CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC HẢI AN
3.1. Định hướng phát triển và quan điểm hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên vốn
3.1.3. Mục tiêu cụ thể
Chiến lược phát triển hệ thống KBNN đến năm 2020 đã được Chính phủ phê duyệt đó là: “Xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính sách, hoàn thiện tổ chức bộ máy, gắn với hiện đại hóa công nghệ và phát triển nguồn nhân lực để thực hiện tốt các chức năng: quản lý ngân quỹ và quản lý nợ Chính phủ; tăng cường năng lực, hiệu quả và tính công khai, minh bạch trong quản lý các nguồn lực tài chính của Nhà nước trên cơ sở thực hiện tổng kế toán Nhà nước. Đến năm 2020, các hoạt động KBNN được thực hiện trên nền tảng công nghệ thông tin hiện đại và hình thành Kho bạc điện tử”. [23]
Mục tiêu hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN Hải An đối với các đơn vị sử dụng NSNN cũng nằm trong mục tiêu, chiến lược phát triển chung của KBNN. Đó là đổi mới toàn diện công tác quản lý, kiểm soát chi qua KBNN trên cơ sở xây dựng cơ chế, quy trình quản lý, kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN phù hợp với thông lệ quốc tế để vận hành hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc; thực hiện kiểm soát chi theo kết quả đầu ra, theo nhiệm vụ và chương trình ngân sách; thực hiện phân loại các khoản chi NSNN theo nội dung và giá trị để xây dựng quy trình kiểm soát chi hiệu quả trên nguyên tắc quản lý theo rủi ro; phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, cơ quan chủ quản, KBNN và các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN; có chế tài xử phạt hành chính đối với các cá nhân, tổ chức sai phạm hành chính trong quá trình quản lý và sử dụng NSNN.
Không ngừng tăng cường cải cách thủ tục hành chính trong công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN, đảm bảo đơn giản, rõ ràng, minh bạch, nhanh gọn về hồ sơ, chứng từ, nội dung kiểm soát, tiến tới thực hiện quy trình kiểm soát chi điện tử.
Kiện toàn tổ chức bộ máy KBNN tinh gọn, hiện đại, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả và tiến tới chuyên nghiệp hóa. Chuyển đổi mô hình tổ chức bộ máy KBNN, đảm bảo thực hiện đầy đủ 3 chức năng: Quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính Nhà nước;
quản lý ngân quỹ và quản lý nợ Chính phủ; tổng kế toán Nhà nước.
Bên cạnh đó, hoàn thiện chính sách và quy trình quản lý cán bộ cũng cần được quan tâm theo hướng nâng cao tính chuyên nghiệp, trình độ quản lý tiên tiến của đội ngũ cán bộ, công chức KBNN nói chung, cán bộ trực tiếp làm công tác kiểm soát chi
NSNN nói riêng, chú trọng phát triển đội ngũ cán bộ có năng lực và trình độ chuyên môn cao, tâm huyết với ngành KBNN sắp xếp và hợp lý hóa nguồn nhân lực KBNN phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, mô hình tổ chức và cơ chế quản lý mới của KBNN. Thực hiện quản lý cán bộ theo khối lượng và chất lượng công việc được giao,
quy định rõ quyền hạn, trách nhiệm trong thực thi nhiệm vụ, trong đó phân định rõ trách nhiệm hành chính và trách nhiệm vật chất của cán bộ trên từng vị trí công tác, sử dụng có hiệu quả nguồn nhân lực của các tổ chức cung ứng dịch vụ chuyên sâu và chuyên nghiệp hóa.
3.1.4. Quan điểm hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên vốn NSNN qua KBNN Hải An
3.1.4.1. Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên vốn NSNN qua KBNN Hải An phải dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nước về công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, chiến lược phát triển kinh tế phường hội đến năm 2020
Đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại đất nước theo hướng xây dựng một nền sản xuất lớn, đa dạng, phát triển nhanh và bền vững, có năng suất, chất lượng và khả năng cạnh tranh cao; gắn phát triển kinh tế với đảm bảo an sinh phường hội.
Thực hiện các giải pháp đồng bộ để chuyển dịch cơ cấu kinh tế; chuyển mạnh sang sản xuất các loại sản phẩm có thị trường và hiệu quả kinh tế cao; đưa nhanh khoa học và công nghệ vào sản xuất.
Tăng đầu tư từ vốn NSNN đảm bảo kinh phí để không ngừng nâng cao các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, phường hội…, các sự nghiệp phường hội khác;
đảm bảo quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn phường hội; hoạt động của các cơ quan Nhà nước; hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam; các đoàn thể; trợ giá theo chính sách của Nhà nước; cho các chương trình mục tiêu quốc gia; trợ cấp cho các đối tượng chính sách phường hội và các khoản chi thường xuyên khác.
