-
3.4.2. Những hạn chế và nguyên nhân
Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, cơ chế phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền còn một số hạn chế, tồn tại, cụ thể là:
3.4.2.1. Những hạn chế trong phân cấp quản lý phân định quyền hạn giữa TW với các cấp chính quyền địa phương
a) Trong việc quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương có sự trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp. Do đó, chính quyền địa phương phải có quyết định một số chỉ tiêu khi cấp trên đã quyết định.
Theo luật pháp hiện hành thì Quốc hội quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, bao gồm cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (thực chất là ngân sách tỉnh, thành phố) về dự toán thu, dự toán chi, mức bội chi, và nguồn bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước. Nhưng không chỉ Quốc hội có quyền quyết định dự toán NSĐP mà cả chính phủ cũng có quyền giao dự án thu, chi cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (khoản 3 điều 20 của Luật NSNN 2002); hơn thế nữa Luật HĐNN và Uỷ ban nhân dân 2003 cũng quy định: Hội đồng nhân dân quyết định dự toán NSĐP. Như vậy, có tới 3 cơ quan quyết định giao dự toán NSĐP (tình trạng này cũng diễn ra trong quan hệ giữa HĐND tỉnh, thành phố; UBND tỉnh, thành phố với HĐND huyện, thị, thành phố trực thuộc; giữa HĐND huyện thị, UBND huyện thị với HĐND cấp xã).
Trong nhiệm vụ quyết định điều chỉnh ngân sách, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước, ngân sách địa phương cũng có sự trùng lặp tương tự (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các địa phương đều có thẩm quyền, trách nhiệm xem xét, quyết định (tuy phạm vi, mức độ có khác nhau) trên thực tế HĐND địa phương ra quyết định một số chỉ tiêu mà cấp trên đã quyết định. Điều đó, làm cho tính chủ động của chính quyền địa phương bị hạn chế. Thẩm quyền của các cấp địa phương mang tính hình thức.
b) Quy trình ngân sách quá dài, trong khi thời gian có hạn, dẫn tới tình trạng thời gian giành cho mỗi khâu trong quy trình ngân sách Nhà nước ngắn ảnh hưởng tới thẩm quyền và chất lượng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương. Các cuộc thảo luận xem xét thiếu thời gian chuẩn bị tài liệu, dễ dẫn tới hình thức, thực quyền của HĐND các cấp bị hạ thấp.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
c) Luật ngân sách năm 2002 đã rất chú trọng đến phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương, nhưng vẫn còn một số tồn tại cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện nhằm huy tính chủ động của địa phương hơn nữa.
Các vấn đề đó là:
- Sau luật NSNN năm 2002 phân cấp nguồn thu cho địa phương đã có sự thay đổi trên các nguồn thu: Từ doanh nghiệp nhà nước; từ khu vực doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; từ khu vực kinh tế ngoài quốc doanh; từ thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao; từ nguồn thu phí xăng, dầu; Lệ phí trước bạ (không kể trước bạ nhà đất và năm khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà đất, thuế môn bài thu từ cá nhân, thuế sử dụng đất nông nghiệp; Lệ phí trước bạ nhà đất. Khả năng tăng thu của NSĐP từ phát triển kinh tế, khai thác khả năng thế mạnh của địa phương còn hạn chế. Do đó, số bổ sung ngân sách từ TW cho NSĐP còn lớn. Tuy nhiên cũng phải thấy nguồn thu của NSĐP tuy đã được phân định rõ hơn, nhiều khoản thu hơn nhưng qui mô của mỗi khoản thu thì quá nhỏ.
d) Hội đồng nhân dân địa phương có quyền Quyết định dự toán chi, tuy nhiên trên thực tế đôi khi mang tính hình thức:
Có mấy biểu hiện:
- Nhu cầu vốn cho phát triển kinh tế xã hội địa phương thì lớn. Khi lập dự toán thì phải tuân thủ các định mức phân bổ, tiêu chuẩn chỉ tiêu của nhà nước ban hành chung cho cả nước, nên bản dự toán đã chưa sát thực tiễn, tự nó đã không khả thi.
