L ỜI NÓI ĐẦU
2.2. Khung khổ thể chế phân cấp trong điều kiệ nở Việt Nam
Những năm đầu đổi mới cơ chế kinh tế, chuyển sang nền kinh tế thị trường, Chính phủđã tập trung quyền điều hành kinh tế, ngân sách trên phạm vi cảnước. Tuy vậy, Chính quyền các cấp được thực hiện quản lý hành chính và được phân cấp quản lý kinh tế theo Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và UBND.
Luật Tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban nhân dân (Số qq/2003/QH11) đã xác định quyền hạn và nhiệm vụ của HĐND và UBND ở điều 11 Mục 1 của chương 2 là HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc có quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch dài hạn
và hàng năm về phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, nông thôn trong phạm vi quyền hạn được chính phủ phân cấp. HĐND cũng có quyền quyết định dựtoán thu chi trên địa bàn, v.v,..Có thể nói trong luật đã phản ánh khá rõ mức độ phân quyền, phân cấp cho các cấp chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khá rộng trên các phương diện quản lý kinh tế, xã hội, bảo vệ an ninh, trật tự an toàn xã hội dựa trên các bộ luật khác đã và đang được hoàn thiện ban hành.
Năm 2001, Chương trình Tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001 – 201012 đã đề cập phân cấp như một mục tiêu chính của cải cách hành chính. Đây là
một tất yếu trong tiến trình phát triển kinh tế và chuyển mạnh sang nền kinh tế thị trường khi mà quy mô nền kinh tế - xã hội của đất nước đang phát triển từng ngày với tốc độtăng trưởng cao, hội nhập sâu vào nền kinh tế Thế giới, thì bộ máy Chính phủkhó lòng đảm đương hết các công việc quản lý kinh tế, hành chính, xã hội và môi
trường của đất nước.
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP (ngày 30 tháng 6 năm 2004) về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền các tỉnh thành đã được
ban hành như một văn bản làm nền cho phân cấp quản lý trong giai đoạn phát triển mạnh nền kinh tế thịtrường và Việt Nam hội nhập sâu vào nền kinh tế Thế giới. Theo các nhà nghiên cứu về cải cách hành chính, tính đến nay, sau 8 năm thực hiện phân cấp, đã có 22 bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đã xây dựng các
đề án phân cấp và hiện nay có một số văn bản đã được hiệu chỉnh phù hợp hơn với
điều kiện thực hiện hiện nay. Các bộ, cơ quan ngang bộ đã xây dựng các văn bản
hướng dẫn về thực hiện phân cấp hầu hết các lĩnh vực, như đầu tư, phân cấp FDI, giao thông vận tải, phân cấp trong các lĩnh vực dịch vụ công,..
Đối với các Bộ, Chính phủđã ra Nghị định 36/2012/NĐ-CP(ngày 18 – 2- 2012) của Chính phủ vềQuy định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các Bộ, cơ quan ngang Bộ.
12 Xem Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9 năm 2001của Thủ tướng chính phủ về ban hành "Chương trình tổng thể cải cách Hành chính Nhà nước giai đoạn 2001 – 2010"
31
Thực hiện phân cấp, các Bộvà cơ quan ngang Bộ tập trung vào quản lý vĩ mô, hoạch
định chiến lược, chính sách, thanh kiểm tra việc thực hiện các nhiệm vụ phân cấp cho
địa phương. Song trên thực tế, các Bộvà cơ quan ngang bộ hiện vẫn đang còn tham
gia vào các công việc vi mô, không cần thiết và còn nắm ngân sách ở các chương
trình, duy trì ở những mức độ nhất định cơ chế "chạy" đầu tư phân ngân sách do bộ
quản.
Bất cập của Nghị quyết 08/2004/NQ-CP13 là có nhiều lĩnh vực phân cấp quá mạnh
tay, như phân cấp FDI. Ví dụ, Nghị định 108/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật
đầu tư, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI) cùng một số bộ khác có ý kiến chỉ nên phân cấp cho địa phương cấp phép các dự án FDI ở quy mô nhỏ, đối với các dự án quy mô lớn, thì MPI cấp phép, song Chính phủ đã quyết định phân cấp cấp phép cho các nhà
đầu tư FDI với số vốn 300 tỷ. Trong khi đó, trình độ của các cơ quan cấp phép đầu tư
và các sở ban ngành khác có liên quan đến FDI ở địa phượng đang còn khá hạn chế. Nhiều địa phương khảo sát cho rằng, vào thời điểm đó họ cảm thấy "ngợp" vì thực tế có trình độ thẩm định dự án đầu tư nước ngoài gần như còn mới chập chững bước
đầu. Mặt khác, Nghị định này lại gộp nhiều nội dung khác từ thuế, xuất nhập khẩu, góp vốn, mua cổ phần,... nên làm cho cơ quan cấp phép ở địa phương lúng túng, trong khi cho đến nay chưa có thông tư hướng dẫn chi tiết thực hiện Nghịđịnh này.
