L ỜI NÓI ĐẦU
2.3. Ảnh hưởng của phân cấp đến liên kết phát triển trong giai đoạn 2004 –
– 2011
Liên kết giữa các địa phương trong vùng và liên vùng thực thi các mục tiêu phát triển hạ tầng, phát triển công nghiệp chế biến, liên kết các cụm ngành theo liên kết chuỗi đang diễn ra trong nền kinh tế, mặc dầu như chúng ta đã nêu ở trong Chương 1 là chưa có một thể chế vùng để có thể thúc đẩy phát triển vùng, tạo các liên kết kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường sinh thái.
Quá trình liên kết kinh tế được thực hiện dựa trên năng lực thể chế và trình độ phát triển kinh tế, hòa nhập thị trường của các chủ thể kinh tế. Sự phát triển dựa trên phân công lao động, phân cấp theo những quyền hành cụ thể với hệ thống giám sát, chặt
chẽ sẽ tạo điều kiện cho các chủ thểtự chủ động tìm các liên kết với nhau để cùng có lợi, góp phần vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội chung của các địa phương.
Song trên thực tế, việc phân cấp một cách triệt để theo cơ chế thả và quá tin tưởng địa phương mà trao quyền cho địa phương như hiện nay sẽ khó thực thi điều hành tổng thể.
Hạn chế của phân cấp trong phối hợp quy hoạch và kết nối phát triển vùng
Việc phân cấp trong điều kiện chưa tạo ra khung khổ thể chế mang tính chất vùng dưa trên các quy hoạch tổng thể vùng hiện đại nên khó có thể tạo điều kiện hỗ trợ cho
các chủ thể thiết lập các liên kết phát triển trong nội vùng và liên vùng. Điều này đòi hỏi có sự điều phối chung cấp vùng. Các văn bản pháp lý về vùng như đã phân tích ở Chương 1 chưa xây dựng sự điều phối này và ngay cả trong văn Nghị quyết
08/2004/NQ-CP khi thực hiện việc phân cấp song chưa thấy một điều khoản nào về
cấp độ vùng, đảm bảo tính điều phối tổng thể chungphát triển kinh tế - xã hội.
Trong phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch, Nghị quyết 08/2004/NQ-CP chỉ quy
định phân cấp chức năng nhiệm vụ giữa chính phủ và chính quyền cấp tỉnh/TP mà
không quy định về sự phối kết hợp giữa các địa phương, các bộ ngành trong quá trình làm quy hoạch, kế hoạch. Chính vì vậy, mà có hiện tượng phổ biến diễn ra tại các địa
phương hiện nay là các tỉnh làm Quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, các sở làm kế hoạch phát triển ngành hoàn toàn không có trao đổi ý kiến với các tỉnh khác trong vùng.
Sự phân cấp cho địa phương xây dựng quy hoạch thiếu kết nối giữa các tỉnh trong
điều kiện quy hoạch vùng đi sau quy hoạch tỉnh đã tạo nên một bức tranh lộn xộn trong bố trí khung cảnh phát triển thiếu tính đồng bộ, dẫn đến mỗi địa phương đi theo
kiểu riêng của mình. Trên cơ sở thực tiễn đó, quy hoạch vùng đi sau lại gần như dựa dẫm vào sự phân cấp quy hoạch địa phương đã có nên tính tổng thể của quy hoạch phát triển vùng ít có tác động đến sự phát triển chung của tỉnh. Một quy trình ngược hiện đang hiện hữu trong cảnước.
Hộp 5. Thiếu sự phối hợp giữa các tỉnh trong thực thi quy hoạch phát triển
1. Quy hoạch vùng giai đoạn 2011 - 2020 đang triển khai, do đó khi thành phố Hải Phòng làm quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và các quy hoạch phát triển
ngành đều dựa trên bản quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ và vùng Đồng bằng Sông Hồng giai đoạn 1996 – 2010. Điểm khó là 2 quy hoạch này có những điểm mẫu thuẫn về quan điểm phát triển vì vùng kinh tế trọng
điểm nằm trong vùng đồng Bằng Sông Hồng, do đó cũng gây khó khăn cho địa
phương làm quy hoạch. Mặt khác trong quy hoạch phát triển vùng thiếu vắng định
hướng không gian đô thị rõ ràng. Các tỉnh cũng có thể áp dụng được kiểu định hướng
đô thị đó. Trong khi Hà Nội và Hải Phòng là các đô thị lớn trực thuộc trung ương quan điểm phát triển phải khác.