- Phương thức lập dự toán và thảo luận dự toán cũng thể hiện sự không bình đẳng. Địa phương thường lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao nhiều khi không phù hợp với định hướng của Trung ương; Dự toán ngân sách trung ương phân bổ chưa gắn kết chặt chẽ với nhiệm vụ chi, nhất là chi trong nhiều năm ở các địa phương, chưa thể hiện được mối quan hệ gắn bó giữa thu và chi ngân sách với sự biến động của giá cả thị trường và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Hơn thế nữa, các bộ phận các tỉnh phải xin bổ sung ngân sách Trung ương nên khó nói được tỉnh có quyền tự chủ thực sự.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
- Với quy trình phân bổ ngân sách như hiện nay địa phương rất bị động quá trình sử dụng ngân sách vào những tháng cuối năm; Bộ tài chính cũng phải giải quyết quá nhiều sự vụ, quy trình này trên thực tế còn chưa phù hợp với chủ trương cải cách hành chính của chính phủ, và quyền chủ động của các tỉnh.
e) Trong quá trình triển khai thực thi phân cấp ngân sách theo Luật qui định việc kiểm soát chi của địa phương gặp nhiều khó khăn
- Kho bạc thường phát hiện sai sót trong chi tiêu sau khi chi, nên việc "ngăn chặn" các trường hợp chi tiêu không hợp lý, sai chế độ chưa thực hiện được một cách triệt để. Vì vậy cần xem lại quy trình chi theo dự toán trực tiếp từ kho bạc Nhà nước và trách nhiệm kiểm soát chi của kho bạc.
- Luật quy định khi điều chỉnh dự toán trong nội bộ "1 mục" thì đơn vị thụ hưởng tự điều chỉnh với kho bạc Nhà nước không qua cơ quan Tài chính, quy định này gây khó khăn cho kiểm soát chi ở địa phương.
- Dự toán đầu năm dự tính kinh phí theo từng nhóm sử dụng, trong trường hợp dự toán chưa chính xác (khó mà chính xác) thì cuối năm sẽ có nhóm thừa kinh phí, nhóm thiếu kinh phí. Quy định hiện hành không cho phép san sẻ. Quy định này gây nên nhiều công việc sự vụ rất mất thời gian mà không có ý nghĩa đối với kiểm soát chi.
- Chế độ tiêu chuẩn, định mức chi còn chưa đầy đủ; một số khác lại chưa phù hợp với tình hình thực tế gây khó khăn cho công tác kiểm soát chi.
Thí dụ: định mức phân bổ chi đầu tư phát triển, kinh phí đào tạo, nghiên cứu khoa học, sự nghiệp kinh tế chưa có, hoặc quá thấp; định mức phân bổ cho lĩnh vực dạy nghề chưa có, vẫn gộp chung trong chi giáo dục đào tạo; định mức chi sự nghiệp giáo dục, y tế quá thấp so với thực tế chi ở địa phương, nhất là các địa phương vùng sâu, vùng xa.
3.4.2.2. Hạn chế về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi a. Về phân cấp thu NSNN trên địa bàn
- Một số khoản thu Bộ Tài chính giao dự toán cho Quảng Ninh cao, không có địa chỉ cụ thể và không phù phợp với tình hình thực tế của địa phương nên khó khăn cho công tác giao dự toán của tỉnh cho các huyện, thị xã, thành phố (thu từ khu vực công thương nghiệp dịch vụ ngoài quốc doanh, thu hoa lợi công sản, quỹ đất công ích).
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
- Một số khoản thu không có tỷ lệ điều tiết phải vận dụng cấp trở lại đã gây phức tạp cho quá trình thực hiện, đồng thời không khuyến khích cơ sở tham gia quản lý, khai thác nguồn thu như: thuế tiêu thụ đặc biệt (từ hoạt động kinh doanh vàng mã, karaoke...); thuế nhà đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất và thu tiền khi giao đất của các phường thuộc thị xã.
- Việc quản lý thu thuế đối với các đơn vị ngoài quốc doanh do tỉnh quản lý thu (Cục Thuế) chưa gắn kết chặt chẽ với sự tham gia quản lý trên địa bàn, chưa phát huy vai trò của cấp huyện trong việc giám sát, đôn đốc, khai thác đầy đủ nguồn thu từ nguồn chống buôn lậu và gian lận thương mại, thu từ các hoạt động xây dựng cơ bản vãng lai...
