a. Hạn chế
Qua 20 năm tiếp nhận ODA, thực tế cũng đã chỉ ra còn nhiều hạn chế trong việc tiếp nhận, sử dụng hiệu quả nguồn lực này, thể hiện ở những điểm sau:
Thứ nhất, năng lực hấp thụ nguồn vốn ODA còn kém, chưa đáp ứng
được yêu cầu. Có thể nhìn nhận thực trạng này thông qua tỷ lệ giải ngân so với nguồn vốn ODA đã ký kết trong 20 năm qua chỉ đạt khoảng 67%. Riêng thời kỳ 2006-2010, khoảng 7 tỷ USD vốn ODA đã ký kết, nhưng chưa giải ngân,
49
trong đó có nhiều chương trình, dự án được hưởng các điều kiện tài chính ưu đãi cao phải chuyển tiếp sang thời kỳ 2011-2015.
Nhiều chương trình và dự án chậm tiến độ, nhiều trường hợp phải xin gia hạn. Do chậm tiến độ thực hiện, mà một số dự án bị cắt giảm, hủy một số hạng mục, hoặc phải tái cấu trúc toàn bộ dự án, gây ảnh hưởng xấu tới hiệu quả sử dụng nguồn vốn này.
Thứ hai, thiết kế của một số chương trình, dự án ODA chưa sát với thực
tế Việt Nam nói chung và của các địa phương nói riêng. Một số dự án ODA thí điểm những mô hình phát triển, như: tín dụng quy mô nhỏ, quản lý và kinh doanh nước sạch, phát triển sinh kế, bảo vệ và phát triển rừng..., nhưng chỉ hoạt động khi còn dự án, mà không nhân rộng được và áp dụng trong thực tế sau khi dự án kết thúc. Đồng thời, trong cùng một lĩnh vực như xóa đói giảm nghèo, các nhà tài trợ áp dụng các mô hình khác nhau, dẫn đến trùng lặp, kém hiệu quả và lãng phí nguồn lực của địa phương, cũng như của các nhà tài trợ.
Thứ ba, việc lồng ghép các chương trình và dự án của Chính phủ trên địa
bàn với các chương trình và dự án ODA, nhiều khi có sự trùng lặp, có những nội dung gần nhau, như: xóa đói giảm nghèo, giao thông nông thôn, nước sạch nông thôn... làm hạn chế hiệu quả nguồn vốn. Thực tế đã xảy ra trên cùng một địa bàn thôn, xã... có nhiều công trình cùng một lĩnh vực do nhiều nguồn vốn tài trợ, song chính quyền địa phương không đủ năng lực quản lý và thiếu nguồn tài chính nhằm duy trì hoạt động của các công trình này một cách có hiệu quả để phục vụ lâu dài cho người dân.
Thứ tư, nhiều bộ, ngành và địa phương để xảy ra những vụ việc vi phạm
các quy định quản lý ODA của Chính phủ và của nhà tài trợ, có tình trạng tham nhũng gây ảnh hưởng đến uy tín quốc gia.
50
Thứ năm, sự phối hợp trong nội bộ các bộ, ngành, giữa Trung ương, địa
phương và các nhà tài trợ chưa thật sự thông suốt, nhất là các lĩnh vực có sự tham gia của nhiều nhà tài trợ hoặc các chương trình, dự án đa ngành đa cấp và đa mục tiêu.
Thứ sáu, tổ chức quản lý dự án thiếu tính chuyên nghiệp. Năng lực và
trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ tham gia quản lý dự án còn hạn chế, nhất là ở các địa phương. Nhân sự các ban quản lý dự án thường không ổn định, trong nhiều trường hợp hoạt động kiêm nhiệm. Công tác đào tạo quản lý dự án chưa thực hiện thường xuyên, có hệ thống và bài bản.
