Hoa Kỳ là cƣờng quốc số một thế giới về kinh tế, luôn có tiếng nói rất lớn trong các tổ chức khu vực và toàn cầu và ảnh hƣởng của nền kinh tế cũng nhƣ chính trị của Hoa Kỳ đến các quốc gia trên thế giới là điều không thể phủ nhận. Đi cùng với những ảnh hƣởng đó thì Hoa Kỳ cũng là quốc gia có ngân sách dành cho viện trợ lớn nhất trên thế giới. Trong nhiều thập kỷ, hầu hết
36
ngân sách dành cho viện trợ nƣớc ngoài của Hoa Kỳ đƣợc phân bổ qua các kênh đƣợc ủy quyền và đƣợc thực hiện bởi các phòng ban và các cơ quan hoạch định chính sách đối ngoại.Viện trợ nƣớc ngoài của Hoa Kỳ trong giai đoạn 2006 – 2013 đƣợc thể hiện rõ qua Biểu đồ 2.1 nhƣ sau :
Biểu đồ 2.1 : Viện trợ nƣớc ngoài của Hoa Kỳ giai đoạn 2006 – 2013 (Đơn vị tính : tỷ USD)
Nguồn : Tài liệu USAID và Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ; ForeignAssistance.gov. Năm 2013
Trong năm tài khóa 2006 tổng số viện trợ toàn cầu của Hoa Kỳ là 24,83 tỷ USD; năm 2007 là 27,74 tỷ USD; năm 2008 là 29,75 tỷ USD; năm 2009 là 36,73 tỷ USD; năm 2010 là 39,39 tỷ USD; năm 2011 là 34,72 tỷ USD; năm 2012 là 37,68 tỷ USD và năm 2013 là 36,49 tỷ USD.
Xu hƣớng dòng vốn ODA của Hoa Kỳ nhìn chung là tăng qua các năm và luôn giữ ở mức 0,2 và 0,3% tổng thu nhập quốc dân4.
Hiện nay viện trợ của Hoa Kỳ có xu hƣớng tăng trong lĩnh vực phát triển, nhân đạo và an ninh trong khi đó lại giảm ở khu vực quân sự. Điều này
4 Theo Greenbook – Báo cáo hàng năm của Quốc Hội Hoa Kỳ về Viện trợ nƣớc ngoài. 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
37
cho thấy chính phủ Hoa Kỳ đã quan tâm nhiều hơn đến các vấn đề phát triển và con ngƣời trên toàn cầu thay vì tập trung cho việc áp đặt ảnh hƣởng của mình trên thế giới thông qua vấn đề quân sự.
Đối ngƣợc với khoảng thời gian ở thập kỷ 90, khi tổng viện trợ cho phát triển và nhân đạo giảm 10% (tính theo giá trị hiện tại) thì trong khoảng 10 năm trở lại đây nguồn vốn dành cho danh mục này đã tăng một cách đáng kể. Viện trợ dành cho phát triển và nhân đạo đã tăng từ 42,5% vào năm tài khóa 2002 lên 58% vào năm tài khóa 2013 trong tổng số viện trợ của Hoa Kỳ. Số lƣợng lớn ngân sách tăng lên trong danh mục này chủ yếu là do hai trƣờng trình ƣu tiên viện trợ của tổng thống đƣơng nhiệm nhƣ chƣơng trình Kế hoạch Cứu trợ Khẩn cấp của Tổng thống Hoa Kỳ về Phòng chống AIDS (PEPFAR) và chƣơng trình Thách thức thiên niên kỷ (MCC) cùng với các chƣơng trình hỗ trợ phát triển vào năm 2004 đã chiếm hơn một nửa tổng số viện trợ của Hoa Kỳ vào năm tài khóa 2005. Vào năm 2009 chƣơng trình Bộ luật nhân đạo của Obama đã làm tăng khoản viện trợ dành cho các chƣơng trình y tế từ gần 8% năm tài khóa 2002 lên đến hơn 22% trong tổng số viện trợ vào năm tài khóa 2013.