- Việc tăng tỷ lệ điều tiết các khoản thu cho xã gặp khó khăn do tình hình phát triển kinh tế giữa các xã ở các địa bàn khác nhau không đồng đều. Vì vậy, khi tăng tỷ lệ điều tiết thì nguồn thu sẽ tập trung vào các xã có kinh tế phát triển, sẽ không có nguồn để điều hoà chung cho các xã kém phát triển, ít nguồn thu.
- Thu tiền thuê đất của các doanh nghiệp ngoài quốc doanh chủ yếu phát sinh ở các xã và các huyện, nhưng huyện, xã lại không được hưởng tỷ lệ điều tiết (vì quy định đây là khoản thu cố định của ngân sách sách tỉnh).
- Phân cấp nguồn thu phí bảo vệ môi trường từ hoạt động khai thác than thì thị xã Cẩm Phả được nhiều vì doanh thu khai thác than tại đây lớn nhưng vấn đề ô nhiễm môi trường thì thành phố Hạ Long và Hoành Bồ ở lân cận lại là nơi phải chịu ảnh hưởng lớn nhưng lại không được hưởng nguồn thu này. Gây nên tình trạng giải trình khó khăn do tác động lan tỏa khó giải quyết như lý do trên.
- Cấp phường ở địa phương có đặc thù đan xen giữa thành thị và nông thôn, nên thực hiện những quy định phân cấp riêng đã hạn chế việc huy động đầu tư cơ sở hạ tầng từ ngân sách phường nhất là vấn đề xã hội hoá, khó khăn trong việc phối hợp thu từ các khoản về đất, đặc biệt khó khăn trong việc giao đất để quy hoạch đô thị, phát triển hạ tầng... Một số khoản thu phát sinh không ổn định và không đồng đều tại địa bàn các quận, huyện, xã, phường, thị trấn như: lệ phí trước bạ (xe máy, ô tô, nhà đất), các khoản thu về đất (tiền sử dụng đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, lệ phí trước bạ nhà đất) .
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn b) Về phân cấp nhiệm vụ chi:
- Một số lĩnh vực, nhiệm vụ chi chưa quy định rõ trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong công tác quản lý và tổ chức thực hiện như: đầu tư, sửa chữa các di tích lịch sử; duy tu, sửa chữa các công trình giao thông; tổ chức các hoạt động văn hoá thể thao, chi an ninh - quốc phòng trên địa bàn các huyện, thị xã, thành phố. - Việc phân cấp chi đầu tư XDCB cho các quận, huyện, xã, thị trấn đã tạo sự chủ động cho chính quyền các cấp trong công tác quyết định phân bổ vốn đầu tư. Song cơ cấu phân cấp chi ngân sách cho đầu tư phát triển của ngân sách cấp huyện trong một số lĩnh vực, dự án còn chưa hợp lý, tiến độ thực hiện và giải ngân của các dự án công trình nhìn chung còn chậm. Một số nhiệm vụ chi gắn trực tiếp với quản lý điều hành của cấp huyện nhưng chưa được phân cấp và cân đối vào dự toán giao ngay từ đầu năm đã không phát huy việc chủ động kế hoạch hoá, sắp xếp điều hành của cấp huyện, gây tràn lan trong thực hiện chi, bị động, thiếu nguồn cho ngân sách cấp trên như đối với nhiệm vụ chi chương trình mục tiêu quốc gia, chi các chương trình của tỉnh: trồng rừng, giao thông nông thôn, hỗ trợ xây dựng trường học...
- Một số huyện, thị xã, thành phố phân bổ dự toán chi ngân sách chưa đảm bảo theo các mục tiêu của tỉnh: phân bổ chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, sự nghiệp y tế, dự phòng ngân sách thấp hơn dự toán UBND tỉnh giao; chưa chủ động cân đối ngân sách đảm bảo các nhiệm vụ chi của địa phương, đặc biệt là thanh toán nợ xây dựng cơ bản còn có tư tưởng trông chờ ngân sách Tỉnh.
