CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC HẢI AN
2.3. Đánh giá công tác kiểm soát chi thường xuyên vốn NSNN qua KBNN Hải An
2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân
Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác KSC thường xuyên vốn NSNN qua KBNN Hải An đã bộc lộ một số hạn chế, trở ngại cần khắc phục như sau:
Thứ nhất, vướng mắc khi thực hiện chi NSNN theo dự toán.
Chi NSNN theo dự toán là phương thức cấp phát tiên tiến tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, do cơ chế tạm cấp kinh phí, ứng trước dự toán nên nhiều bộ, cơ quan, ban ngành ở Trung ương và địa phương còn ỷ lại, dẫn đến việc phân bổ và giao dự toán không đúng quy định ảnh hưởng tới chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách và công tác kiểm soát chi của kho bạc. Cụ thể như:
- Về thời gian phân bổ và giao dự toán. Theo quy định của Luật NSNN, việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm trước. Dự toán được cấp từ đầu năm nhằm tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao, khắc phục tình trạng “xin - cho” trong cơ chế cấp phát bằng hạn mức kinh phí trước kia. Tuy nhiên dự toán được cơ quan có thẩm quyền quyết định và phân bổ còn chậm. Còn rất nhiều Bộ, ngành ở trung ương và địa phương giao dự toán trễ so với thời gian quy định, cá biệt, có trường hợp đến quý n dự toán mới được giao cho đơn vị sử dụng NSNN. Trong những tháng đầu năm, khi chưa có dự toán được giao, đơn vị chỉ được tạm cấp dự toán để chi cho các nhu cầu thiết yếu, vì vậy gây khó khăn rất lớn cho đơn vị sử dụng NSNN và công tác kiểm soát chi thường xuyên của KBNN.
- Về chất lượng dự toán. Các đơn vị sử dụng NSNN căn cứ vào nhiệm vụ được giao và định mức chi tiêu do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định để lập dự toán năm. Do định mức chi tiêu thường không đầy đủ và nhanh chóng lạc hậu so với thực tế nên các đơn vị sử dụng NSNN luôn tìm cách để nâng cao dự toán chi dẫn đến lãng phí trong khâu chấp hành dự toán. Do thiếu căn cứ khoa học và năng lực lập dự toán của một số đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế nên dự toán của các đơn vị lập ra có thể thừa hoặc thiếu, thậm chí vừa thừa vừa thiếu (thừa ở nội dung này nhưng thiếu ở nội dung khác). Vì vậy, trong quá trình chấp hành dự toán chi, đơn vị phải xin bổ sung hoặc điều chỉnh dự toán nhiều lần làm tăng khối lượng công việc của cơ quan Kho bạc, gây lãng phí thời gian và công sức.
Bảng 2.6: Tình hình bổ sung dự toán chi thường xuyên tại KBNN Hải An Đơn vị tính : triệu đồng
NSTW Ngân sách thành phố
Năm Số lần Số tiền Số lần Số tiền
2015 5 592 15 622
2016 7 757 22 435
2017 8 905 37 907
Nguồn: KBNN Hải An Việc phân bổ và giao dự toán cũng còn nhiều bất cập:
+ Hiện tượng giao dự toán nhiều lần theo từng quý hoặc chừa lại một khoản dự phòng để cấp bổ sung nhiều lần trong năm vẫn còn diễn ra ở một số đơn vị gây khó khăn cho Kho bạc trong việc hạch toán và quản lý dự toán chi
Bảng 2.7: Tình hình điều chỉnh dự toán chi thường xuyên tại KBNN Hải An Đơn vị tính : triệu đồng
NSTW Ngân sách thành phố
Năm Số lần Số tiền Số lần Số tiền
2015 2 70 3 115
2016 1 50 2 60
2017 1 25 4 120
Nguồn: KBNN Hải An + Hầu hết các đơn vị sử dụng NSĐP theo cơ chế khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đều được giao hai loại dự toán: dự toán giao thực hiện chế độ tự chủ và dự toán giao không thực hiện chế độ tự chủ. Các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện chế độ tự chủ được giao dự toán thành hai phần: phần dự toán chi thường xuyên và phần dự toán chi không thường xuyên. Theo quy định, mỗi loại dự toán có chế độ kiểm soát chi khác nhau, nhưng trên thực tế, có những khoản chi khó có thể phân biệt phải chi từ loại dự toán nào.
+ Đơn vị dự toán cấp I khi giao dự toán cho các đon vị trực thuộc còn sử dựng sai mẫu biểu; không đầy đủ thông tin về mục lục NSNN, loại dự toán...; dự toán được phân bổ và giao cho các đơn vị sử dụng NSNN ở nhiều địa bàn khác nhau do nhiều KBNN quản lý nên từng kho bạc không thể đối chiếu số dự toán được giao với mức phân bổ dự toán đã được cơ quan tài chính thẩm tra.
