2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA ðỀ TÀI
2.3 Một số vấn ủề về lập dự toỏn kinh phớ chi thường xuyờn trong các Trường Dự bị ðại học Dân tộc
2.3.1 Khái niệm về dự toán ngân sách
Quy trỡnh ngõn sỏch nhà nước là quỏ trỡnh hoạt ủộng của ngõn sỏch từ khi bắt ủầu hỡnh thành cho tới khi kết thỳc ủể chuyển sang ngõn sỏch của năm tài chính mới. Quy trình ngân sách nhà nước gồm ba khâu :
- Lập dự toán ngân sách nhà nước;
- Chấp hành ngân sách nhà nước;
- Kế toán, kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước.
Theo quy trỡnh thỡ lập dự toỏn ngõn sỏch nhà nước là khõu mở ủầu nhằm xỏc ủịnh cỏc mục tiờu, nhiệm vụ ủộng viờn nguồn lực cho ngõn sỏch và phõn phối cỏc nguồn lực ủú. Thực chất thỡ ủú là việc lập kế hoạch của nhà nước về quy mụ nguồn lực cần phải huy ủộng trong xó hội ủể sử dụng cho cỏc nhu cầu chi tiêu nhằm thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình.
Do ngân sách nhà nước là một bộ phận quan trọng của tài chính công, lĩnh vực tổng hoà các mối quan hệ kinh tế trong xã hội và tổng thể nội dung các giải phỏp tài chớnh tiền tệ của một quốc gia, nờn lập dự toỏn ngõn sỏch phải ủảm bảo các yêu cầu sau:
- Phự hợp với những chớnh sỏch và cỏc ưu tiờn mà chớnh phủ ủó lựa chọn.
Ngõn sỏch nhà nước khụng chỉ ủơn thuần là một bảng tổng hợp thu chi của nhà nước trong một giai ủoạn cụ thể mà cũn là tấm gương phản ỏnh cỏc chớnh sỏch, chương trỡnh hành ủộng của chớnh phủ trong giai ủoạn ủú.
- Tính hiệu quả trong chi tiêu ngân sách. Tính hiệu quả này nhất thiết phải ủược xem xột một cỏch toàn diện ở cả hai mặt hiệu quả kinh tế và cụng bằng xó hội. Tuy nhiờn, trong thực tế ủể ủỏnh giỏ ủỳng và ủầy ủủ hiệu quả của chi tiờu ngõn sỏch là một việc khụng hề ủơn giản bởi khụng phải mọi khoản chi tiờu ngõn sỏch ủều ủạt ủược cả hai mặt trờn và cú ủược tỏc ủộng như mong muốn.
Nờu ra vấn ủề này ủể thấy rằng ủụi khi trong lập dự toỏn ngõn sỏch phải lựa
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ………. 23 chọn thứ tự ưu tiờn giữa hiệu quả kinh tế và cụng bằng xó hội ủể phự hợp với từng trường hợp và hoàn cảnh cụ thể.
- Làm tăng hiệu quả hoạt ủộng của khu vực cụng. Do bản chất là một kế hoạch sử dụng quỹ tiền tệ phục vụ cho hoạt ủộng của nhà nước nờn một khi dự toỏn ngõn sỏch phản ỏnh ủược ủầy ủủ cỏc chương trỡnh, dự ỏn và hành ủộng của chớnh phủ, tớnh toỏn ủầy ủủ cỏc khoản chi tiờu ủể trỏnh bị ủộng trong thực hiện;
gắn chi tiờu với kết quả và ủầu ra của cỏc chương trỡnh, dự ỏn thỡ cú thể núi dự toỏn ngõn sỏch ủó gúp phần khụng nhỏ ủể làm tăng hiệu quả hoạt ủộng của chính phủ.
* Nội dung lập dự toán:
Về tổng thể lập dự toán ngân sách nhà nước có ba nội dung chính là lập dự toỏn thu ngõn sỏch; lập dự toỏn chi ngõn sỏch và cõn ủối dự toỏn thu chi ngân sách.
- Lập dự toán thu ngân sách.