- Một số lĩnh vực phân cấp chi nhưng không đồng bộ với phân cấp quản lý về bộ máy và tổ chức cán bộ như: Hoạt động của các Trung tâm y tế là nhiệm vụ chi của ngân sách quận huyện nhưng cán bộ công nhân viên chức (lao động) tại các Trung tâm y tế quận, huyện lại do Sở Y tế quản lý nên khó khăn cho công tác chỉ đạo, điều hành của các cấp chính quyền trên địa bàn; chi sự nghiệp giáo dục mầm non là nhiệm vụ chi của ngân sách xã, nhưng ngân sách huyện chi một số khoản lương, phụ cấp lương, còn lại ngân sách xã đảm bảo.
- Một số huyện, thị xã chưa thực hiện đầy đủ chế độ công khai tài chính ngân sách về nội dung và thời gian theo quy định.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
- Tỷ lệ % phân chia các khoản thu và một số bổ sung cân đối từ ngân sách tỉnh cho ngân sách cấp dưới chưa được ổn định từ 3 5 năm. Hàng năm vẫn sửa đổi, bổ sung cho phù hợp tình hình thực tế, phần nào ảnh hưởng tới sự chủ động của ngân sách từng cấp.
:
Luật Ngân sách Nhà nước ra đời nó đòi hỏi phải thực hiện một cách nghiêm túc các chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi do Nhà nước qui định nhưng các chế độ, định mức, tiêu chuẩn này ban hành chưa kịp thời, chưa đồng bộ và chưa phù hợp với thực tế, nên khó khăn cho việc triển khai thực hiện từ đó nảy sinh tư tưởng chống đối, hợp pháp hoá các khoản chi.
Các định mức xây dựng dự toán về giáo dục, y tế, đào tạo, quản lý hành chính thấp, chưa gắn với đặc điểm địa phương (về cơ cấu dân số, trình độ dân trí, tỷ lệ học sinh...). Các tiêu chuẩn chi về hội nghị, công tác phí, đàm thoại, xăng dầu; các định mức sử dụng tài sản công...còn thấp và chưa đầy đủ hết các nội dụng chi của địa phương. Do vậy, thực tế thực hiện hầu hết đều vượt định mức, tiêu chuẩn thì mới hoàn thành nhiệm vụ kinh tế - xã hội được giao và làm cho dự toán không sát với tình hình thực tế.
Định mức phân bổ dự toán ngân sách để phân cấp nguồn cho các nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách chưa được cụ thể hoá, một số định mức còn chưa đúng với tình hình thực tế gây khó khăn trong việc quyết định giao dự toán và ảnh hưởng tới sự khách quan, công khai, công bằng ngân sách.
3.4.2.3. Nguyên nhân những hạn chế và tồn tại của phân cấp quản lý NSNN a) Về mặt khách quan
- Một số vấn đề có liên quan đến cơ chế đầu tư, phân bố, tính công bằng,
minh bạch trong phân cấp quản lý ngân sách…. còn chưa thật rõ ràng. Việc xác định mức độ phân cấp hợp lý, hiệu quả còn chưa có kinh nghiệm trong lúc các quan hệ kinh tế tài chính biến động liên tục.
- Ở nước ta hệ thống tổ chức ngân sách nhà nước đang được tổ chức theo mô hình "Lồng ghép". Như đã biết có 2 mô hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước:
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
mô hình "Lồng ghép" và mô hình không "Lồng ghép". Tổ chức theo mô hình lồng ghép tất yếu dẫn tới l tình trạng trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp. Trong điều điều kiện đó thì quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương của Hội đồng nhân dân địa phương có khi mang tính hình thức, vì quyết định một số chỉ tiêu mà cấp trên đã quyết định rồi.
Do tổ chức theo mô hình lồng ghép nên quy trình ngân sách bị kéo dài qua nhiều cấp, nhiều đầu mối trong lập dự toán, cũng như các công việc khác. Do đó, thời gian phân bổ cho mỗi khâu trong quy trình không nhiều, dẫn tới chất lượng thảo luận, xem xét của Hội đồng nhân dân chưa cao.
Do chức năng nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền chưa sát với thực tế quản lý trên địa bàn lãnh thổ, chưa được chi tiết trên từng lĩnh vực, từng công việc, nên