2. Phân cấp quá mạnh tay như hiện nay khó có thể tạo liên kết tốt. Là một thành phố
cảng, đáng lẽ giao thông kết nối tuyến Hà Nội – Hải Phòng đến cảng là phải do một chủ quyết định đầu tư để tạo thông suốt. Song đoạn đường 5 Hà Nội – Hải Phòng do Bộ Giao thông quản lý. Đến gần điểm nội thành do Hải Phòng quản lý. Ngân sách Hải Phòng chưa đủ mạnh để giải tỏa đền bù giải tỏa làm đường cao tốc dẫn đến cảng Hải Phòng, do đó điểm nghẽn hạn tầng cảng cho đến nay chưa được giải tỏa gây ách tắc giao thông trong việc vận tải hàng hóa xuất khẩu tới cảng. Lãng phí thời gian trong chờ đợi ở cảng, thất thoái hàng hóa,...doanh nghiệp các tỉnh trong vùng chịu thiệt.
3. Vĩnh Long và Cần Thơ chung một dòng Sông Hậu do thiếu phối hợp quy hoạch và quy hoạch vùng kinh tế trọng điểm đồng bằng Sông Cửu Long do đó đã xây ra tình
trạng đối ngược nhau trong bố trí không gian phát triển.
Thành phố Cần Thơ trong quy hoạch đô thị mới của mình đã thiết kế không gian khu
đô thị Nam Cần Thơ nằm bên sông Hậu. Khu đô thị này khoảng hơn 50ha, tạo cảnh
quan đô thị phía Nam thành phố vừa có không gian nhà ở cho các hộdân cư giải tỏa xây dựng một số công trình trong khu đô thịcũ trong lộ trình chỉnh trang đô thị Cần
Thơ.
Bến kia Sông Hậu, tỉnh Vĩnh Long trong quy hoạch phát triển công nghiệp và các khu công nghiệp của tỉnh đã bố trí Khu công nghiệp Bình Minh đối diện với khu đô
thị Nam Cần Thơ. Trong quy hoạch khu công nghiệp này là các ngành hóa chất, chế
biến thủy sản,...đều là các ngành có nguy cơ gây ô nhiễm không khí, nguồn nước. Những ngày gió Tây nam, khu đô thị Nam Cần Thơ sẽ hứng chịu khói bụi của khu công nghiệp Bình Minh.
(Tổng hợp các ý kiến thảo luận với các Sở, ban ngành và lãnh đạo các tỉnh khảo sát
trong tháng 5 và tháng 6 năm 2012.)
Phân cấp làm cản trở tính lan tỏa phát triển của các đô thịtrung tâm như là cực
tăng trưởng
Các đô thịnhư là các cực tăng trưởng có sức lan tỏa phát triển và thực thi kết nối phát triển các địa phương vùng phụ cận. Ởcác nước trên thế giới, các đô thị phát triển trở
thành các trung tâm phát triển, có tác động lan tỏa lôi kéo các vùng phụ cận phát triển tạo nên các vùng đô thị, liên kết phát triển trong phân công hợp tác với nhau. Ở Việt
Nam chưa chú trọng đến vấn đề nay. Ngay như trong trong Nghị quyết 08/2006/NQ- CP phân cấp các lĩnh vực của các tỉnh giống như đô thị, hướng dẫn xây dựng kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội giống như các địa phương có tỷ lệ nông thôn cao.
Điều này đã gây khó cho các đô thị có thể xây dựng kế hoạch và quy hoạch phát triển liên kết vùng phụ cận, tạo các vành đai phát triển, sớm hình thành các vùng đô thị
phát triển, trở thành cực lan tỏa phát triển.
Hộp 6. Các đô thị lớn không phát huy được vai trò đầu tàu liên kết phát triển
vùng
1. Thành phốĐà Nẵng với tư cách là thành phốđầu tàu, trung tâm của vùng Duyên Hải Nam trung Bộ đã tích cực thực hiện các sáng kiến tổ chức liên kết vùng trong du lịch, trong việc phối hợp cùng xúc tiến đầu tư, xây dựng quy hoạch liên vùng
Đà Nẵng và các tỉnh Phụ cận. Tuy nhiên trong các cơ chế phân cấp, TP. Đà Nẵng giống như các địa phương khác nên khó có nguồn lực để có thể thực hiện mạnh mẽ hơn các ý tưởng sáng kiến liên kết của mình. Thành phố đã chủ động tìm nguồn tài trợ để xây dựng quy hoạch liên vùng Đà Nẵng và các tỉnh phụ cận nhằm tạo nền tảng để thực hiện các liên kết không gian kinh tế, đô thị, hạ tầng vùng giữa
Đà Nẵng, Huế, Hội An và xa hơn với Quảng Ngãi trong chiến lược hành lang kinh tế Đông Tây. Dự án với sự hỗ trợ của Australia. Bản Quy hoạch được xây dựng
theo phương pháp hiện đại, đảm bảo điều hành thực thi được, song không được chính phủ phê duyệt chính thức do Chính phủ đã có Quy hoạch vùng trọng điểm miền Trung, vùng Trung Bộ. Bản quy hoạch không có tính pháp lý để thực thi trong kết phát triển giữa các địa phương phụ cận với Đà Nẵng. Như vậy, vô hình dung đã làm giảm động lực đầu tàu trong sáng kiến thúc đẩy liên kết vùng của Thành phốĐà Nẵng.
