CHƯƠNG I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ
1.1. Lý luận cơ bản về NSNN và chi NSNN
1.1.3. Quản lý chi NSNN
Quản lý chi NSNN là công cụ mà Chính phủ dùng thực hiện chính sách ngân sách trong đời sống kinh tế xã hội, đảm bảo cho việc chi NSNN được đúng với mục tiêu, đối tượng đã đề ra, và đem lại hiệu quả cao nhất [10]. Theo cách hiểu đơn thuần, quản lý chi NSNN là quản lý những khoản chi tiêu của Nhà nước, và hoạt động này được thực hiện bởi các cơ quan chuyên quản của nhà nước, các tổ chức cá nhân được nhà nước trao quyền.
Quản lý NSNN của một địa phương là hoạt động của các chủ thể quản lý thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác
Đại học kinh tế Huế
động và điều chỉnh hoạt động của các cấp ngân sách nhằm đạt được các mục tiêu đã định.
Quản lý chi NSNN là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng các phương pháp và công cụ chuyên ngành để tác động đến quá trình chi ngân sách nhằm đảm bảo các khoản chi NSNN được thực hiện theo đúng chế độ chính sách đã được Nhà nước quy định, phục vụ tốt nhất việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ.
Theo cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nước ở nước ta, quản lý chi NSNN được phân quyền cho hai cơ quan quản lý chính là cơ quan tài chính công (Bộ Tài chính; cơ quan tài chính địa phương) và Kho bạc nhà nước. Cơ quan tài chính có nhiệm vụ quản lý quá trình phân bổ ngân sách theo đúng mục đích và chế độ đã được Nhà nước quy định. Kho bạc nhà nước giám sát quá trình sử dụng thực tế ngân sách nhằm đảm bảo việc sử dụng ngân sách theo đúng chế độ hiện hành. Trong khuôn khổ luận văn này, quản lý chi NSNN chỉ được nghiên cứu, xem xét trong phạm vi quyền hạn, chức năng của cơ quản quản lý tài chính công.
Quản lý chi NSNN của cơ quan quản lý tài chính công được phân chia theo hai tuyến: Trung ương và địa phương. Ở Trung ương, Bộ Tài chính là đầu mối quản lý chi NSTW; ở địa phương, Sở Tài chính là đầu mối quản lý chi NSĐP có phân cấp ở mức độ nhất định cho các Phòng Tài chính - Kế hoạch cấp huyện và ban tài chính xã. Tuy nhiên, do hệ thống NSNN ở Việt Nam được cấu trúc theo nguyên tắc thống nhất nên NSĐP và NSTW đều được Chính phủ phê duyệt (hàng năm hoặc giao ổn định 3-5 năm), được chế định trong một luật duy nhất, được chi tiêu theo chế độ chung.
Thực chất của quản lý chi NSNN là giám sát quá trình xác định các nhiệm vụ cần chi NSNN, đảm bảo mối quan hệ hợp lý giữa các khoản chi cho các nhiệm vụ đó và giám sát quá trình sử dụng thực tế NSNN. Để làm tốt công việc này, cơ quan quản lý tài chính công thực hiện có hệ thống các biện pháp và công cụ đặc thù như Mục lục NSNN, định mức, chế độ chi NSNN, dự toán NSNN, quyết toán NSNN...
Mục tiêu của quản lý chi NSNN là đảm bảo việc sử dụng ngân sách tiết kiệm, hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế, đúng chính sách, chế độ của Nhà nước, tạo tiền đề vật chất để Nhà nước thực hiện tốt các chức năng nhiệm vụ của mình trong từng thời kỳ nhất định.