3.1.4.2. Hoàn thiện KSC thường xuyên vốn NSNN qua KBNN Hải An phải phù hợp với tiến trình đổi mới của đất nước và công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia, công khai, minh bạch
Chi thường xuyên vốn NSNN phải đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế- phường hội, nâng cao chất lượng phát triển kinh tế và đời sống nhân dân, đảm bảo an ninh quốc phòng và tăng cường công tác đối ngoại; đồng thời phải bảo đảm bảo tính bao quát về phạm vi, đối tượng và mức độ KSC thường xuyên vốn NSNN theo đúng Luật NSNN, bảo đảm tất cả các khoản chi thường xuyên vốn NSNN đều được kiểm tra, kiểm soát một cách chặt chẽ qua hệ thống KBNN. Ngoài ra, cơ chế KSC thường xuyên vốn NSNN cũng phải phù hợp với xu hướng cải cách hành chính trong quản lý chi NSNN và phù hợp với các phương thức cấp phát Ngân sách chi theo dự toán, tự chủ về biên chế và kinh phí hoạt động, khoán chi đối với đơn vị khoán.
Phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và quyền hạn giữa các cơ quan, các cấp Ngân sách trong việc quản lý, điều hành Ngân sách. Cần làm cho các cơ quan đơn vị sử dụng NSNN thấy được quyền và nghĩa vụ trong việc quản lý, sử dụng kinh phí chi thường xuyên vốn NSNN đúng mục đích, đúng đối tượng và có hiệu quả. Đặc biệt là phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của người chuẩn chi và KBNN.Theo cơ chế hiện hành, chi tiêu thường xuyên vốn NSNN, vai trò chuẩn chi thường xuyên vốn NSNN là thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN và những người được uỷ quyền. KBNN hải An đóng vai trò KSC có trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát việc chi phải theo đúng chế độ tiêu, chuẩn định mức được cấp có thẩm quyền quy định và có đầy đủ hồ sơ chứng từ. Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần phải phân định trách nhiệm giữa người chuẩn chi và người kiểm tra, KSC trong quá trình chi tiêu NSNN.
Quy trình thủ tục KSC thường xuyên vốn NSNN phải bảo đảm tính khoa học, đơn giản, rõ ràng, công khai và minh bạch, thuận lợi cho người kiểm soát, người được kiểm soát, đồng thời phải bảo đảm các yêu cầu quản lý. Trong điều kiện chúng ta chưa thể quản lý Ngân sách theo kết quả đầu ra, việc hoàn thiện quy trình thủ tục, các định mức, tiêu chuẩn chi Ngân sách là đòi hỏi phải đầy đủ, tỷ mỉ và rõ ràng, để nâng cao hiệu quả KSC thường xuyên vốn NSNN qua KBNN.
Song song với việc nghiên cứu và áp dụng phương thức cấp phát, KSC thường xuyên vốn NSNN theo dự toán, cần tăng cường và mở rộng phạm vi và đối tượng áp dụng phương thức quản lý và KSC thường xuyên vốn NSNN đối với các đơn vị thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính, đơn vị sự nghiệp có thu, quản lý cấp phát Ngân sách theo kết quả đầu ra của công việc. Sự kết hợp giữa cấp phát và KSC theo dự toán và khoán chi sẽ ngày càng thuận lợi hơn, tạo cơ chế quản lý NSNN theo kết quả đầu ra, thay vì quản lý theo kết quả đầu vào như hiên nay.
Hướng sẽ chỉ còn một hình thức chi thường xuyên vốn NSNN, đó là chi theo dự toán, tiến tới bỏ hình thức chi bằng lệnh chi tiền cho một số lĩnh vực, một số cấp Ngân sách .
3.1.4.3. Hoàn thiện KSC thường xuyên vốn NSNN qua KBNN Hải An theo hướng hiệu quả và tiết kiệm
Phải sử dụng có hiệu quả các nguồn kinh phí chi thường xuyên vốn NSNN.
Hiện nay, cơ chế KSC thường xuyên vốn NSNN đã bộc lộ nhiều nhược điểm. Khi kiểm soát biết có khoản chi chưa thực sự hiệu quả hoặc chưa minh bạch, nhưng KBNN không thể không chi được. Vì vậy, cơ chế cấp phát và KSC thường xuyên vốn NSNN mới phải đạt được mục tiêu cấp đúng, cấp đủ, kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng
để góp phần loại bỏ tiêu cực, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn . Có cơ chế phạt người chuẩn chi, nếu để tình trạng chi thường xuyên vốn NSNN lãng phí, không hiệu quả.
Từ chỗ chi đúng, chi đủ, chi có hiệu quả, tạo ra được những điều kiện tiền đề phát triển kinh tế - phường hội, tăng tích luỹ, thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước theo định hướng phường hội chủ nghĩa.