Trong quý 4 năm 2011, dưới sự chỉ đạo của Thủtướng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và
Đầu tư đã dự thảo Nghị định thay thế Nghị định 108/2006/NĐ-CP. Bản dự thảo đã
cập nhật một sốđiểm vềđầu tư, thuế, ký quỹđầu tư,..phù hợp hơn với điều kiện mới hậu gia nhập WTO.
Một nghiên cứu khác của Viện Nghiên cứu quản lý - Bộ Kế hoạch và Đầu tư về trong báo cáo nghiên cứu "Tiếp tục cải cách mô hình chính phủ"14 đã nhấn mạnh đến yêu cầu của thực tiễn phát triển kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế hậu gia nhập WTO đã đòi hỏi phải đẩy mạnh cải cách hành chính, tránh chồng chéo, cồng kềnh, tạo các liên kết ngang, chiều dọc giữa Chính phủ với các Bộ, cơ quan ngang bộ và với địa
13 Chi tiết xin xem Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 6 năm 2004 về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc.
14 Báo cáo nghiên cứu với sự hỗ trợ của Đại sứ quán Thủy Điển, công bố vào tại Hội thảo ngày 13/6/2011 tại Hà Nội.
32
phương. Báo cáo cũng đã đề cập đến việc phân cấp trong nhiều lĩnh vực khá nhanh,
chưa tương ứng với cải thiện năng lực, trình độ chuyên môn của công chức chính quyền cấp dưới. Vì vậy, hiệu quả của phân cấp chưa cao, nhiều khi tạo nên rào cản cho quá trình phát triển. Lỗ hổng pháp lý là ở năng lực thực thi chính sách chưa thể đạt đến trình độ cao mà thực thi cơ chếchính sách cao hơn thực tiễn. Hệ quả dẫn đến việc cấp phép đầu tư FDI, đầu tư trong nước một cách tràn lan, thiếu sự giám sát. Lỗ
hổng pháp lý tiếp theo là, cho đến nay hệ thống giám sát, đánh giá thực thi Nghịđịnh
này chưa được xây dựng để có thể dựa trên tính pháp lý đó thực hiện chức năng giám sát, đánh giá thực hiện phân cấp của các cơ quan lập pháp.
Vềphương diện lý thuyết quản trị nhà nước cũng đã nhấn mạnh rằng, trong quá trình phát triển nền kinh tế thị trường, những nhiệm vụ nào của nhà nước làm ở cấp nào hợp lý nhất, chủ thể kinh tế nào hợp lý nhất thì cần chuyển giao nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của nhà nước và hiệu quảđầu tư của nền kinh tế. Một khi quản trị nhà
nước không theo kịp tốc độ phát triển cả về chiều rộng và chiều sâu của nền kinh tế
thị trường, thì nền quản trị nhà nước mang tính tập quyền sẽ là lực cản của quá trình phát triển cao hơn nền kinh tế quốc dân cũng như phát triển trong các lĩnh vực dịch vụ xã hội và bảo vệ tài nguyên môi trường theo hướng bền vững. Và mục tiêu phân cấp như là một mục tiêu chủđạo của cải cách hành chính của Chính phủ Việt Nam, kế tiếp đó Nghị quyết 08/2004/NQ-CP triển khai sâu rộng hơn phân cấp là hợp quy luật và phù hợp với xu thế cải cách nền quản trị nhà nước mang tính dân chủ và minh bạch hơn của thời đại. Vấn đề đặt ra là thực thi giám sát, đánh giá tính thực thi phân cấp có hiệu quả, tăng tính minh bạch, giải trình trong đổi mới và xây dựng nền quản trị hiện đại của đất nước theo lộ trình thực thi các cam kết hội nhập kinh tế quốc tế.