CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN
1.4. Cơ sở lý luận về quản lý chất thải rắn dựa vào cộng đồng
1.4.1. Một số khái niệm
1.3.1.1. Khái niệm về cộng đồng và tổ chức cộng đồng
Có nhiều khái niệm khác nhau về cộng đồng. Thông thường, cộng đồng được hiểu là tập hợp những người có chung lịch sử hình thành, có chung địa bàn sinh sống, có cùng luật lệ và quy định hay tập hợp những người có cùng những đặc điểm tương tự về kinh tế - xã hội và văn hóa.
Cũng có quan niệm khác, cộng đồng là một nhóm người có chung sở thích và lợi ích, có chung địa bàn sinh sống, có chung ngôn ngữ (hoặc loại ngôn ngữ) và có những đặc điểm tương đồng.
Hiện nay ở nước ta, thuật ngữ cộng đồng đã được sử dụng khá phổ biến trong đời sống kinh tế xã hội. Cộng đồng có thể là một nhóm nhỏ dân cư (ví dụ như cộng đồng dân cư ở một thôn, xã, cộng đồng những người tái chế chất thải của một thôn, một xã...), hoặc có thể là cộng đồng dân cư của một dân tộc, nhiều dân tộc cùng chung các điểm tương đồng (cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài, cộng đồng quốc tế những nước nói tiếng Pháp, cộng đồng các nước ASEAN,...).
Tùy theo lịch sử hình thành hay đặc điểm của cộng đồng, có các loại cộng
21
đồngsau:Cộng đồng người địa phương, là những người có quan hệ gần gũi với nhau, thường xuyên gặp mặt ở địa bàn sinh sống;
- Cộng đồng những người có chung những quan tâm đặc điểm, tính chất (cộng đồng các nhà nghiên cứu, cộng đồng doanh nhân,...);
- Cộng đồng những người có chung những quan tâm đặc điểm, tính chất, màu da (cộng đồng người dân tộc thiểu số, cộng đồng người da màu,...);
- Cộng đồng có quan niệm chung về các vấn đề quan hệ xã hội, có chung mục tiêu, quan điểm chung về giá trị, cùng tham gia vào quá trình ra quyết định (cộng đồng các nước ASEAN, các nước Pháp ngữ,...).
Tổ chức cộng đồng là một khối liên kết của các thành viên trong cộng đồng vì những mối quan tâm chung và hướng tới một quyền lợi chung, hợp sức với nhau để tận dụng tiềm năng, trí tuệ của nhau, để cùng thực hiện một hoặc nhiều vấn đề.
Ở Việt Nam, hiện đang có các loại tổ chức cộng đồng sau đây:
- Tổ chức cộng đồng thành lập theo pháp luật về hội, như liên hiệp hội, tổng hội, liên đoàn, hiệp hội, câu lạc bộ;
- Tổ chức cộng đồng dưới dạng nhóm tự quản như: bản, ấp, nhóm dự án, nhóm sở thích, câu lạc bộ, tổ hòa giải, tổ dân phố,... Các tổ chức này không có luật quy định thành lập hay cấm thành lập;
- Tổ chức cộng đồng thành lập theo quy định pháp lý về kinh tế, hợp tác, như: tổ hợp tác, hợp tác xã,...
1.3.1.2. Khái niệm về sự tham gia của cộng đồng
Có nhiều cách hiểu khác nhau về sự tham gia của cộng đồng:
Paul (1987) cho rằng, phát triển cộng đồng là một quá trình tích cực mà cộng đồng tác động đến hướng và việc thực hiện dự án phát triển nhằm nâng cao phúc lợi của họ về mặt thu nhập, phát triển cá nhân, niềm tin cá nhân hoặc các giá trị khác mà họ mong muốn.