Đại học kinh tế Huế
1.1.3.2. Đặc điểm
Giống như mọi hoạt động quản lý khác, quản lý chi NSNN cũng bao gồm các chức năng: hoạch định kế hoạch, chính sách, mục tiêu; tổ chức thực hiện các kế hoạch, chính sách, mục tiêu đó; kiểm tra, giám sát để quá trình thực hiện đạt được hiệu quả cao nhất. Song, do gắn với tài chính công, nên quản lý chi NSNN mang một số đặc điểm riêng sau đây:
Thứ nhất, đơn vị quản lý chi ngân sách là các cơ quan nhà nước và thực hiện quản lý chi trên cơ sở các quy định hiện hành của pháp luật
Ở nước ta, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước được tổ chức chặt chẽ từ Trung ương đến địa phương và là cơ sở để trực tiếp quản lý và điều hành các mặt hoạt động của đời sống xã hội. Ở cấp Trung ương, quản lý chi NSNN được thực hiện bởi hệ thống cơ quan quản lý nhà nước Trung ương như Chính phủ; Bộ và các cơ quan ngang Bộ... Ở cấp địa phương, việc quản lý chi ngân sách được thực hiện bởi UBND các cấp, các sở, phòng, ban của địa phương.
Việc quản lý chi ngân sách của các cơ quan quản lý nhà nước các cấp được thực hiện trên cơ sở quy định hiện hành của Pháp luật nhằm đảm bảo tính khách quan, minh bạch, chuẩn hóa. Đây là điểm khác biệt quan trọng giữa quản lý chi ngân sách nhà nước và quản lý tài chính của các chủ thể không phải là Nhà nước.
Thứ hai, quản lý chi NSNN vừa mang tính chất chính trị, vừa mang tính quản trị tài chính công
Tính chất chính trị thể hiện ở chỗ quản lý chi NSNN hướng tới các mục tiêu chính trị như phân bổ hợp lý ngân sách giữa các tầng lớp dân cư, giữa các lĩnh vực khác nhau trong nền kinh tế đã được cấp có thẩm quyền phê chuẩn. Nếu quản lý chi NSNN không hiệu quả thì các chính sách, các mục tiêu phân bổ ngân sách của Nhà nước sẽ sai lạc, làm chệch hướng tác động chính trị của nhà nước, tạo cơ hội cho các nhóm đối lập tuyên truyền làm giảm uy tín của Nhà nước. Hơn nữa, cơ quan quản lý chi NSNN có thể sử dụng các phương pháp quản lý hành chính để buộc các chủ thể sử dụng ngân sách phải tuân thủ. Khi cần thiết, các cơ quan hành chính còn có thể áp dụng các chế tài pháp lý đối với những chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình sử dụng NSNN.
Tính quản trị tài chính công của quản lý chi NSNN thể hiện ở chỗ Nhà nước có thể sử dụng các công cụ và kỹ thuật quản trị tài chính nói chung. Ở đây những kỹ thuật
Đại học kinh tế Huế
quản trị tài chính như dự toán, định mức, kế toán, quyết toán, xử lý thâm hụt, thặng dư ngân sách theo thời gian ... thường được sử dụng.
Thứ ba, các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý chi ngân sách khó được lượng hóa.
Nếu hiệu quả quản lý chi ngân sách của khu vực tư nhân có thể được lượng hóa thông qua tính toán lợi ích và lợi nhuận thì hiệu quả quản lý NSNN khó đánh giá bằng tiền. Nguyên nhân là do, một mặt, các hoạt động sử dụng ngân sách thường ít dựa trên cơ chế tự trang trải và có lãi; mặt khác, khó đánh giá bằng tiền kết quả sử dụng chi ngân sách cho phúc lợi xã hội. Chính vì khó lượng hóa các thước đo hiệu quả quản lý chi NSNN nên quản lý chi ngân sách dễ sa vào quan liêu, duy ý chí, sai lầm nhưng chậm bị phát hiện.
Thứ tư, quản lý chi NSNN là một hoạt động phức tạp, nhạy cảm, đối mặt thường xuyên với xung đột lợi ích.
Tính chất phức tạp của quản lý chi NSNN được thể hiện ở chỗ, đối tượng của quản lý chi NSNN rất đa dạng, liên quan đến nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội như đầu tư, chuyển giao thu nhập, tài trợ, .. Hơn nữa, các chủ thể nhận trợ cấp tiền từ ngân sách đều có động cơ muốn nhận được nhiều hơn, trong khi đó thu ngân sách có hạn nên thường xuyên tồn tại mâu thuẫn giữa nhu cầu đòi hỏi chi cao của các chủ thể sử dụng NSNN với khả năng đáp ứng nguồn chi thấp của NSNN.