Từ cuối thập kỷ 90 của thế kỷ 20 khi các chƣơng trình chống khủng bố và ngăn chặn buôn bán ma túy tƣơng ứng với 3% tổng viện trợ nƣớc ngoài của Hoa Kỳ thì đã có sự gia tăng đáng kể trong các chƣơng trình an ninh dân sự. Sáng kiến chống ma túy Andean đƣợc phát động từ năm tài khóa 2000, các chƣơng trình củng cố tăng cƣờng chống khủng bố sau ngày 11 tháng 9 năm 2001, các cuộc tấn công khủng bố và các chƣơng trình an ninh dân sự đã tăng đến 7% trong số tổng viện trợ của Hoa Kỳ. Tính theo giá trị tiền USD của năm 2013, quỹ dành cho các loại viện trợ này đã tăng 448% kể từ năm 1998.
Hơn hai thập kỷ nay, viện trợ dành cho quân sự hầu hết đã giảm. Xu hƣớng này bắt đầu khi viện trợ quân sự lên mức cao nhất 42% vào năm tài khóa 1984. Từ năm tài khóa 2002 đến năm tài khóa 2005 viện trợ quân sự
38
trung bình giữ ở mức 24% trong tổng số viện trợ mặc dù trong lúc đó chính phủ Hoa Kỳ vẫn cung cấp thêm các gói hỗ trợ cho các nƣớc đồng minh trong cuộc chiến chống chủ nghĩa khủng bố. Vì sự gia tăng nổi bật của viện trợ trong lĩnh vực phát triển/nhân đạo và sự chuyển dịch các chƣơng trình an ninh ở Iraq và Afghanistan do Bộ Quốc Phòng Hoa Kỳ chịu trách nhiệm. Vào năm tài khóa 2010, viện trợ dành cho quân sự đã xuống mức thấp nhất trong lịch sử 12%. Năm tài khóa 2013 với sự gia tăng các lực lƣợng hỗ trợ an ninh ở Iraq và viện trợ cho Afghanistan, viện trợ quân sự của Hoa Kỳ đƣợc báo cáo ở mức 20%Các xu hƣớng trên đƣợc minh họa rõ nét trong Biểu đồ 2.2 dƣới đây.
Biểu đồ 2.2 : Kết cấu hƣơng trình viện trợ của Hoa Kỳ năm tài khóa 2013 (Đơn vị tính : %)
Nguồn : Bộ ngoại giao Hoa Kỳ, CRS calculations. Năm 2013
Vào năm tài khóa 2013, tỷ lệ ODA của Hoa Kỳ dành cho phát triển song phƣơng là 33%, phát triển đa phƣơng là 11%, nhân đạo là 12%, quân sự là 20%, an ninh là 7% và chính sách/chiến lƣợc là 17%. Xu hƣớng các chƣơng trình và các lĩnh vực viện trợ của Hoa Kỳ hiện nay tập trung trong các lĩnh vực xóa đói giảm nghèo và các chƣơng trình liên quan đến lĩnh vực y tế đặc biệt là HIV và AIDS thông qua các tổ chức phi chính phủ. Hiện nay, các
Phát triển song phƣơng Phát triển đa phƣơng Nhân đạo
Quân sự An ninh
39
chƣơng trình hỗ trợ bao gồm các doanh nghiệp vừa và nhỏ, giáo dục cơ bản, nƣớc sạch và hệ thống xử lý rác thải đƣợc cộng đồng, chính phủ và quốc hội Hoa Kỳ ƣu tiên hỗ trợ, ngân sách và các chƣơng trình dành cho các lĩnh vực này ngày càng tăng qua các năm. Bên cạnh đó là các chƣơng trình về nông nghiệp, phát triển kinh tế vùng nông thôn, tài nguyên thiên nhiên và các vấn đề về môi trƣờng cũng đƣợc quan tâm đặc biệt.