+ Một trong những điều kiện để Kho bạc thực hiện cấp phát là khoản chi phải có trong dự toán được giao. Trên thực tế, Kho bạc chỉ nhận được quyết định của đơn vị dự toán cấp I (hoặc cấp n) giao dự toán cho đơn vị dự toán cấp III. Trong quyết định chỉ có tổng mức dự toán được giao và chi tiết đến từng nhóm mục chi. Vì vậy, Kho bạc chỉ kiểm soát được khoản chi có vượt tổng mức dự toán hay không mà không thể kiểm tra được nội dung chi có trong dự toán hay không.
Chu trình kiểm soát NSNN nói chung và chi thường xuyên NSNN nói riêng nằm ở 3 giai đoạn: kiểm soát trước khi chi ngân sách, kiểm soát trong khi chi và kiểm soát sau khi chi. Giai đoạn kiểm soát trong khi chi do KBNN chịu trách nhiệm chính, còn giai đoạn đầu và giai đoạn cuối, thực tế trong nhiều năm nay cho thấy vẫn còn bị xem nhẹ và thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý để tăng cường hiệu quả công tác kiểm soát chi.
Thứ hai, về hình thức chi NSNN
Sau khi Luật Ngân sách ra đời đã thay đổi cơ hình thức thanh toán, đa phần đã thanh toán bằng hình thức giao dự toán, tuy nhiên Luật vẫn còn thừa nhận và để tồn tại một số hình thức chi khác như ghi thu - ghi chi, lệnh chi tiền, kinh phí ủy quyền.
Những hình thức chi này rất hạn chế trong công tác kiểm soát chi NS: ví như lệnh chi tiền theo quy định cơ quan Tài chính chịu trách nhiệm về nội dung và KBNN chỉ tiến hành thanh toán cho đối tượng thụ hưởng. Đối với kinh phí ủy quyền từ ngân sách Trung ương hình thức nội dung cấp phát chưa rõ ràng, có loại cấp theo dự toán, có loại cấp theo lệnh chi do đó vai trò kiểm soát chi NSNN không phát huy tác dụng trong các hình thức chi này.
Thứ ba, hiện tượng chi sai định mức, sử dụng thanh toán bằng tiền mặt còn phổ biến
Thanh toán trực tiếp, tạm ứng và sử dụng tiền mặt trong chi ngân sách,
Luật NSNN cũng quy định các khoản chi NSNN thực hiện theo phương thức thanh toán trực tiếp và giao Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn việc thực hiện phương thức thanh toán này phù hợp với thực tế. Thanh toán trực tiếp hiểu một cách nôm na là tiền chuyển thẳng từ người trả (đơn vị sử dụng ngân sách) đến người nhận (Thụ hưởng – người hưởng lương, người cung ứng hàng hoá, dịch vụ, nhà thầu) không qua trung gian. Trong chi tiêu công thanh toán trực tiếp chủ yếu là chuyển khoản và nên là chuyển khoản. Sẽ là nhầm lẫn khi đồng nhất thanh toán trực tiếp với thực chi ngân sách mặc dù đa phần thanh toán trực tiếp là thực chi nhưng trong cung ứng hàng hoá dịch vụ, mua sắm tài sản và xây dựng vẫn có những khoản tạm ứng được thanh toán trực tiếp.
Nhà nước cũng quy định rất rõ rằng khi chưa có điều kiện thực hiện thanh toán trực tiếp có thể tạm ứng (bằng tiền mặt) về quỹ để chi tiêu cho một số khoản chi thường xuyên và nhỏ lẻ. Như vậy với các khoản chi nhỏ lẻ ( chẳng hạn có giá trị dưới 05 triệu) nếu có thể thanh toán trực tiếp thì phải thanh toán trực tiếp mà không thuộc diện được tạm ứng. Trong thực tế chúng ta chưa làm rõ vấn đề này, tạo một kẽ hở trong quản lý để các đơn vị sử dụng ngân sách còn xảy ra tạm ứng một khối, chậm thanh toán, lạm dụng tiền mặt trong chi tiêu công.
Cần nói rằng xu hướng lạm dụng tiền mặt, thích tiền mặt còn có nhiều nguyên nhân khác, nhưng liên quan đến KBNN có nguyên nhân quan trọng là việc giải quyết nhu cầu thanh toán của khách hàng (trong đó có đơn vị sử dụng ngân sách) chậm, thủ tục giải quyết rườm rà. Nếu khách hàng cảm thấy không cần tạm ứng do cần thanh lúc nào được giải quyết lúc đó thì việc sử dụng tiền mặt sẽ gọn lại. Về công nghệ thanh
toán, chúng ta khá đơn điệu về phương tiện thanh toán không dùng tiền mặt, chủ yếu là uỷ nhiệm chi, việc sử dụng séc (cheque) rất hạn chế, thanh toán chủ yếu là báo có, rất ít báo nợ.