Một trong những điểm chưa được trong những năm gần đây đó chính là vấn đề giải ngân chậm nguồn vốn ODA, trong đó năm 2011, Vụ Kinh tế đối ngoại với vai trò là Tổ phó Tổ công tác ODA cùng với Tổ công tác ODA đã tiến hành kiểm điểm 09 dự án do WB tài trợ giải ngân chậm trong bảng sau:
Bảng 5. Các dự án giải ngân chậm năm 2011
STT Tên dự án Cơ quan
chủ quản Vốn ODA (Triệu USD) Tỷ lệ giải ngân (%) Thời gian đã thực hiện/ thời gian dự án (năm)
03 dự án chậm năm 2010 tiếp tục kiểm điểm
1 Cải cách quản lý thuế Bộ Tài chính 80 0,40 3,6/7 2 Phát triển giao thông đô thị Hà UBND Tp. Hà Nội 155,2 9,40 3,8/7
51 Nội 3 Phát triển CSHT giao thông ĐBSCL Bộ GTVT 07,7 17,30 3,9/7 06 dự án bổ sung mới 4 Cạnh tranh nông nghiệp Bộ NN & PTNT 59,8 11,96 2,6/6 5 Phát triển giao thông đồng bằng Bắc Bộ Bộ GTVT 170 0,00 2,8/7 6 Phát triển CSHT ưu tiên Tp. Đà Nẵng UBND Tp. Đà Nẵng 152,4 10,77 2,9/6 7 Quản lý đất đai Bộ TN&MT 75 13,30 2,6/6 8 Hỗ trợ y tế cho người nghèo vùng núi phía Bắc Bộ Y tế 16,5 56,60 2,8/7 9 Quỹ phát triển địa phương Bộ Tài chính 190 7,00 1,8/6
52
Tổng vốn 1106,6 triệu USD
Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư Cuối cùng, một hạn chế cần phải nhắc đến là vấn đề về hài hòa thủ tục
hành chính giữa các cơ quan chức năng, có thẩm quyền trong việc quản lý nguồn vốn ODA. Vấn đề này đã gây ra nhiều vướng mắc cho cả nhà đầu tư và tiến trình dự án ODA.
Một dự án ODA muốn thực hiện phải mất 2 - 3 năm chuẩn bị do công tác giải phóng mặt bằng chậm, tái định cư phức tạp và biến động về giá cả khiến tổng mức đầu tư tăng lên. Thủ tục hành chính chồng chéo là nguyên nhân chính làm kéo dài quá trình chuẩn bị này.
Bên cạnh đó, những thủ tục về đấu thầu, đền bù, giải phóng mặt bằng… vẫn mất rất nhiều thời gian, kéo dài quá trình đầu tư, thực hiện các dự án ODA.
Đơn cử như trường hợp của các dự án nhiệt điện than nằm trong Quy hoạch điện 6 bị chậm vài năm. Có một số dự án nằm trong Quy hoạch điện 4 bị chậm đến 10 năm. Điển hình là dự án nhiệt điện Mạo Khê - Quảng Ninh (công suất 440 MW), bị chậm tiến độ 2 năm so với Quy hoạch 6 đề ra, là một ví dụ điển hình. Theo đại diện tập đoàn Công nghiệp Than Khoáng sản (TKV), do có sự thay đổi của Nghị định 16 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, báo cáo đầu tư, TKV đã phải thay đổi lại báo cáo đầu tư. Hơn nữa, một số nghị định, thông tư mới ban hành bị thiếu một số quy định cụ thể nên đã không có cơ quan nào đứng ra phê duyệt đánh giá tác động môi trường cho dự án có công suất dưới 600 MW này. Các chủ đầu tư đang phải mất quá nhiều thời gian vào các khâu hoàn thiện thủ tục phê duyệt dự án (thường từ 6 tháng đến 1 năm), phát hành hồ sơ mời thầu, giải phóng mặt bằng (GPMB) (1 - 2 năm), thủ tục hải quan, xin giấy phép nhập thiết bị. Đặc biệt, do những hạn chế trong qui
53
định chọn nhà thầu, chủ đầu tư thường không chỉ mất nhiều thời gian vào khâu này mà còn khó lòng chọn được nhà thầu có năng lực, chất lượng và kinh nghiệm theo tiêu chí giá.
b. Nguyên nhân
Những hạn chế và yếu kém nêu trên trong công tác quản lý và sử dụng ODA trong thời gian qua có nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, trong đó đáng chú ý là:
Một là, Một bộ phận cán bộ ở các cấp, kể cả cán bộ lãnh đạo chưa hiểu
rõ vai trò và bản chất của ODA. Tính chất ưu đãi của vốn vay và viện trợ không hoàn lại thường dẫn đến việc không chú ý đến yêu cầu về hiệu quả của việc sử dụng ODA, chưa quan tâm đầy đủ đến việc xác định các ưu tiên đầu tư; thiếu phát huy vai trò làm chủ trong quá trình chuẩn bị dự án; công tác giám sát, theo dõi và đánh giá dự án không được thực hiện nghiêm túc ở các cấp.
Hai là, không bảo đảm đầy đủ và kịp thời vốn đối ứng cho các chương
trình và dự án ODA theo tiến độ đã cam kết trong các điều ước quốc tế cụ thể về ODA đã được ký kết với các nhà tài trợ. Đối với các dự án xây dựng công trình thường chậm tiến độ do công tác đền bù, tái định cư gặp nhiều khó khăn, phức tạp liên quan đến chính sách, cơ chế thiếu nhất quán và hay thay đổi.