Lập dự toỏn thu ngõn sỏch là xỏc ủịnh quy mụ tổng thu và cơ cấu của từng khoản thu vào ngõn sỏch. Cỏc căn cứ ủể lập dự toỏn thu ngõn sỏch:
° Mức ủộ phỏt triển của nền kinh tế. Mức ủộ phỏt triển của nền kinh tế ủược ủỏnh giỏ qua tốc ủộ tăng trưởng và cỏc chỉ tiờu kinh tế vĩ mụ ủạt ủược giữa cỏc thời kỳ. ðõy là nhõn tố cơ bản ảnh hưởng ủến dự toỏn quy mụ tổng thu ngõn sỏch, bởi mức ủộ phỏt triển kinh tế càng lớn thỡ dự toỏn số thu vào ngõn sách sẽ tăng lên và ngược lại.
° Hiệu quả cỏc hoạt ủộng ủầu tư trong nền kinh tế. Nếu cỏc hoạt ủộng ủầu tư trong nền kinh tế có hiệu quả càng cao thì phần giá trị thặng dư tạo ra càng lớn, ủiều này sẽ thuận lợi cho việc dự toỏn mức thu lớn hơn vào ngõn sỏch.
° Cỏc quy ủịnh của phỏp luật về thuế. ðõy là cơ sở phỏp lý chớnh cho việc lập dự toán thu ngân sách nhà nước.
° Bộ máy tổ chức và cán bộ hành chính thu ngân sách nhà nước. Với bộ mỏy hành chớnh thu ngõn sỏch ủược tổ chức hợp lý, hiệu quả và ủội ngũ cỏn bộ
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ………. 24 cú năng lực, phẩm chất thỡ cũng ủảm bảo cho một mức dự toỏn cao hơn về thu ngân sách.
° Những phõn tớch ủỏnh giỏ tỡnh hỡnh thu ngõn sỏch của năm hiện hành.
- Lập dự toán chi ngân sách.
Lập dự toán chi ngân sách là lập kế hoạch phân bổ nguồn lực cho các nhu cầu chi tiờu của nhà nước ủể nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỡnh và ủầu tư phỏt triển nền kinh tế. Cỏc căn cứ lập dự toỏn chi ngõn sỏch :
° Kế hoạch – nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội của năm ngân sách.
Trong ủú, cần chỳ ý ủến nhu cầu chi tiờu của cỏc chớnh sỏch, chương trỡnh trọng ủiểm ủể ủảm bảo thực hiện thành cụng kế hoạch – nhiệm vụ ủó ủề ra.
° Nhu cầu chi tiờu cho cỏc hoạt ủộng cần thiết ủể phục vụ việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
° Cỏc dự ỏn ủầu tư ủó ủược cấp cú thẩm quyền phờ chuẩn.
° Cỏc chế ủộ, tiờu chuẩn là ủịnh mức chi tiờu ủược cỏc cấp cú thẩm quyền quy ủịnh.
° Những phõn tớch, ủỏnh giỏ tỡnh hỡnh thực hiện nhiệm vụ chi ngõn sỏch của năm hiện hành.
- Cõn ủối dự toỏn thu chi ngõn sỏch.
Cõn ủối dự toỏn thu chi ngõn sỏch là xỏc ủịnh mức chờnh lệch giữa dự toỏn thu và dự toỏn chi ngõn sỏch trờn cơ sở ủú ủề ra cỏc biện phỏp xử lý.
Cõn ủối dự toỏn thu chi ngõn sỏch bao gồm: cõn ủối về tổng thể là xỏc ủịnh chờnh lệch giữa tổng dự toỏn thu và tổng dự toỏn chi ngõn sỏch; cõn ủối về cơ cấu là ủảm bảo tổng số dự toỏn thu từ thuế và phớ phải lớn hơn tổng số dự toỏn chi thường xuyờn và gúp phần tớch lũy ngày càng cao vào chi ủầu tư phỏt triển.
Riờng về biện phỏp xử lý cõn ủối dự toỏn thu chi ngõn sỏch thỡ linh ủộng ủể phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội ở hiện tại và xu hướng phát triển trong tương lai. Hơn nữa, quan ủiểm của nhà nước về nợ cụng sẽ ảnh hưởng rất lớn ủến việc lựa chọn biện phỏp xử lý cõn ủối dự toỏn thu chi ngõn sỏch, tuy nhiờn ủể trỏnh xảy
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ………. 25 ra khủng hoảng tài chớnh dẫn ủến khủng hoảng kinh tế – chớnh trị – xó hội thỡ nợ cụng phải ủảm bảo nguyờn tắc khụng sử dụng cho tiờu dựng, chỉ ủược sử dụng cho mục ủớch ủầu tư và ủảm bảo bố trớ ngõn sỏch ủể trả nợ khi ủến hạn.
- Quy trình lập dự toán
Quy trỡnh lập dự toỏn ngõn sỏch nhà nước Việt Nam năm sau ủược bắt ủầu vào giữa năm ngõn sỏch hiện tại với sỏu bước cụng việc chớnh ủược thể hiện qua sơ ủồ dưới ủõy:
Sơ ủồ 2.1. Quy trỡnh lập tự toỏn từ cấp trờn
(1) Hàng năm, vào trung tuần tháng 6 của năm ngân sách hiện hành, Thủ tướng Chính phủ ra Chỉ thị về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toỏn ngõn sỏch nhà nước năm sau. Trong ủú gồm cú cỏc nội dung chớnh là :
° Mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế – xã hội chủ yếu trong năm lập dự toán ngân sách.
Thủ tướng chính phủ
Bộ, ngành và các tỉnh,
thành
ðơn vị thụ hưởng ngân sách Bộ tài chính
Cơ quan Tài chính cùng cấp Thường trực hội ủồng ND tỉnh thành
(6) (1)
(2) (5)
(3) (4)
(5)
(4)
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ………. 26
° Nhiệm vụ xây dựng dự toán ngân sách nhà nước.
° Quy ủịnh tiến ủộ và phõn cụng thực hiện lập dự toỏn ngõn sỏch nhà nước, ủảm bảo hoàn thành theo ủỳng thời hạn quy ủịnh của Luật ngõn sỏch nhà nước.
(2) Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính ra Thông tư hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán ngân sách nhà nước;
thụng bỏo số kiểm tra về dự toỏn ngõn sỏch nhà nước ủến cỏc Bộ, cơ quan trung ương và cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ủể làm căn cứ xõy dựng dự toán thu, chi ngân sách của mình cho năm sau;
(3) Các Bộ, cơ quan trung ương và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố quán triệt Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chớnh, hướng dẫn cấp dưới, là cỏc cơ quan ủơn vị cú trỏch nhiện trong việc thu chi ngõn sỏch (gọi chung là ủơn vị thụ hưởng ngõn sỏch), tiến hành lập dự toỏn thu, chi ngõn sỏch trong phạm vi nhiệm vụ ủược giao.
(4) ðơn vị thụ hưởng ngân sách căn cứ nhiệm vụ - quyền hạn và các quy ủịnh của phỏp luật về thu ngõn sỏch; cỏc chế ủộ, tiờu chuẩn, ủịnh mức chi tiờu ngân sách do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, tổ chức thực hiện lập dự toán ngân sách và báo cáo cơ quan quản lý cấp trên và cơ quan tài chính cùng cấp.
(5) Bộ, ngành và các tỉnh thành – những cơ quan quản lý cấp cao nhất trong lĩnh vực và ở ủịa phương - lập dự toỏn ngõn sỏch gửi Bộ Tài chớnh ủể tổng hợp lập dự toán ngân sách nhà nước. Riêng với tỉnh, thành, dự toán ngân sỏch phải ủược bỏo cỏo cho Thường trực Hội ủồng nhõn dõn cấp tỉnh xem xột, cho ý kiến.
(6) Trên cơ sở báo cáo của các Bộ, ngành và các tỉnh, thành trực thuộc trung ương, Bộ Tài chính - cơ quan tài chính cấp cao nhất, tiến hành xây dựng dự toán thu, chi ngân sách nhà nước báo cáo Chính phủ xét duyệt.