Quy trình cấp phát, thanh toán vốn NSNN, bảo đảm nguyên tắc mọi khoản chi của NSNN đều phải được cấp phát trực tiếp từ KBNN Hải An tới đối tượng sử dụng Ngân sách. Ở đây, KBNN Hải An là cơ quan đầu mối được Nhà nước giao nhiệm vụ KSC thường xuyên vốn NSNN, kho bạc có quyền từ chối thanh đối với khoản chi sai chế độ và phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về quyết định của mình; trực tiếp thanh toán mọi khoản chi của NSNN. Bên cạnh đó, cần xác định rõ phương thức thanh toán, chi trả đối với từng khoản chi NSNN theo hướng: Cải tiến và mở rộng phương thức thanh toán các khoản chi thường xuyên vốn NSNN theo hướng thanh toán hiện đại và theo thông lệ quốc tế. KBNN sẽ trực tiếp thanh toán cho tất cả đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ bằng chuyển khoản. Mở rộng phương thức thanh toán sao cho hệ thống KBNN không cần phải sử dụng tới tiền mặt, kể cả thanh toán lương cho các đối tượng hưởng lương từ NSNN.
Các hình thức KSC thường xuyên vốn NSNN: Hiện nay có quá nhiều các hình thức KSC thường xuyên vốn NSNN, do đó sẽ hệ thống gộp lại còn một số hình thức KSC không nên để bẩy hình thức hiện nay.
3.1.4.4. Hoàn thiện KSC thường xuyên vốn NSNN qua KBNN Hải An phải đảm bảo đúng mục đích, đúng đối tượng và đúng chế độ theo hướng KBNN làm tổng kế toán quốc gia, quản lý dự toán chi chặt chẽ và có hệ thống
Quyết định, phân bổ, quản lý và kế toán dự toán chi thường xuyên vốn NSNN:
cải tiến về nội dung, quy trình lập, duyệt và phân bổ dự toán NSNN, bảo đảm tính chính xác, chi tiết, đầy đủ, kịp thời. Dự toán NSNN đã được phê duyệt phải là căn cứ pháp lý quan trọng để KBNN Hải An tiến hành kiểm tra, kiểm soát quá trình chấp hành của các đơn vị sử dụng NSNN. KBNN Hải An phải thực hiện kế toán chính xác và đầy đủ dự toán NSNN được duyệt từ khâu quyết định đến khâu phân bổ dự toán, sao cho ở bất cứ thời điểm nào KBNN Hải An cũng phải có đầy đủ số liệu, tình hình thực hiện dự toán chi thường xuyên vốn NSNN.
Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và nâng cao chất lượng hoạt động của KBNN Hải An với tư cách là cơ quan quản lý Ngân quỹ quốc gia và sẽ là tổng kế toán quốc gia. KBNN Hải An phải làm nhiệm vụ quản lý và hạch toán toàn bộ tài sản, lập báo
cáo và quyết toán Ngân sách. Để làm tốt các nhiệm vụ này, cần phải đổi mới và tổ chức lại bộ máy kế toán Ngân sách theo hướng: Kế toán viên tại các đơn vị dự toán phải chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của KBNN; thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các nghiệp vụ thu chi NSNN một cách khách quan, độc lập với người chuẩn chi. Thực hiện cơ chế này nhằm mục đích tăng cường vai trò kiểm tra, kiểm soát của kế toán KBNN Hải An đối với người chuẩn chi, đồng thời đề cao trách nhiệm của người chuẩn chi khi ra lệnh thực hiện các khoản chi tiêu đó. Mặt khác, hoàn thiện hệ thống kế toán NSNN, làm cho kế toán NSNN thực sự là một phương tiện để kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của việc sử dụng Ngân quỹ Nhà nước. Điều này đòi hỏi phải xác định rõ đối tượng kế toán KBNN. Toàn bộ số quyết toán nhập, xuất quỹ NSNN do KBNN Hải An thực hiện được so sánh, đối chiếu với các ngành, các cấp chi NSNN. Từ đó bảo đảm cung cấp đầy đủ, kịp thời những thông tin cần thiết cho công tác quản lý quỹ NSNN của Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương. Công tác hạch toán, kế toán quỹ NSNN được tập trung vào một đầu mối và do KBNN Hải An đảm nhiệm. Luật NSNN (sửa đổi) đã quy định KBNN tổ chức thực hiện toàn bộ công tác kế toán, hạch toán NSNN, định kỳ báo cáo việc thực hiện dự toán NSNN cho cơ quan Nhà nước và cơ quan Tài chính cùng cấp. Quá trình hình thành tổng kế toán quốc gia sẽ được chia làm hai giai đoạn: Một là, giai đoạn hợp nhất kế toán Ngân sách và kế toán Kho bạc; Hai là, giai đoạn thiết lập tổng kế toán quốc gia.
