L ỜI NÓI ĐẦU
2.1.Một số nét cơ bản mang tính lý luận về phân cấp, phân quyền, tản quyền
quyền trong điều phối tổng thể quản lý nhà nước
Hiện nay thuật ngữ phân cấp được sử dụng khá phổ biến trong các văn bản hành chính cũng như là các nghiên cứu về đầu tư công và nghiên cứu về pháp quyền ở nước ta hiện nay. Vậy phân cấp là gì? phân cấp có khác với phân quyền, tản quyền
hay không?
Phân cấp, dưới góc độ tổ chức là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm của cấp trên cho cơ quan cấp dưới thực hiện dưới sự giám sát của cơ quan cấp trên (Nguyễn Hữu Hãi, 2005). Trong từ điển Luật học cho rằng, phân cấp là bằng các quy định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mỗi cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ để vừa đảm bảo việc điều hành tập trung, thống nhất của Chính phủ đồng thời tăng cường tính năng động của địa phương.
Trong một số tài liệu khác thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước, cũng nêu cách hiểu về phân cấp quản lý nhà nước là chuyển giao ổn định thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm từ cơ quan cấp trên xuống cho cấp dưới trực thuộc nhằm đạt mục tiêu chung có hiệu quả cao nhất. Trong thẩm quyền được giao, mỗi cấp được phân cấp tự chủ nhất định và sáng tạo thực thi các nhiệm vụ có hiệu quả, với những điều kiện cụ thể nhất định (Bộ Nội Vụ, 2006).
Về nguyên tắc, phân cấp không có nghĩa là phân chia quyền lực và lợi ích giữa Trung ương và địa phương theo cấp độ hành chính. Thực chất vấn đề là phân định rõ nhiệm
vụ, thẩm quyền giữa cấp TW và địa phương nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương chủ động công việc hơn với các điều kiện để thực hiện nhưlà ngân sách, khung khổ pháp lý. Đi cùng với việc phân định nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp dưới là một hệ thống theo dõi và đánh giá thực thi phân cấp có hiệu quả (Đoàn Trọng Tuyển, 2005).
Đi cùng với phân cấp là phân quyền và hai chữ này có thể thay thế cho nhau. Bởi thực chất phân quyền cũng là phân chia quyền lực nhà nước cho các chủ thể khác nhau nhằm tránh tình trạng độc đoán chuyên quyền.
Một nhà nước phân quyền không giống như một nhà nước độc tài, bạo lực, chuyên chế mà gần hơn với nhà nước quản lý theo pháp luật. Nó làm cho hệ thống chính trị
dân chủ hơn, để những nhà lãnh đạo, quản lý khó khăn hơn trong việc lạm dụng quyền; làm cho các cơ quan thực thi phải tuân thủ pháp luật hơn.
Phân cấp, phân quyền trong việc thực thi quyền lực nhà nước không có nghĩa là
chia cắt, không tạo ra sự thống nhất tập trung quyền lực nhà nước. Đó cũng là cách
thức để quyền lực nhà nước được sử dụng hiệu quả nhất, tránh lạm dụng quyền lực
nhà nước để phục vụ cho lợi ích riêng của cá nhân, của nhóm lợi ích hẹp.
Phân cấp quản lý Nhà nước sẽ giúp cho việc xác định một cách rõ ràng thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cấp quản lý Nhà nước, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý Nhà nước về đầu tư phát triển, quản lý ngân sách, bảo vệ tài nguyên và môi trường. Phân cấp ngân sách làm tăng quyền chủ động, linh hoạt, khắc phục sự thụ động, trông chờ và cơ chế xin cho trong hoạt động quản lý Nhà nước của cấp chính quyền, cơ quan Nhà nước cấp dưới đồng thời tạo điều kiện để các cơ quan quản lý Nhà nước ở trung ương tập trung vào thực hiện chức năng điều hành, chỉ đạo, xây dựng và hoạch định các kế hoạch, chính sách, pháp luật chiến lược quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội đất nước (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2006).
Phân cấp quản lý Nhà nước hợp lý sẽ góp phần quan trọng tạo môi trường đầu tư sản xuất - kinh doanh, dịch vụ phát triển nền kinh tế trong điểu kiện nước ta đã trở thành thành viên chính thức của tổ chức thương mại Quốc tế WTO, đang hội nhập mạnh mẽ vào nền kinh tế Quốc tế.
Kinh nghiệm của các nước cũng cho thấy tính phổ biến của quá trình phân cấp, phân quyền hay phi tập trung hóa (Decentralisation) trong tiến trình xây dựng một nền hành chính hiện đại và minh bạch. Trong tài liệu "Decentralisation and local self-
government" của Bộ Hợp tác kinh tế và Phát triển của Cộng Hòa Liên bang Đức đã chỉ rõ, phân cấp, phân quyền là quá trình phi tập trung hóa quản lý nhà nước một
cách hợp lý cho các cấp trung gian (tỉnh, thành phố trực thuộc chính phủ, vùng) và ủy quyền cho các cấp hành chính thâấp hơn (thị trấn, thị xã, các làng) với các điều kiện về nguồn lực và khung khổ thể chế thực thi và giám sát, đánh giá rõ ràng. Quá trình phi tập trung hóa, hay phân quyền (decentralisation) sẽ tăng quyền tự quyết của các cấp dựa trên khung khổ pháp lý của quốc gia, giảm nhẹ gánh nặng điều hành hành chính cho nhà nước liên bang và tăng tính quyết định chiến lược phát triển và hội nhập, đảm bảo điều hành thống nhất các liên kết phát triển vùng của quốc gia. Quá trình đó cũng tăng tính chủ động và minh bạch hóa các quyết định phát triển của
các cấp hành chính trung gian và thấp nhất trong hệ thống hành chính của Cộng hòa Liên bang Đức.
Ở Philippine, quá trình phi tập trung hóa, phân cấp được phản ánh rõ ràng trong các chiến lược phát triển, các kế hoạch 5 năm. Trong các văn bản chiến lược đã chỉ rõ những nhiệm vụ phát triển là thuộc cấp nào thực thi và phương pháp thực thi ra sao với những nguồn lực được dự báo trước. Chính phủ Philippine cũng nhấn mạnh rằng, quá trình phi tập trung hóa, không có nghĩa là trao hết quyền lực điều hành nền hành chính quốc gia cho cấp dưới mà phân rõ trách nhiệm và quyền hạn ở cấp nào làm tốt nhất từng nhiệm vụ phát triển của đất nước. Quá trình phân quyền, phân cấp sẽ tăng tính tập trung cao độ những nhiệm vụ sống còn của quốc gia cho chính quyền trung ương. Chính phủ Philippine cũng đã xây dựng một hệ thống giám sát và đánh giá theo từng thời gian cơ chế phân cấp, phân quyền cho các địa phương trong thực thi các kế hoạch phát triển.
Như vậy, phân cấp quản lý Nhà nước tạo điều kiện tăng cường kiểm tra, thanh tra công tác quản lý Nhà nước về các lĩnh vực đối với hệ thống bộ máy quản lý Nhà nước các cấp, góp phần làm lành mạnh, minh bạch nền tài chính Quốc gia. Phân cấp quản lý Nhà nước đảm bảo cho việc tương thích giữa thẩm quyền và trách nhiệm, giữa tổ chức bộ máy và việc cung cấp các nguồn lực và điều kiện hoạt động của các cơ quan quản lý Nhà nước, như vậy sẽ góp phần đảm bảo hiệu lực, từng bước nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước.