-
4.1.4. Chuyển việc bố trí ngân sách theo chi phí các yếu tố đầu vào sang
ngân sách theo mục tiêu, kết quả, hiệu quả kinh tế xã hội ở đầu ra
Thực chất đây là sự thay đổi cơ chế, từ cơ chế cấp phát sang cơ chế "khoán" căn cứ vào kết quả đầu ra để phân bổ ngân sách.
Việc chuyển căn cứ lập và phân bổ dự toán ngân sách Nhà nước từ các khoản chi đầu vào sang căn cứ vào mục tiêu kết quả, hiệu quả kinh tế xã hội đầu ra là yêu cầu cần thiết vì:
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
- Xuất phát từ mục tiêu của các quá trình quản lý là kết quả, hiệu quả đầu ra (số lượng, chất lượng). Căn cứ theo chi phí đầu vào là xa rời mục tiêu của quản lý. Nếu chi phí đầu vào lớn thì được phân bổ vốn lớn (và ngược lại) - điều đó không khuyến khích các đơn vị thụ hưởng ngân sách phấn đấu giảm chi phí, thậm chí khi lập dự toán còn tìm mọi cách để minh chứng cho các khoản chi phí bất hợp lý. Thực tế đã chứng tỏ mặc dù chúng ta có cả một hệ thống các cơ quan kiểm định, giám sát nhưng chi phí quyết toán vẫn tăng nhiều lần so với dự toán ban đầu.
- Xuất phát từ yêu cầu thực hiện nguyên tắc thị trường trong quản lý kinh tế. Lập dự toán, phân bổ dự toán ngân sách theo tính toán các khoản chi đầu vào là cách làm mang nặng phong cách "xin, cho" của cơ chế bao cấp. Thực hiện phân bổ ngân sách theo mục tiêu, kết quả, hiệu quả kinh tế xã hội đầu ra là thực hiện các nguyên tắc thị trường trong quản lý. Trước hết, là thực hiện nguyên tắc cạnh tranh. Khi thực hiện đấu thầu, các yêu cầu kinh tế, kỹ thuật, thời gian huy động v.v.. đã được xác định. Ở phía các bên nhận thầu bỏ thầu thường thì nhà thầu nào có giá thầu thấp, thời gian thi công ngắn sẽ có điều kiện trúng thầu. Để thắng thầu các nhà thầu phải xác định được công nghệ, biện pháp kế hoạch, tổ chức thi công hợp lý nhất, với chi phí thấp nhất.
Tiếp đến là nguyên tắc công bằng, minh bạch trên cơ sở hiệu quả kinh tế- xã hội cao. Trong kinh tế thị trường nguyên tắc trao đổi ngang giá chi phối quan hệ giữa người mua và người bán. Nguyên tắc hiệu quả chi phối quan hệ giữa các người bán với nhau (ai có chi phí sản xuất thấp hơn chi phí xã hội cần thiết người đó có lãi, và ngược lại). Thực hiện phân bố ngân sách theo mục tiêu, kết quả, hiệu quả kinh tế - xã hội đầu ra chính là thực hiện cơ chế khoán. Cơ chế này rất công bằng, minh bạch, vì tiêu chuẩn của nó là hiệu quả kinh tế xã hội đã được xác định. Cuối cùng là yêu cầu phát huy cao độ, tính chủ động sáng tạo của các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Từ chỗ chấp hành thụ động, không quan tâm đến mục tiêu kết quả, hiệu quả kinh tế xã hội, sang vị trí được trao quyền chủ động, gắn với trách nhiệm về kết quả hoạt động trong việc thực hiện các nhiệm vụ được giao, trách nhiệm giải trình, minh bạch ngân sách có sự giám sát chặt chẽ của cơ quan quản lí cấp trên.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
Việc chuyển sang cơ chế mới là cần thiết, song không đơn giản. Với một "dự án" chúng ta đã thực hiện cơ chế này thông qua các quy chế "đấu thầu". Các chủ thầu xác định các yêu cầu đầu ra cần đạt được. Các nhà thầu sau khi được mời thầu, mua hồ sơ thầu phải xuất phát từ các yêu cầu chủ thầu đặt ra, để lựa chọn công nghệ, lựa chọn phương thức tổ chức, xây dựng kế hoạch thi công và chuẩn bị các nguồn lực cần thiết v.v.. Từ đó tính toán xác định chi phí, lỗ, lãi và từ đó quyết định có tham gia dự thầu hay không. Nhưng đây không phải là một dự án, đây là kế hoạch tài chính - ngân sách của một quốc gia, của một tỉnh, thành phố v.v.. Mọi chuyện phức tạp hơn nhiều, khối lượng công việc là vô cùng lớn.
Để chuyển sang cơ chế mới cần có sự chuẩn bị kỹ lưỡng trên các phương tiện sau:
- Chuẩn bị về nhận thức, tư tưởng: Đây thực chất là một bước chuyển đổi cơ chế, khó khăn, nhưng rất cần thiết phải chuyển cho phù hợp với bước chuyển sang kinh tế thị trường theo chủ trương của Đảng.
- Nghiên cứu nội dung, phương pháp lập và phân bổ dự toán ngân sách theo mục tiêu, kết quả và hiệu quả kinh tế xã hội đầu ra. Việc nghiên cứu các vấn đề này phải gắn với nghiên cứu nội dung, phương pháp xây dựng kế hoạch tài chính - ngân sách trung hạn và dài hạn (đã đề cập ở phần trên).
- Tổ chức làm thí điểm để rút kinh nghiệm và lường trước các vấn đề nảy sinh cần giải quyết khi triển khai rộng cơ chế mới.
4.2. Các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc đối với tỉnh Quảng Ninh
ngân sách có mối quan hệ rất chặt chẽ, và biện chứng. Muốn phân cấp và thực hiện tốt các quy định phân cấp phải có các giải pháp thích hợp, trong phần này luận văn đề xuất cá
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
4.2.1. Bổ sung, hoàn thiện một số quy chế để tăng cường khả năng kiểm soát chi của HĐND địa phương của HĐND địa phương
- Về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND, việc quyết định dự toán, phân bổ và phê chuẩn quyết toán NSĐP là một trong những quyền hết sức cơ bản của HĐND các cấp trong lĩnh vực ngân sách. Để HĐND thực sự phát huy được quyền và nghĩa vụ này cần sửa đổi các quy định ràng buộc HĐND vào quá nhiều cơ quan quản lý cấp trên. Chẳng hạn như quy định HĐND phải căn cứ vào dự toán ngân sách được cấp trên giao mới quyết định dự toán ngân sách của mình, hoặc chủ tịch UBND cấp trên có quyền yêu cầu HĐND cấp dưới điều chỉnh lại dự toán ngân sách (điều 53 luật NSNN).
- Cải tiến phương thức lập dự toán và thảo luận dự toán giữa TW- Địa phương, tránh tình trạng địa phương lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao, Trung ương thì ngược lại (cũng có nhiều trường hợp không sát thực tế). Từ đó, trong quá trình thảo luận, bảo vệ kế hoạch tình trạng "thiếu dân chủ" xảy ra. Dự toán được duyệt không sát với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội địa phương.
- Một cải tiến có tính nguyên tắc của Luật ngân sách năm 2002 là chuyển từ chế độ "hạn mức" sang chế độ cấp phát theo "dự toán". Tuy nhiên qui trình phân bổ hiện nay vẫn còn mang dáng dấp của cấp phát hạn mức nhất là vào dịp cuối năm: Do đó cản trở việc phát huy tính chủ động của địa phương.
- Tạo cơ chế phù hợp để cơ quan chịu trách nhiệm kiểm soát quyết toán ngân sách (Tài chính) và cơ quan chịu trách nhiệm kiểm soát chi, cho thanh toán (Kho bạc) phải quan hệ chặt chẽ khắc phục tình trạng tách rời giữa 2 khâu này.
- Xem xét lại quy trình chi theo dự toán trực tiếp từ kho bạc Nhà nước và trách nhiệm kiểm soát chi của kho bạc để ngăn chặn chi tiêu không hợp lý.
- Xem lại qui định điều chỉnh dự toán trong nội bộ 1 mục và khả năng san sẻ giữa các nhóm sử dụng trong dự toán kinh phí.
4.2.2. Các giải pháp đối với phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi
* Về phân cấp nguồn thu:
- Coi trọng khu vực đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến khích khai thác thu và phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng vùng. Nguồn thu gắn liền với vai trò quản lý của cấp chính quyền nào thì phân cấp cho ngân sách chính quyền đó. Ví dụ:
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
+ Các khoản thu từ doanh nghiệp nhà nước do Trung ương và cấp tỉnh quản lý, doanh nghiệp có vốn đầu tư của nước ngoài, thì có thể phân cấp cho ngân sách cấp tỉnh.
+ Thuế GTGT và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ các hộ sản xuất kinh doanh ngoài quốc doanh có thể phân cấp cho ngân sách cấp huyện và cấp xã.
- Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp đối với các nguồn thu có quy mô nhỏ, như thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu từ các mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã có thể chỉ phân cấp cho ngân sách xã phường thị trấn.
- Phân cấp tối đa các nguồn thu trên địa bàn để đảm bảo nhiệm vụ chi được giao, hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên.
- Đảm bảo tăng tỷ lệ phần trăm (%) phân chia cho ngân sách cấp mình và ngân sách cấp dưới, không vượt quá tỷ lệ % phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia.
* Về phân cấp nhiệm vụ chi:
Phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng cơ bản:
Việc phân cấp chi đầu tư xây dựng cơ bản các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội cho cấp huyện, xã, thị trấn phải căn cứ trình độ, khả năng quản lý và khối lượng vốn đầu tư. Uỷ ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân quyết định phân cấp chi đầu tư xây dung cơ bản cho cấp dưới. Trong phân cấp đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp và các công trình phúc lợi công cộng, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông nội thị, an toàn giao thông, vệ sinh đô thị; trên cơ sở phân cấp, xác định nhiệm vụ chi xây dựng cơ bản cụ thể cho cấp dưới.
Việc quản lý vốn đầu tư được thực hiện như sau:
Vốn đầu tư của ngân sách cấp tỉnh được giao Sở Kế hoạch & Đầu tư chủ trì cùng Sở Tài chính và các Ban, ngành liên quan quản lý, cấp phát theo quy định hiện hành.
Vốn đầu tư thuộc ngân sách cấp huyện và xã được giao cho cơ quan tài chính và kho bạc nhà nước cấp huyện quản lý, cấp phát.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
các công trình kết cấu hạ tầng phải được quản lý chặt chẽ. Kết quả huy động và việc sử dụng nguồn huy động phải được quản lý công khai, có kiểm tra, kiểm soát và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, đúng chế độ theo quy định của pháp luật.
- Phân cấp chi thường xuyên về sự nghiệp giáo dục- đào tạo, y tế cho cấp huyện: Việc phân cấp cho cấp huyện cần căn cứ vào trình độ, khả năng quản lý của cấp huyện và nguồn thu trên địa bàn, đồng thời đảm bảo kế hoạch chung của tỉnh về phát triển giao dục- đào tạo và y tế. Hàng năm, Sở giáo dục đào tạo, Sở y tế có trách nhiệm phối hợp với sở Tài chính lập dự tóan ngân sách toàn ngành trình UBND tỉnh để UBND tỉnh trình HĐND quyết định.
* Về số bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới:
Ngoài những quy định trong Luật NSNN, trong một số trường hợp cụ thể còn bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện một số muc tiêu nhất định như: bổ sung để thực hiện các nhiệm vụ, dự án được xác định, bổ sung vốn xây dung cơ bản cho một số công trình quan trọng để khắc phục hậu quả của thiên tai, lũ lụt… Đối với bổ sung theo mục tiêu được giao hàng năm được giao tuỳ theo khả năng ngân sách cấp trên và yêu cầu về mục tiêu cụ thể ở từng tỉnh, huyện, xã, thị trấn, phường.
4.2.3. Cải cách hệ thống quản lý thuế
Quản lý thuế thực chất là quản lý nguồn thu của NSNN vì thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN. Mục tiêu chính của cải cách quản lý thuế trong giai đoạn này là thúc đẩy sự tuân thủ tự nguyện các quy định về thuế của đối tượng nộp thuế, tăng cường hiệu quả công tác quản lý thuế và công tác thanh tra, kiểm tra thuế, thực hiện tự động hoá công tác xử lý thông tin thuế phát hiên nhanh chóng các trường hợp vi phạm về thuế nhằm hạn chế tình trạng trốn thuế, đảm bảo tăng thu cho NSNN.
Những cải cách của hệ thống quản lý thu thuế cần đặt ra là:
Hệ thống thông tin tuyên truyền về thuế phải đầy đủ và thuận lợi cho đối tượng nộp thuế (ĐTNT), hệ thống chính sách, thủ tục và các mẫu biểu quy định về thuế phải đơn giản, dễ hiểu, đơn nghĩa để ĐTNT có đủ khả năng thực hiện việc tự tính thuế, tự khai thuế của mình một cách chính xác, đầy đủ.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
Hệ thống xử lý thông tin thuế trên máy tính là một yếu tố không thể thiếu được trong công tác quản lý hiện đại trên cơ sở tự tính thuế. Máy tính sẽ thực hiện đúng các chức năng tính toán theo các quy định về thuế, tính nợ, tính phạt với tốc độ nhanh chóng và chính xác, loại bỏ yếu tố chủ quan của cá nhân và phát hiện nhanh chóng những trường hợp không tuân thủ các quy định về thuế.
Việc áp dụng các hình thức phạt đối với các hành vi vi phạm sẽ được thực hiện nghiêm minh với sự trợ giúp đắc lực của hệ thống máy tính kịp thời cung cấp các thông tin về các trường hợp vi phạm về thuế (không kê khai thuế, kê khai sai thuế, không nộp đủ tiền thuế…).
Công tác thanh tra, kiểm tra về thuế phải được tăng cường cùng với việc xây dựng hệ thống tự động phân tích thông tin, chọn lựa đối tượng cần kiểm tra, thanh tra thuế. Ngành thuế sẽ thực hiện cưỡng chế thuế đối với hành vi vi phạm để tăng cường tính hiệu lực của các quyết định xử phạt hành chính về thuế.
Cơ cấu tổ chức quản lý thu thuế của ngành thuế được xây dựng theo nguyên tắc chức năng, mỗi bộ phận khác nhau sẽ thực hiện các chức năng khác nhau trong quy trình quản lý thu
các quy định về thuế. Trình độ cán bộ thuế được nâng cao và chuyên môn hoá theo từng chức năng.
4.2.4. Hoàn thiện hệ thống căn cứ, định mức trong lập và phân bổ dự toán ngân sách ngân sách
Phân cấp quản lý chế độ định mức chi tiêu ngân sách là cơ sở để tính toán các chỉ tiêu thu, chi ngân sách, điều hành và quyết toán ngân sách hàng năm, đồng thời là cơ sở kiểm tra, giám sát của Nhà nước và nhân dân.
Theo quy định hiện hành thì chế độ tiêu chuẩn định mức chi do cơ quan có thẩm quyền ở cấp Trung ương ban hành. Nhưng thực tế các qui định của các cơ quan trung ương lại không đầy đủ. Về nội dung nhiều qui định ban hành không bao quát được tất cả các lĩnh vực, không sát thực tế, tính khả thi không cao, địa phương khó thực hiện, có quy định phù hợp với địa phương này, lại không phù hợp với địa phương khác.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
- Định mức phân bổ chi đầu tư phát triển, bổ sung mục tiêu, tăng thu ngân sách chưa có.
- Tiêu chí làm căn cứ xây dựng định mức phân bổ ngân sách đối với một số lĩnh vực chưa thoả đáng.
+ Một số lĩnh vực khác phân bổ theo tiêu chí vùng, từng địa phương. Nhưng tiêu chí này không phản ánh được điều kiện đặc thù ở từng vùng, từng địa phương. Thí dụ: mức tiêu dùng ở mỗi địa phương rất khác nhau; giá cả giữa các địa phương không thống nhất.
Một mặt phải nghiên cứu ban hành hệ thống định mức, chế độ chi tiêu trên cơ sở các tiêu chí căn cứ hợp lý, mức chi bảo đảm tiết kiệm nhưng phản ánh đúng đủ chi phí tiêu hao, cơ cấu hệ thống đầy đủ toàn diện. Tuy nhiên, không chỉ dừng lại ở các