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ………. 27
* Cỏc yờu cầu cơ bản ủối với lập dự toỏn ngõn sỏch
Việc lập dự toỏn ngõn sỏch ủược ủỏnh giỏ là tốt khi ủỏp ứng ủược những yêu cầu sau :
Thứ nhất, ủảm bảo dự toỏn ngõn sỏch cú tớnh toàn diện, khả thi và chứa ủựng tất cả cỏc chương trỡnh, dự ỏn ủược chớnh phủ tài trợ trực tiếp hoặc giỏn tiếp và cả những chương trỡnh, dự ỏn của chớnh phủ ủược bờn ngoài tài trợ. Hơn nữa, lập dự toỏn ngõn sỏch phải phản ỏnh ủược mọi khoản chi tiờu liờn quan ủến các chương trình dự án, cũng như tất cả nguồn thu ngân sách và các nguồn lực khỏc ủược dựng ủể tài trợ cho cỏc chương trỡnh, dự ỏn.
Thứ hai, lập dự toỏn ngõn sỏch phải xỏc ủịnh rừ trỏch nhiệm và quyền hạn của cơ quan chính phủ các cấp và từng cá nhân trong việc thực hiện những nhiệm vụ ủược ủề ra trong dự toỏn ngõn sỏch. Trong ủú, trỏch nhiệm ở lĩnh vực chi tiờu ngõn sỏch cần ủược nhấn mạnh và nhất là trỏch nhiệm cỏ nhõn người ủứng ủầu tổ chức thực hiện chi tiờu. Kinh nghiệm ở nhiều quốc gia cho thấy cỏc quy ủịnh về trỏch nhiệm và quyền hạn nờn ủược cụ thể hoỏ bằng cỏc văn bản cú tính pháp lý.
Thứ ba, lập dự toỏn ngõn sỏch phải gắn kết ủược chi tiờu ngõn sỏch với kết quả và ủầu ra cú ủược từ cỏc khoản chi tiờu. ðể ủạt ủiều này, lập dự toỏn ngõn sỏch cần xỏc ủịnh rừ cỏc mục ủớch, mục tiờu, cũng như những kết quả và ủầu ra mong ủợi trong từng chương trỡnh, dự ỏn và những hoạt ủộng ủược ngõn sỏch nhà nước tài trợ. Hơn nữa, cần cú cỏch thức ủể giỏm sỏt và ủỏnh giỏ cỏc kết quả, ủầu ra ủú. Bởi kinh nghiệm cho thấy, ở phần lớn cỏc quốc gia ủang phỏt triển (thậm chớ cả những quốc gia phỏt triển), thỡ cỏc dữ liệu làm cơ sở ủể kiểm tra và ủỏnh giỏ cỏc kết quả, ủầu ra thường là sơ sài, khụng ủầy ủủ. Mặt khỏc, kinh nghiệm cũng chỉ ra rằng những thất bại trong việc gắn kết chi tiêu với kết quả, ủầu ra xảy ra trong quỏ trỡnh thực hiện ngõn sỏch nhiều hơn là trong cỏc tớnh toỏn của dự toỏn ngõn sỏch. Do vậy, ủể cú ủược sự gắn kết ủú thỡ cần cú sự giỏm sỏt chặt chẽ và hỗ trợ mạnh mẽ từ chớnh phủ ủể ủảm bảo ngõn sỏch ủược
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ………. 28 thực hiện theo ủỳng dự toỏn. Song song ủú cần cú chương trỡnh huấn luyện và thụng tin về dự toỏn ngõn sỏch ủến cỏc ủối tượng cú liờn quan, nhằm làm cho mọi hoạt ủộng ngõn sỏch ủều ủược thực hiện trờn cơ sở ủảm bảo sự gắn kết giữa chi tiờu với kết quả và ủầu ra.
Thứ tư, lập dự toỏn ngõn sỏch cần ủược gắn với một khuụn khổ trung hạn.