1.1.3.3. Vai trò
Như chúng ta đã biết, trên thực tế nhu cầu chi ngân sách thì vô hạn mà khả năng tạo lập nguồn thu ngân sách của mỗi địa phương khác nhau và đều có hạn. Do đó việc tăng cường công tác quản lý chi NSNN đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc hoàn thành các nhiệm vụ phát triển kinh tế của mỗi địa phương nói riêng và công cuộc phát triển đất nước nói chung. Việc quản lý chi NSNN hiệu quả có vai trò rất quan trọng thể hiện trên các giác độ sau:
Thứ nhất, quản lý chi NSNN hiệu quả hỗ trợ Nhà nước ổn định vĩ mô
Quản lý chi NSNN hiệu quả cho phép các địa phương chủ động chi tiêu phù hợp với thực trạng nền kinh tế. Trong điều kiện nền kinh tế suy thoái, quản lý chi NSNN có hiệu quả sẽ ưu tiên chi ngân sách cho kích cầu. Do đặc thù của hoạt động NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, đa dạng, phức tạp, nhu cầu chi từ NSNN luôn gia tăng với tốc độ nhanh trong khi khả năng huy động nguồn thu có hạn. Vì vậy tăng cường quản lý chi
Đại học kinh tế Huế
ngân sách các cấp sao cho tiết kiệm và hiệu quả là điều cần thiết, quan trọng góp phần cân đối thu, chi đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của địa phương.
Trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung, cùng với việc Nhà nước can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh vai trò của NSNN trong việc điều chỉnh các hoạt động trở nên rất thụ động. NSNN gần như chỉ là một cái túi đựng số thu để rồi thực hiện việc bao cấp tràn lan cho các hoạt động sản xuất kinh doanh thông qua cấp vốn cố định, vốn lưu động, cấp bù lỗ, bù giá, bù lương... Trong điều kiện đó, hiệu quả của các khoản thu, chi NSNN đến các hoạt động kinh tế nhằm điều chỉnh các hoạt động đó và thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế là hết sức hạn chế. Chuyển sang cơ chế thị trường, trong lĩnh vực kinh tế, Nhà nước định hướng việc hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền. Điều đó được thể hiện thông qua các chính sách thuế và chính sách chi tiêu của Ngân sách Chính phủ vừa để kích thích vừa để gây sức ép với các doanh nghiệp, nhằm kích thích sự tăng trưởng kinh tế.
Quản lý chi NSNN hiệu quả, một mặt góp phần chi NSNN hợp lý, qua đó định hướng đầu tư, thu nhập và tiêu dùng hợp lý của dân cư. Tác động phát sinh tiếp theo đến sản xuất là chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo định hướng của nhà nước qua vai trò kích thích của cung, cầu trên thị trường. Mặt khác, bằng việc tiết kiệm chi NSNN do quản lý chi hiệu quả, Nhà nước có nguồn lực tài trợ các dự án đầu tư phát triển. Ở cấp địa phương, các khoản chi phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế như giao thông, thuỷ lợi, điện, nước trên địa bàn (chủ yếu do ngân sách địa phương đảm bảo) có vai trò tạo động lực cho phát triển kinh tế - xã hội. Quản lý tốt các khoản chi NSNN tại địa phương, đặc biệt là các khoản chi đầu tư phát triển, còn cho phép chính quyền địa phương hỗ trợ hình thành các ngành then chốt, các công trình thuộc ngành kinh tế mũi nhọn trên địa bàn, qua đó đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, hỗ trợ, khuyến khích các doanh nghiệp phát triển (thông qua chính sách trợ giá, hỗ trợ vốn, ưu đãi về thuế...), tạo ra môi trường và điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinh doanh phát triển, đảm bảo ổn định về mặt xã hội, chính trị.
Thông qua đầu tư và quản lý vốn đầu tư từ NSNN, quản lý chi NSNN sẽ tạo điều kiện rút ngắn khoảng cách giữa nông thôn và thành thị, giữa đồng bằng và miền núi, giữa vùng phát triển và vùng sâu, vùng xa, từ đó giảm bớt khoảng cách phân hoá giàu nghèo giữa các vùng, các khu vực, các tầng lớp dân cư, góp phần khắc phục những
Đại học kinh tế Huế
khiếm khuyết của kinh tế thị trường. Có thể nói quản lý chi ngân sách có hiệu quả còn là yếu tố góp phần thúc đẩy phát triển bền vững.