Phải chăng sự nghèo nàn về phương tiện thanh toán không dùng tiền mặt như vậy cũng là một nguyên nhân làm cho xu hướng chuộng dùng tiền mặt còn thịnh hành trong chi tiêu công. Một vấn đề đặt ra trong quản lý tiền mặt trong chi tiêu công là sự không đồng bộ giữa quy định về thanh toán bằng tiền mặt của Ngân hàng nhà nước và yếu cầu quản lý tiền mặt trong kiểm soát chi. Quy định của ngân hàng chi xem xét quy mô thanh toán là không thể hiện đầy đủ quy định của Nhà nước về thanh toán trực tiếp trong khi chúng ta lại không có các quy định bổ sung cần thiết trong lĩnh vực này.
Trong khi tạm ứng kinh phí khá thoáng thì việc thanh toán tạm ứng chậm, không nghiêm và thiếu chế tài hữu hiệu tác động không tốt tới kỷ luật tài khoá.
Nguyên nhân chính là trách nhiệm của Chủ sử dụng ngân sách không cao và tiến độ công việc chậm. Việc đôn đốc của KBNN thụ động và hiệu quả thấp.
Thông tư 164/2011/TT-BTC ngày 17/11/2011 của Bộ Tài Chính về quy định quản lý, thu chi bằng tiền mặt qua hệ thống KBNN thay thế thông tư 33/2006/TT-BTC ngày 17/04/2006 có hiệu lực ngày 1/1/2012, cùng với việc phát triển các ứng dụng công nghệ trong thanh toán an toàn, nhanh gọn, tiện lợi nên tư duy không dùng tiền mặt trong thanh toán đã thay đổi. Tuy nhiên tình trạng sử dụng tiền mặt trong thanh toán và chi sai định mức diễn ra vẫn còn phổ biến: có trường hợp chi sai do nhận thức, có trường hợp chi sai do kẽ hở của luật.
Thứ tư, tình trạng tạm ứng kéo dài và số dư chuyển nguồn còn tương đối lớn Hiện nay tại hệ thống KBNN Hải An vẫn tồn tại số dư tạm ứng mang sang mỗi năm với số tiền lớn chậm thu hồi, do trong nhiều năm đơn vị không đươc cấp dự toán có nhiệm vụ chi tương ứng nên KBNN không thể tiến hành thu hồi,Theo thông tư 108/2008/TT-BTC ngày 28/11/2008 thì KBNN chỉ có biện pháp duy nhất là làm công văn báo cáo KBNN cấp trên và Bộ Tài chính và đôn đốc khách hàng.
2.3.2.2. Nguyên nhân khách quan và chủ quan của những hạn chế
* Nguyên nhân khách quan
Hệ thống các văn bản pháp luật ban hành quá nhiều, thủ tục rườm rà gây khó khăn trong công tác quản lý, có nhiều văn bản mới ban hành chưa kịp thực hiện đã lại có sửa đổi, bổ sung và nhiều lĩnh vực chưa phù hợp với thực tế của địa phương. Công tác phối kết hợp giữa các cấp, các ngành trong quản lý chi NSNN chưa chặt chẽ.
Một là, trong công tác lập, phân bổ dự toán chưa hợp lý và kịp thời
Theo quy định tại Luật ngân sách Nhà nước, Nghị định của Chính phủ thì việc phân bổ, giao dự toán NSNN phải được các cấp, các ngành thực hiện xong trước 31/12 năm trước năm kế hoạch, xong trong thực tế hiện nay kể cả các Bộ, ngành và các cấp chính quyền địa phương giao dự toán cho các đơn vị sử dụng NSNN thường xuyên bị chậm, có trường hợp đến tháng 4, tháng 5 mới giao dự toán xong. Nguyên nhân chính còn duy trì cơ chế cho tạm cấp dự toán; đồng thời chưa có chế tài đủ mạnh xử lý trường hợp đơn vị giao dự toán chậm .
Đúng ra, dự toán và nhiệm vụ chi có mối quan hệ biện chứng, nhưng điều này còn đang thấy các Bộ ngành chưa coi trọng đúng mức việc này dẫn đến tình trạng điều chỉnh dự toán và nội dung chi diễn ra phổ biến.
Hai là, chế độ định mức chi chưa phù hợp với thực tế
Hệ thống chế độ định mức chi ngân sách chậm được đổi mới gây khó khăn trong công tác quản lý chi và tạo kẽ hở cho tiêu cực nảy sinh.