Ba là, Quy trình và thủ tục pháp lý các chương trình và dự án ODA của
Việt Nam còn phức tạp và thiếu nhất quán, đồng thời còn có những sự khác biệt so với các nhà tài trợ, nhất là trong các khâu quan trọng gồm đấu thầu mua sắm; đền bù, di dân và tái định cư, quản lý tài chính của các chương trình, dự án dẫn đến tình trạng trình duyệt “kép”.
Bốn là, Việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử
dụng nguồn vốn ODA chưa nhất quán, có nơi có lúc chưa nghiêm. Sự phối hợp trong nội bộ các Bộ, ngành giữa Trung ương và địa phương và với các nhà tài
54
trợ chưa thực sự thông suốt, nhất là các lĩnh vực có sự tham gia của nhiều nhà tài trợ hoặc các chương trình, dự án đa ngành và đa mục tiêu.
Năm là, Tổ chức quản lý dự án còn thiếu tính chuyên nghiệp. Năng lực
và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ tham gia quản lý dự án còn nhiều hạn chế, nhất là ở các địa phương. Nhân sự các Ban quản lý dự án thường không ổn định, trong nhiều trường hợp hoạt động phải hoạt động kiêm nhiệm. Công tác đào tạo quản lý dự án chưa thực hiện thường xuyên, có hệ thống và bài bản.
55
CHƢƠNG 3
MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO VAI TRÒ QUẢN LÝ NGUỒN VỐN ODA Ở VIỆT NAM
3.1. Định hƣớng thu hút và quản lý nguồn vốn ODA trong thời gian tới
Theo định hướng của Nhà nước, ODA sẽ vẫn tiếp tục là nguồn vốn bổ sung quan trọng cho giai đoạn phát triển sắp tới.
Trong giai đoạn phát triển sắp tới Việt Nam tiếp tục huy động mọi nguồn lực cho đầu tư phát triển, trong đó có nguồn vốn ODA.
Thực hiện thành công Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006- 2010 Việt Nam đã trở thành nước đang phát triển có mức thu nhập trung bình (MIC) và theo tập quán tài trợ quốc tế Việt Nam sẽ nhận được ít hơn các nguồn vốn vay ODA ưu đãi như hiện nay. Đồng thời, các khoản viện trợ không hoàn lại và hỗ trợ kỹ thuật có khuynh hướng giảm.
Trong bối cảnh đó, định hướng chính sách sử dụng nguồn vốn ODA cần có những thay đổi phù hợp. ODA vốn vay kém ưu đãi sẽ tập trung đầu tư cho các chương trình, dự án tầm cỡ quốc gia, có nguồn thu và khả năng trả nợ chắc chắn như xây dựng các nhà máy điện, kể cả các nhà máy điện nguyên tử; phát triển các tuyến đường cao tốc thu phí, kể cả trong các thành phố lớn; phát triển hệ thống vận tải bánh sắt quy mô vận tải lớn như tầu điện ngầm, đường sắt trên cao ở các thành phố lớn…; các cảng hàng không; cảng biển; các hệ thống thông tin liên lạc viễn thông...; các công trình sản xuất có hàm lượng công nghệ và kỹ thật cao, có sức lan tỏa thúc đẩy phát triển một ngành, một địa bàn lãnh thổ,...
Trong thời gian tới việc thu hút và sử dụng ODA cần tập trung vào một số nhiệm vụ cụ thể như:
56
Một là, các Bộ, ngành và địa phương cần nỗ lực chuẩn bị các chương
trình và dự án đã được cam kết vốn để ký kết hiệp định, đẩy mạnh việc thực hiện và giải ngân các chương trình, dự án ODA để đảm bảo đạt mục tiêu và tạo ra các công trình gối đầu cho giai đoạn sau năm 2012.
Hai là, sau năm 2012 ưu tiên sử dụng ODA, nhất là ODA vốn vay kém
ưu đãi cho các chương trình, dự án có khả năng hoàn vốn cao, tạo được nguồn thu.
Ba là, mở rộng thành phần được tiếp cận và sử dụng nguồn vốn ODA, kể
cả khu vực tư nhân trong nước trên cơ sở quan hệ đối tác công – tư kết hợp trong đầu tư phát triển.