2. Thành phố Hà Nội, với tư cách trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa và ngoại giao của cả nước và nhất là vùng Bắc Trung Bộ. Thành phố Hà Nội cũng đang xây dựng quy hoạch vùng Hà Nội nhằm tạo động lực liên kết phát trỉễn chuỗi đô thị
vùng Bắc Bộ. Tuy nhiên, cho đến nay, trong cơ chế phân cấp, Hà Nội chưa làm gì được nhiều trong câu chuyện xây dựng quy hoạch vùng đô thị trong giai đoạn phát triển 2011- 2020 và tầm nhìn 2030. Các địa phương vùng phụ cận chưa tạo đuợc các mối liên kết mang tính chất vùng, mà chỉ thông qua các liên kết sự vụ giữa Thủ đô và từng địa phương riêng rẻ. Vì vậy, vai trò đầu tàu của đô thị đặc biệt
chưa thật sựđược nâng cao.
(Thảo luận với lãnh đạo và các chuyên viên các phòng ban ở Hà Nội và TP. Đà
Nẵng, tháng 5, tháng 6 năm 2012.)
Trên thực tế, hướng dẫn lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm,
Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang đánh đồng giữa kế hoạch phát triển các đô thị lớn với
các địa phương, không thấy rõ được những đặc trưng riêng của các thành phố lớn
như là cực tăng trưởng có sức lan tỏa và kinh tếđô thị hoàn toàn khác kinh tế nông thôn. Vì vậy, trong kế hoạch và quy hoạch phát triển của các đô thị lớn chưa thiết kế được các nhiệm vụ phát triển như là những đầu tàu kinh tế, như là trung tâm kinh tế
của vùng, tạo động lực và các sáng kiến kết nối nội vùng và liên vùng trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế.
Phân cấp đầu tư mạnh cho địa phương, song địa phương không chủ động liên
kết đầu tư phát triển hạ tầng vùng mà dựa vào Chính phủ
Thực hiện Nghị quyết 08/2004/NQ- CP về phân cấp, chính phủ đã phân cấp ngân sách khá rộng mở cho chính quyền địa phương. Như chúng ta đã biết, hiện nay, khoàng 60%15 vốn ngân sách đầu tư từ ngân sách TW do tỉnh quản lý và tỉnh quyết
định các dựán đầu tư, cấp giấy phép thu hút FDI, quản lý tài nguyên, đất đai,…
Hình 2: Quan hệ giữa Ngân sách Trung ương và
ngân sách phân cấp địa phương
(Nguồn: www.gso.org.vn)
Nhìn vào đồ thị, miếng bánh ngân sách đầu tư phát triển đang nhỏ dần từ phía Trung
ương và đang lớn dần từphía địa phương. Với các quyền và nhiệm vụđược phân cấp
trên địa bàn tỉnh, các tỉnh đang chạy đua dự án, đầu tư dàn trãi. Bên cạnh đó, cơ chế
xin cho vẫn còn vương vấn, các địa phương tiếp tục xin cho để có nhiều dự án. Trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các Bộ, ngành, và địa phương bao giờ dự toán
cao lên để cắt đi là vừa. Cấp độ vùng không có ngân sách, có quy hoạch song không có kế hoạch triển khai hàng năm, do đó cơ chế phân cấp ngân sách sẽ phá vỡ quy hoạch vùng và không có ngân sách để đầu tư phát triển các nhiệm vụ mang tính liên
địa phương và liên vùng.
15 Nhiều nhà nghiên cứu cho rằng Chính phủ phân cấp hơn 70% ngân sách là không hòan toàn chính xác.
37
Hầu hết (hơn 50%) số địa phương phụ thuộc vào ngân sách trung ương, do đó các
sáng kiến liên kết vùng cũng dựa vào xin ngân sách cấp trên.