Một số tiêu chuẩn định mức chi đã được sửa đổi, bổ sung, nhưng xét về tổng thể thì hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi NSNN còn chưa đồng bộ, nhiều định mức đã lạc hậu, thậm chí có lĩnh vực chi chưa xác định được mức chi tiêu.
Ba là, ứng dụng công nghệ thông tin và trình độ cán bộ làm công tác KSC chưa đáp ứng yêu cầu
Dưới sự quan tâm của lãnh đạo KBNN, KBNN Hải An đã được đầu tư trang thiết bị công nghệ thông tin từng bước hiện đại, CBCC thường xuyên được tập huấn chế độ, công nghệ nhưng thực sự chưa phát huy hết các ứng dụng hiện đại do công nghệ mang lại phục vụ công tác quản lý và công tác kiểm soát chi NSNN. Trình độ cán bộ làm công tác làm công tác KSC chưa đồng đều.
Trong những năm gần đây công tác cải cách tài chính công đã được chú trọng hơn, nhưng việc thực hiện lộ trình cải cách còn chậm và thiếu đồng bộ chưa phù hợp với mục tiêu cải cách chung. Nền kinh tế đang trong quá trình chuyển đổi; khuôn khổ pháp lý chưa đồng bộ và chưa theo kịp với sự phát triển của nền kinh tế thị trường, xu hướng phát triển của thế giới. Một phần trong công cuộc cải cách Tài chính công là kiểm soát chi vốn NSNN: Nội dung chi vốn NSNN rất phong phú và đa dạng do đó công tác kiểm soát chi vốn NSNN nói chung và KSC thường xuyên vốn NSNN qua KBNN Hải An nói riêng phức tạp, đòi hỏi phải có cơ chế chính sách quản lý NSNN đúng chủ trương phát triển theo định hướng của Đảng Nhà nước, phù hợp xu hướng hội nhập quốc tế thì cơ quan quản lý NSNN, đơn vị sử dụng NSNN phải thực hiện nghiêm túc Luật NSNN và chế độ Tài chính hiện hành. Chính vì lẽ đó mà các giải
pháp về công tác hoàn thiện quản lý chi NSNN và đặc biệt là chi thường xuyên NSNN là thực sự rất cần thiết trong giai đoạn hiện nay.
* Nguyên nhân chủ quan:
Một là, nguồn nhân lực làm công tác kiểm soát chi còn hạn chế: cán bộ làm công tác kiểm soát chi thường xuyên chưa rõ ràng và chưa phù hợp giữa công việc và nguồn nhân lực. Công tác chỉ đạo, hướng dẫn, tự kiểm tra nghiệp vụ kiểm soát thường xuyên tại đơn vị còn chưa được quan tâm đúng mức. Do đó chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới, đặc biệt là trong việc cải cách thủ tục hành chính, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Cán bộ còn giải quyết công việc theo kiểu “Trăm hay không bằng tay quen”, chưa nắm bắt được cơ chế, chế độ mới, giải quyết công việc còn chậm trễ so với quy định của quy trình kiểm soát chi thường xuyên. Chưa thường xuyên tổ chức tập huấn nâng cao trình độ chuyên môn cho cán bộ kiểm soát chi đầu tư, chất lượng của các buổi tập huấn nghiệp vụ còn thấp.
Hai là, áp lực giải ngân vào những tháng cuối năm: cuối năm cũng là thời điểm kết thúc niên độ ngân sách cho chi thường xuyên. Do đặc thù của chi thường xuyên nên hồ sơ thanh toán những khoản mua sắm sửa chữa thường được các đơn vị sử dụng ngân sách đưa tới KBNN thanh toán vào thời điểm cuối cùng của niên độ với lượng chứng từ lớn. Nguyên nhân dẫn tới hiện tượng này một phần do khách quan gây ra, nhưng cũng có một phần do tâm lý chủ quan của đơn vị sử dụng ngân sách trong công tác này. Hơn nữa, trong những thời điểm này, khối lượng công việc thường nhiều, do đó cán bộ kiểm soát dễ bỏ sót sai phạm trong hồ sơ.
Ba là, vẫn còn tình trạng lơ là, tinh thần trách nhiệm yếu kém của công chức:
đối vối với công chức đó là bệnh chạy theo thành tích, hình thức, bệnh cục bộ địa phương, bệnh quan liêu, mệnh lệnh; bệnh xu nịnh cấp trên là thói quen xin cho, hạch sách, thiếu ý thức trách nhiệm; đối với chủ thể thị trường đó là bệnh coi thường trách nhiệm đối với hợp đồng kinh tế, lẩn lách pháp luật, chạy theo lợi nhuận không chính đáng. Con người bị sa sút đạo đức thể hiện dưới dạng đòi hối lộ, đưa đút lót, thông đồng, móc ngoặc, gian lận.