Tính đến thời điểm hiện tại Hoa Kỳ đang viện trợ theo hình thức song phƣơng cho khoảng 147 quốc gia5
. Thực tế, mặc dù Hoa Kỳ cung cấp ODA cho rất nhiều quốc gia tuy nhiên chỉ một số quốc gia đƣợc quan tâm đặc biệt điều này phản ánh sự ƣu tiên cũng nhƣ lợi ích của Hoa Kỳ thông qua việc hỗ trợ ODA theo chính sách đối ngoại ở từng thời kỳ. Có thể thấy việc phân bổ nguồn vốn ODA của Hoa Kỳ trên thế giới xoay trục đáng kể chỉ trong vòng hơn 1 thập kỷ, điều này đƣợc thể hiện rõ ở Bảng 2.1 dƣới đây :
Bảng 2.1 : Danh sách các quốc gia nhận viện trợ nhiều nhất của Hoa Kỳ năm tài khóa 2002 và năm tài khóa 2013 (Đơn vị tính : Triệu USD)
Năm tài khóa 2002 Năm tài khóa 2013
Quốc gia Ngân sách viện trợ Quốc gia Ngân sách viện trợ
Israel 2.788 Afghanistan 3.483 Ai Cập 1.960 Israel 2.943 Pakistan 1.050 Iraq 2.339 Afghanistan 686 Pakistan 1.876 Colombia 406 Ai Cập 1.678 Jordan 355 Jordan 739 Thổ Nhĩ Kỳ 253 Nigeria 699 Peru 234 Tanzania 551 Ấn Độ 183 Ethiopia 519
Yugoslavia 167 Nam Phi 513
Nga 164 Kenya 464
Uzbekistan 160 West Bank/Gaza 427
Bolivia 154 Nam Sudan 410
Nguồn : Bộ Ngoại Giao Hoa Kỳ, ForeignAssistance.gov. Năm 2013
5 Nhìn chung, hỗ trợ cho một quốc gia bằng các hình thức khác nhau nhằm giải quyết các vấn đề về khu vực tƣ nhân, các tổ chức phi chính phủ, cộng đồng địa phƣơng, các doanh nghiệp tƣ nhân, và các thực thể kinh tế khác. Hỗ trợ đƣợc cung cấp trực tiếp cho chính phủ của một quốc gia với mục đích là để thực hiện cải cách chính sách, cải thiện quản trị...
40
Các quốc gia nhận viện trợ nhiều nhất từ Hoa Kỳ trong vòng hơn một thập kỷ qua tiếp tục nhận đƣợc viện trợ mang tính lợi ích chiến lƣợc từ Hoa Kỳ ở Trung Đông với rất nhiều các chƣơng trình lớn đang đƣợc duy trì ở Israel và Ai Cập và các chƣơng trình liên quan nhỏ hơn ở Jordan và dải Gaza. Hai quốc gia quan trọng nhất trong chiến dịch chống khủng bố của Hoa Kỳ là Afghanistan và Pakistan bắt đầu nhận đƣợc viện trợ rất lớn từ năm tài khóa 2002 và tiếp tục tăng trong suốt thập kỷ qua. Iraq với vị trí chiến lƣợc tại trung đông cũng đƣợc Hoa Kỳ quan tâm đặc biệt bắt đầu từ năm 2003 trong chiến dịch chống khủng bố toàn cầu.
Từ những năm đầu của thế kỷ 21, ngoài những điểm nóng tại Trung Đông, ODA của Hoa Kỳ cấp cho nhiều vùng lãnh thổ và quốc gia trên thế giới, từ Nam Mỹ đến các nƣớc châu Á. Tuy nhiên, trong vòng một vài năm trở lại đây chính sách viện trợ ODA của Hoa Kỳ đã thay đổi, ngoài khu vực mang nhiều tính nhạy cảm là Trung Đông thì các quốc gia tại Châu Á và Nam Mỹ không còn là ƣu tiên trong việc cấp vốn ODA của Hoa Kỳ nữa mà thay vào đó Hoa Kỳ tập trung chủ yếu vào Châu Phi đặc biệt là các nƣớc ở khu vực sa mạc Sahara. Cùng với việc chuyển đổi các danh mục viện trợ quân sự sang các chƣơng trình hỗ trợ về nhân đạo, xóa đói giảm nghèo và y tế giáo dục thì khu vực “vùng trũng” của nền kinh tế thế giới là Châu Phi cũng nhận đƣợc nhiều ƣu tiên viện trợ ODA hơn. Trong đó tiêu biểu là Tazania và Kenya, hai trong số những đất nƣớc ở Châu Phi có thu nhập bình quân đầu ngƣời thấp nhất thế giới và nhận đƣợc nhiều viện trợ nhất từ phía Hoa Kỳ.
Bên cạnh đó, Hoa Kỳ cũng là nƣớc có ngân sách dành cho viện trợ nƣớc ngoài lớn nhất thế giới cùng với Đức, Anh, Pháp và Nhật Bản.