Bốn là, giảm bớt các khâu trung gian trong quản lý nguồn vốn ODA theo
hướng chuyển trực tiếp nguồn vốn này cho chủ sở hữu vốn với cơ chế theo dõi và giám sát chặt chẽ của các cơ quan chức năng để bảo đảm hiệu quả sử dụng và thực hiện trả nợ vốn vay cho các nhà tài trợ.
Bên cạnh đó, nâng cao hiệu quả viện trợ là mối quan tâm chung. Trong những năm gần đây, trên bình diện quốc tế, khu vực và ở từng quốc gia đang phát triển đã có những nỗ lực to lớn giữa các nước nhận viện trợ và các nhà tài trợ trong việc nâng cao hiệu quả viện trợ. Từ năm 2003 đến nay một loạt các sự kiện quốc tế đã diễn ra, tập trung vào việc nâng cao hiệu quả viện trợ. Đó là Diễn đàn cấp cao lần thứ nhất về hài hòa hóa quy trình và thủ tục ODA tổ chức tại Rome, Italia năm 2003 với Tuyên bố Rome về Hài hòa thủ tục, Diễn đàn cấp cao lần thứ hai về hiệu quả viện trợ tổ chức tại Pa-ri, Pháp năm 2005 với việc thông qua Tuyên bố Pa-ri về Hiệu quả viện trợ và gần đây nhất là Diễn đàn cấp cao lần thứ ba về hiệu quả viện trợ diễn ra tại Accra, Ghana vào tháng 9 năm 2008 với việc thống nhất Chương trình Hành động Accra (AAA). Ngoài
57
ra, rất nhiều các cuộc hội thảo quốc tế và khu vực khác đã được tổ chức tập trung vào việc làm gì và làm thế nào để nâng cao hiệu quả viện trợ.
Nâng cao hiệu quả sử dụng ODA và bảo đảm khả năng trả nợ là yêu cầu trong chính sách thu hút và sử dụng nguồn vốn này của Chính phủ Việt Nam. Thực hiện chính sách này, trong thời gian qua, Việt Nam đã được cộng đồng tài trợ quốc tế đánh giá là quốc gia đi tiên phong trong việc nâng cao hiệu quả viện trợ.
Chính phủ Việt Nam đã phê duyệt Tuyên bố Pa-ri về hiệu quả viện trợ và Việt Nam đã phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ “quốc gia hóa” Tuyên bố này thành Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ để phù hợp với hoàn cảnh và các điều kiện phát triển cụ thể của Việt Nam.
Ngay sau khi Chương trình hành động Accra (AAA) được quốc tế thông qua, Phó Thủ tướng Chính phủ Việt Nam Phạm Gia Khiêm đã phê duyệt văn kiện này và giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Tổ công tác ODA của Chính phủ, các cơ quan Việt Nam và các nhà tài trợ triển khai thực hiện Chương trình hành động này và định kỳ báo cáo Thủ tướng Chính phủ kết quả thực hiện (Văn bản số 6656/VPCP-QHQT ngày 07 tháng 10 năm 2008 của Văn phòng Chính phủ).
Thực hiện quyết định nêu trên của Phó Thủ tướng Chính phủ, một loạt các hoạt động thực hiện Chương trình hành động Accra đã được trù liệu bao gồm các hoạt động truyền thông nâng cao nhận thức, xây dựng các kế hoạch cụ thể chung của Việt Nam và các nhà tài trợ, cũng như của các Bộ, ngành và địa phương để triển khai các hoạt động ưu tiên trong Chương trình hành động Accra nhằm đạt các mục tiêu đề ra trong Tuyên bố Pa-ri và Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ.
58
Các hoạt động nâng cao hiệu quả viện trợ ở Việt Nam được triển khai trong khung khổ Nhóm Quan hệ đối tác về Hiệu quả viện trợ (PGAE), 22 Nhóm quan hệ đối tác ngành và Nhóm hỗ trợ quốc tế, thực hiện thí điểm sáng kiến một Liên Hợp Quốc, các sáng kiến về cải thiện tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA của Nhóm 6 Ngân hàng phát triển (ADB, AFD, JICA, KfW, Korea Eximbank và WB) và nhiều hoạt động nâng cao hiệu quả viện trợ của EC, Nhóm các nhà tài trợ đồng chính kiến (LMDG) và của một số nhà tài trợ song phương và đa phương khác.
Các hoạt động nâng cao hiệu quả viện trợ đang giúp Việt Nam cải thiện việc thu hút và sử dụng ODA, làm cho nguồn lực này phát huy tác dụng mạnh mẽ hơn đối với sự nhiệp phát triển của Việt Nam cũng như hỗ trợ vượt qua những thách thức đặt ra trong giai đoạn phát triển mới.