Có quy định cụ thể hơn về sử dụng số vượt thu NSNN để chi thường xuyên Ngân sách trong những ngày cuối năm Ngân sách, sao cho khi bổ sung chi phải có đủ thời gian để hoàn thành hồ sơ chứng từ theo đúng chế độ quy định, đảm bảo chi có hiệu quả.
3.1.4.5. Hoàn thiện KSC chi thường xuyên vốn NSNN qua KBNN Hải An theo hướng quản lý chặt chẽ, kịp thời và rõ ràng tất cả các hợp đồng của đơn vị sử dụng NSNN với các Nhà cung cấp hàng hóa dịch vụ theo hướng thực hiện cam kết chi
KBNN Hải An sẽ tiến hành ghi chép các thông tin trên hợp đồng cung cấp hàng hóa dịch vụ của đơn vị cung cấp với đơn vị sử dụng NSNN, trên cơ sở dự toán được phân bổ nhằm đảm bảo dự toán Ngân sách có đủ để chi tiêu trước khi bắt đầu ký kết hợp đồng mua sắm và dịch vụ. Việc ghi chép thực hiện trong hệ thống kế toán của KBNN.
“ Quy định mới về kiểm soát chi tại Thông tư 161 về trách nhiệm của Chủ sử dụng ngân sách trong lĩnh vực này đã rõ ràng hơn, hợp lý hơn tuy nhiên cần cụ thể hơn để giảm bớt hiện tượng trùng trong kiểm soát chi. Không chỉ các chứng từ có giá trị
thấp mà cả một số yếu tố, nội dung thuộc các khoản chi có giá trị cao, hồ sơ phức tạp cũng nên giao cho đơn vị sử dụng ngân sách kiểm soát và chịu trách nhiệm. Từng bước nhất thể hoá quy trình, thủ tục, nội dung giữa kiểm soát chi thường xuyên và không thường xuyên với những khoản chi mang tính chất không thường xuyên trong chi thường xuyên.
Nâng cao vai trò của Hợp đồng kinh tế trong kiểm soát chi thường xuyên, làm rõ các trường hợp phải sử dụng thanh lý hợp đồng, hoá đơn để phục vụ kiểm soát chi.
Sớm cải tiến mẫu mã chứng từ để giảm bớt thủ tục lập Bảng kê thanh toán khi giao dịch chỉ có một chứng từ thanh toán. Đối với tiền gởi đơn vị sử dụng ngân sách nên tổ chức mỗi đơn vị một tài khoản để sử dụng vốn bằng tiền chủ động và tiết kiệm ngoại trừ các trường hợp có yêu cầu quản lý riêng của người có thẩm quyền.
Cụ thể hoá quy định về thanh toán trực tiếp liên quan quản lý tiền mặt trong chi tiêu công theo đó các trường hợp có thể thanh toán trực tiếp (người thụ hưởng có tài khoản, có quy định trong hồ sơ yêu cầu…) thì giá trị bao nhiêu cũng phải chuyển và không được tạm ứng. Xác định thời hạn thanh toán tạm ứng theo công việc, những khoản chi nhỏ lẻ tại đơn vị nên thanh toán trước tạm ứng mới. Sớm cải tiến phương thức đăng ký giao dịch theo đó mỗi khách hàng chỉ cần đăng ký một lần cho toàn bộ hoạt động giao dịch ở một đơn vị KBNN và tiến tới đăng ký chung cho toàn hệ thống.
Khẩn trương chuẩn bị các điều kiện để triển khai thanh tra KBNN đối với hoạt động quản lý chi tiêu công ở các đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn kể cả tồn quỹ tiền mặt và thanh toán không dùng tiền mặt. Cụ thể hoá hoặc cho phép các KBNN địa phương cụ thể hoá các thủ tục (mẫu biểu, phương pháp tính toán…) xử lý tình huống thiếu hụt tạm thời trong quản lý chi ngân sách
Thống nhất thực chi trong kiểm soát chi với quyết toán chi để giảm bớt công việc của kế toán đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan tài chính và KBNN.
Kiểm soát chi ngân sách là một lĩnh vực phức tạp và nhạy cảm, dễ hình thành các xung đột lợi ích vì vậy thủ tục và quy trình quản lý cần được thiết kế thật cụ thể cho từng yêu cầu quản lý. Nhưng quan trọng hơn là tổ chức hoạt động kiểm soát chi thành một hệ thống bắt đầu từ đơn vị sử dụng ngân sách trực tiếp chi tiêu, đơn vị sử dụng ngân sách có quan hệ với ngân sách và KBNN, có phân công, phân nhiệm một cách khoa học. Kiểm soát chi ngân sách tốt sẽ đảm bảo cho việc chi tiêu công tiết kiệm, hiệu quả và minh bạch .