Hộp 7. Xây dựng đường cao tốc kết nối các địa phương nhằm thúc đẩy liên kết
phát triển vùng song chờ xin ngân sách trung ương cấp
1. Thành phố Hải Phòng và tỉnh Quảng Ninh trong quá trình thảo luận các liên kết phát triển kinh tế - xã hội và du lịch giữa 2 tỉnh và các địa phương khác trong vùng đồng bằng Sông Hồng. Hai bên đã thống nhất mở tuyến kết nối từ cảng Đình Vũ đi
Quảng Ninh, rút ngắn quảng đường từ Hải Phòng đến Quảng Ninh chỉ còn 25km, thuận tiện cho vận tải hàng hóa và khách du lịch. Song cả hai tỉnh đang đệ trình xin
ngân sách Trung ương. Thực tế, trong phạm vi ngân sách được phê duyệt, hai địa
phương này sẽ phải tự cân đối để thực hiện sự liên kết đó, song có vẫn hiện nay cơ
chếxin trung uơng vẫn có thể dựa vào được nên chờxin ngân sách trung ương.
(Thảo luận nhóm với Sở Giao thông thành phố Hải Phòng, tháng 6 - 2012)
Tình trạng tương tự ở An Giang và Cần Thơ, sự phân cấp ngân sách đầu tư không giúp ích gì cho các địa phương thúc đẩy liên kết phát triển hạ tầng mặc dầu trên thực tiễn họ thấy cần thiết liên kết hạ tầng vùng. Các hạ tầng vùng vẫn trông chờ hơn
khoảng hơn 30% số ngân sách còn lại.
Phân cấp mạnh nhưng thiếu các cơ chế phối hợp dựa trên lợi thế so sánh nên tạo nên tình trạng đầu tư dàn trãi, hiệu quảđầu tư thấp và lãng phí nguồn lực.
Phân cấp nhưng thiếu định hướng phân bổ nguồn lực trên cơ sở phân công lao động dựa trên lợi thế so sánh của các địa phương, thiếu khung khổ giám sát thực thi kế
hoạch, quy hoạch phát triển, dẫn đến tình trạng “mạnh ai nấy làm” trong gần chục
năm qua và xa hơn là trong quá trình đổi mới cơ chế kinh tế. Những nghiên cứu phân cấp và liên kết phát triển ở Việt Nam của các tổ chức Quốc tếđều có chung nhận xét là, thực hiện phân cấp ở Việt Nam thực ra lại chặt do không mở biên các cơ chế thông thoáng để địa phương tự chủ, các thiết chế từ Trung ương nhiều hơn, địa
phương và doanh nghiệp nhà nước triển khai thực thi (ADB, 2008). Do đó cũng hạn chế các hoạt động lỉên kết phát triển giữa địa phương vì phải xin cơ chếđể thực thi. Hiện tại phân cấp đang trực tiếp giúp cho địa phương thực hiện nhiệm vụ đuợc giao trong phạm vi của địa phương mình là chính, nó đang hạn chế các mối liên kết phát triển và thực thi vận hành chuỗi cụm ngành trong phát triển các ngành hàng có tính chiến lược của địa phương.
Trong phạm vi quyền hạn được phân cấp, các địa phương đang định hướng đẩy mạnh quá trình phát triển cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa. Vì thế các địa
phương không có lợi thế phát triển công nghiệp, mà có lợi thế các ngành hàng khác
như nông nghiệp, kinh tế biển,…cũng thực hiện đầu tư xây dựng khu công nghiệp ở
các quy mô khác nhau, kêu gọi các nhà đầu tư vào đầu tư kinh doanh. Các khu công nghiệp (KCN), Khu Kinh tếđược đầu tư nhưng không được lấp đầy rất phổ biển (cả nước có tới 230 KCN, 15 Khu Kinh tế).
Hình 3: Số lượng và diện tích khu công nghiệp
ở Việt Nam giai đoạn 2003 - 2011
( Nguồn: Vũ Thành Tự Anh; Phân cấp đầu tư công ở Việt Nam)
Do chạy đua phong trào, nở rộ khu công nghiệp, nên có một thời gian dài, các tỉnh/thành thu hút nhà đầu tư bằng mọi giá “vơ bèo, gạt tép” nhằm lấp đầy khu công nghiệp. Các địa phương ít có tầm nhìn dài hạn trong liên kết chuỗi giá trị để lựa chọn các cụm ngành trong các khu công nghiệp, tạo liên kết với mạng sản xuất trong cả nước và trên tầm quy mô toàn cầu.
Ở các tỉnh, thành ven biển chạy đua
làm cảng biển và khu công nghiệp, hình thành các khu nghỉ dưỡng,.. đã băm nát giãi ven biển, làm tổn hại
đến lợi ích của người dân, không