41
Biểu đồ 2.3 : Danh sách các nƣớc viện trợ ODA lớn nhất thế giới năm tài khóa 2011 (Đơn vị tính : tỷ USD)
Nguồn : OECD/DAC. Tài liệu các nƣớc cung cấp ít nhất 2 tỷ USD. Năm 2011 Vào năm tài khóa 2011, ODA của Hoa Kỳ là 31 tỷ USD, Đức là 14,5 tỷ USD, Anh là 13,8 tỷ USD, Pháp là 12,9 tỷ USD, Nhật Bản là 10,7 tỷ USD, Hà Lan là 6,3 tỷ USD, Thụy Điển là 5,6 tỷ USD, Canada là 5,2 tỷ USD, Nauy là 5 tỷ USD, Úc là 4,8 tỷ USD và Tây Ban Nha là 4,1 tỷ USD.
Giai đoạn hiện nay, các hiệp định và những cam kết mà Hoa Kỳ ký kết với các quốc gia và các tổ chức trên thế giới cùng với việc Hoa Kỳ chuyển hƣớng mối quan tâm sang khu vực Châu Á Thái Bình Dƣơng nên chính sách đối ngoại nói chung và viện trợ nƣớc ngoài của Hoa Kỳ nói riêng đã thay đổi nhiều. Bên cạnh đó, cùng với tình hình xã hội trong nƣớc đã làm cho các nhà lập pháp chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ thay đổi cơ chế chính sách nhằm đảm bảo hài hòa lợi ích chiến lƣợc và các vấn đề trong nƣớc.
Các danh mục viện trợ dành cho quân sự không còn nằm trong danh sách ƣu tiên viện trợ của Hoa Kỳ nữa do sự phản đối trong xã hội cùng với tình hình có phần ổn định trở lại của khu vực trung đông. Mặc dù viện trợ dành
0 5 10 15 20 25 30 35
Tây Ban Nha Úc Nauy Canada Thụy Điển Hà Lan Nhật Bản Pháp Anh Đức Hoa Kỳ
42
cho quân sự của Hoa Kỳ càng ngày càng giảm qua các năm nhƣng nó vẫn hiếm một phần lớn trong tổng số ngân sách dành cho viện trợ nƣớc ngoài của Hoa Kỳ. Đối lập với chính sách viện trợ cho quân sự thì chính sách viện trợ phát triển và mục đích nhân đạo đƣợc tập trung nhiều hơn ở thời điểm hiện tại. Đây là hƣớng tiếp cận và gây ảnh hƣởng của mình đối với các quốc gia khác của Hoa Kỳ một cách khéo léo và gây đƣợc nhiều thiện cảm của cả dƣ luận trong nƣớc và dƣ luận quốc tế đối với Hoa Kỳ mà vẫn giữa đƣợc lợi ích chiến lƣợc của Chính Phủ Hoa Kỳ đối với các quốc gia khác trên thế giới thông qua chính sách đối ngoại của mình.
Cùng với sự chuyển hƣớng trọng tâm các danh mục viện trợ của mình thì khu vực nhận viện trợ của Hoa Kỳ cũng thay đổi một cách rõ rệt. Khi các quốc gia ở Châu Á đã dần dần thoát khỏi đói nghèo và trở thành các quốc gia có thu nhập bình quân đầu ngƣời trung bình thì ƣu tiên viện trợ của Hoa Kỳ không còn dành cho Châu Á nhiều nữa, thay vào đó Hoa Kỳ tập trung nhiều viện trợ phát triển và mục đích nhân đạo cho khu vực Châu Phi, đặc biệt là các quốc gia kém phát triển xung quanh khu vực sa mạc Sahara nhƣ Nam Sudan hay Ethiopia.
Tuy nhiên, vấn đề Biển Đông và Trung Quốc đang là điểm nóng toàn cầu ở thời điểm hiện tại, việc Tổng thống Hoa Kỳ Barack Obama thăm chính thức bốn quốc gia đồng minh gồm Nhật Bản, Hàn Quốc, Phillipines và Malaysia cùng với việc xảy ra tranh chấp trên Biển Đông giữa Trung Quốc và Việt Nam sẽ khiến cho chính sách đối ngoại nói chung và chính sách viện trợ nƣớc ngoài của Hoa Kỳ nói riêng sẽ có ít nhiều thay đổi trong thời gian tới.