Thứ hai, quản lý chi ngân sách hiệu quả góp phần kiềm chế lạm phát
Chi tiêu công nói chung và chi ngân sách các cấp nói riêng phải được kiểm soát và quản lý để tránh những ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế. Hiệu quả chi tiêu công thấp kém và tình trạng thất thoát lãng phí kinh phí NSNN dẫn đến chỗ đẩy chi phí trong khu vực công lên cao đó là nguyên nhân tiềm ẩn cơ bản của lạm phát.
Có thể nói quản lý ngân sách các cấp của một địa phương là việc quản lý từ các nguồn thu đến các khoản chi, đặc biệt coi trọng tăng cường quản lý chi ngân sách góp phần nâng cao hiệu quả chi tiêu công của cả nước, kiềm chế lạm phát xảy ra.
Thứ ba, quản lý chi NSNN có hiệu quả sẽ góp phần tăng uy tín của cơ quan nhà nước, hỗ trợ thu NSNN
Thông qua quản lý các khoản chi NSNN, cơ quan sử dụng NSNN buộc phải sử dụng tiết kiệm, đúng mục đích NSNN. Các hành vi vi phạm bị xử lý thích đáng, thông tin về chi NSNN được đăng tải công khai, các hành vi sử dụng NSNN hiệu quả được khen ngợi. Tất cả những hoạt động đó góp phần duy trì niềm tin của dân chúng vào sự công tâm của cơ quan và công chức nhà nước. Hơn nữa, nếu dân chúng hiểu rằng, mỗi đồng thuế của họ được quản lý và sử dụng hiệu quả thì họ sẽ tự nguyện và thoải mái hơn khi nộp thuế cho Nhà nước.
Thứ tư, quản lý chi NSNN có hiệu quả sẽ góp phần chống tham ô, tham nhũng, giảm nguy cơ suy thoái đạo đức của công chức, cán bộ quản lý nhà nước
Thông qua việc xây dựng dự toán có căn cứ thực tiễn và khoa học, giám sát chặt chẽ quá trình cấp phát và sử dụng, thực hiện quyết toán theo đúng chế độ, chính sách, quản lý chi NSNN giảm thiểu cơ hội tham ô, tham nhũng của công chức, cung cấp thông tin, bằng cứ để khen chê đúng người, đúng việc, xử lý nghiêm khắc các trường hợp chi sai chế độ, chính sách. Kết quả của những tác động quản lý đó là tạo ra được trật tự, kỷ luật nghiêm minh trong chi tiêu NSNN. Hơn nữa, với công cụ dự toán, quản lý chi NSNN góp phần làm cho quá trình chi NSNN trở nên minh bạch hơn, dễ kiểm tra, giám sát hơn. Việc định mức hóa, tiêu chuẩn hóa, công khai hóa các khoản chi NSNN cũng tạo điều kiện để nhân dân giám sát hoạt động chi NSNN, qua đó tạo áp lực để công chức công tâm trong thực hiện công vụ sử dụng NSNN.
Đại học kinh tế Huế
Thứ năm, quản lý chi NSNN góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng các khoản chi NSNN
Bằng công cụ dự toán, quản lý chi NSNN làm cho quá trình chi NSNN mang tính kế hoạch cao hơn, chủ động hơn và có căn cứ khoa học hơn. Việc lập dự toán NSNN cũng giúp cơ quan cấp trên kiểm soát tốt hơn quá trình chi tiêu của cấp dưới. Dựa vào phân tích dự toán trong đối chiếu với thực tế, cơ quan nhà nước có cơ sở để điều chỉnh hợp lý. Ngoài ra, với công cụ chấp hành dự toán và quyết toán NSNN theo dự toán, quản lý chi NSNN đã tạo ra một hành lang pháp lý cho phép cơ quan sử dụng NSNN tự chủ trong hoạt động của mình mà không vượt quá giới hạn được phép. Căn cứ vào dự toán, cơ quan phê chuẩn cũng dễ dàng lựa chọn các hoạt động được ưu tiên chi NSNN, cũng như dễ dàng hơn trong chủ động cân đối ngân sách.