Bởi ủa phần cỏc kế hoạch kinh tế – xó hội vĩ mụ cú thời hạn từ 5 ủến 10 năm trong khi dự toỏn ngõn sỏch thỡ ủược gắn với năm ngõn sỏch cú thời hạn chỉ 1 năm nhiều hơn nữa là 2 năm. Do vậy, ủể hoạt ủộng ngõn sỏch thật sự gắn kết với những chính sách quốc gia và mang lại hiệu quả cao nhất, vào thập niên 90, nhiều quốc gia ủó thực hiện lập dự toỏn ngõn sỏch theo ủầu ra gắn với khuụn khổ chi tiờu trung hạn. Việc lập dự toỏn ngõn sỏch theo ủầu ra gắn với khuụn khổ chi tiờu trung hạn (trong một giai ủoạn từ 3 ủến 5 năm) sẽ làm cho dự toỏn ngõn sỏch bao quỏt ủược cả những khoản chi ủầu tư (trung hạn) và chi thường xuyờn (hàng năm), cả những chương trỡnh, dự ỏn ủang thực hiện và những chương trỡnh, dự ỏn ủược dự tớnh ở tương lai. Khụng dừng lại ở ủú, lập dự toỏn ngõn sỏch theo ủầu ra gắn với khuụn khổ chi tiờu trung hạn cũn giỳp cỏc nhà lập dự toỏn ngõn sỏch chỳ trọng hơn vào cõn ủối giữa ủầu tư và tiờu dựng, cũng như xỏc ủịnh nguồn lực ngõn sỏch cần thiết trờn bỡnh diện tổng thể cỏc chương trỡnh, dự ỏn. Nhờ ủú những kế hoạch và chớnh sỏch của quốc gia ủảm bảo ủược duy trỡ liờn tục và thực hiện ủến nơi ủến chốn.
Thứ năm, tớnh minh bạch là một trong những tiờu chuẩn quan trọng ủể nâng cao chất lượng lập dự toán ngân sách. Chúng bao gồm hai nội dung chính là minh bạch về tài chính và minh bạch về chính sách: minh bạch về tài chính, là việc công khai trước công chúng về cơ cấu và chức năng của chính phủ, các ý ủịnh chớnh sỏch tài chớnh, cỏc khoản chi tiờu cụng và những dự bỏo của chớnh phủ về tài chính; minh bạch về chính sách, là công khai trước công chúng về những ý ủịnh của chớnh phủ trong một lĩnh vực chớnh sỏch cụ thể, trong ủú nờu rừ cần phải ủạt ủược những kết quả gỡ và cỏc chi phớ ủể ủạt ủược những kết quả
Trường ðại học Nông Nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ………. 29 ủú. Cũng theo hai tổ chức này, ủể tăng cường tớnh minh bạch cho dự toỏn ngõn sách thì mọi khoản thu, chi cũng như tất cả các khoản nợ trong dự toán phải ủược phõn loại phự hợp với những chuẩn mực quốc tế và trỡnh bày chi tiết ủến mức tối ủa cú thể. ði ủụi với những yờu cầu về mặt kỹ thuật cũn cần phải mở rộng ủối tượng tham gia lập dự toỏn ngõn sỏch nhà nước ủến cỏc cấp chớnh quyền cơ sở và nõng cao trỏch nhiệm giải trỡnh của họ ủể ủảm bảo ủược tớnh công khai, dân chủ - là những tiêu chuẩn quan trọng của sự minh bạch – cho mọi chiến lược, chớnh sỏch và chương trỡnh hành ủộng của chớnh phủ.
Cuối cựng, lập dự toỏn ngõn sỏch phải ủảm bảo cung cấp những thụng tin kịp thời, ủầy ủủ và ủỏng tin cậy. ðõy là một tiờu chuẩn quan trọng ủể ủỏnh giỏ chất lượng của dự toán ngân sách. Trước hết nó là cơ sở cho quá trình xét duyệt và phờ chuẩn dự toỏn ngõn sỏch. Tiếp ủến là khi ủược xõy dựng trờn những thụng tin ủầy ủủ và ủỏng tin cậy thỡ dự toỏn ngõn sỏch mới ủảm bảo ủược tớnh xỏc thực cho việc so sỏnh và ủỏnh giỏ những thụng tin phản hồi từ thực tế của quỏ trỡnh chấp hành ngõn sỏch ủể cỏc nhà quản lý cú ủược những ủiều chỉnh hợp lý, hiệu quả trong hành ủộng. Ngày nay khớa cạnh thụng tin của dự toỏn ngõn sỏch ủó ủược hỗ trợ rất nhiều bởi sự phỏt triển của cụng nghệ thụng tin.
Việc tin học húa trong nhiều lĩnh vực ủó làm cho thụng tin trở nờn sẵn sàng hơn, ủỏng tin cậy hơn và ủiều này giỳp cho cỏc nhà quản lý ngõn sỏch cú ủược nhiều thuận lợi ủể làm nờn một dự toỏn ngõn sỏch tốt.