Tổ chức phát triển Quốc tế Canada (CIDA) quan niệm tham gia cộng đồng là thu hút các nhóm đối tượng mục tiêu vào các khâu của chu trình dự án từ thiết kế, thực hiện và đánh giá dự án với mục tiêu nhằm xây dựng năng lực của người nghèo để duy trì được cơ sở hạ tầng và kết quả mà dự án đã tạo ra được trong quá trình thực hiện, và tiếp tục phát triển sau khi tổ chức hay cơ quan tài trợ rút khỏi dự án. Cách tiếp cận này được sử dụng khá phổ biến trong các lĩnh vực, các dự án trên thế giới.
22
1.3.1.3. Quá trình phát triển sự tham gia của cộng đồng
Trước những năm 80, các hoạt động, các chương trình có mục tiêu phục vụ cộng đồng đều được đề xuất, xây dựng và tổ chức thực hiện từ cơ quan trung ương.
Thời kỳ này, người ta mới khuyến khích sự tham gia của các ngành vào chương trình hay hoạt động. Do sự hiện diện của các cộng đồng ít nên tính bền vững của chương trình hay hoạt động không được đảm bảo. Khi kết thúc chương trình hay hoạt động do Chính phủ hay nhà đầu tư tài trợ, các kết quả của nhiều dự án không được duy trì và phát huy tốt ở các địa phương.
Cách tiếp cận sự tham gia của cộng đồng vào các hoạt động, các chương trình được phát triển mạnh mẽ vào những năm 80 - 90 của thế kỷ 20, đặc biệt là áp dụng cho các chương trình của tổ chức phi Chính phủ, chương trình thí điểm liên quan nhiều đến cộng đồng như phát triển đô thị và nông thôn, xóa đói, giảm nghèo, phát triển nông nghiệp và nông thôn, chương trình bảo vệ môi trường, các quỹ xã hội, v.v... Với cách tiếp cận này, các Chính phủ, các nhà đầu tư và nhất là các nhà tài trợ ở các nước phát triển đã đưa ra các sáng kiến thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng. Kết quả cho thấy tính bền vững được tăng cường, nhưng quy mô còn hạn hẹp và tính đồng thời trong tham gia của cộng đồng vào các khâu của chương trình, hoạt động còn hạn chế.
Cách tiếp cận phát triển định hướng cộng đồng hay còn gọi là phát triển dựa trên cộng đồng được áp dụng phổ biến từ năm 2000. Các chương trình, dự án phát triển định hướng cộng đồng có đặc điểm là trao cho cộng đồng quyền kiểm soát quá trình ra quyết định và đóng góp nguồn lực vào việc lập kế hoạch, thiết kế, thực hiện, vận hành, bảo trì những cơ sở hạ tầng.
Các chương trình phát triển định hướng cộng đồng ở thời kỳ này có quy mô lớn hơn so với chương trình có sự tham gia của cộng đồng và không chỉ dừng lại ở sự tham gia mà tăng cường sự quản lý của cộng đồng và sự tham gia của chính quyền địa phương, gắn kết với cải cách ở mức độ rộng hơn và tính thực thi cao hơn. Mức độ trao thẩm quyền khác nhau trong các chương trình, dự án. Mức trao thẩm quyền thấp nhất là các tổ chức nhà nước và nhà đầu tư quản lý nguồn vốn đầu tư và thực hiện các hoạt động, nhưng có lấy ý kiến tham vấn của tổ chức cộng đồng. Mức trao thẩm quyền cao là tổ chức cộng đồng tham gia vào kiểm soát các quyết định đầu tư, quản lý các nguồn vốn đầu tư và chịu trách nhiệm toàn bộ các hoạt động. Mức trao quyền cho tổ chức cộng đồng phụ thuộc vào các yếu tố:
- Năng lực và sự sẵn sàng của cộng đồng để huy động và tổ chức;
- Sự sẵn sàng và phương pháp mà các cấp chính quyền cao hơn trao quyền
23 cho cấp dưới;
- Sự hạn chế của khung pháp lý đối với cộng đồng trong việc tiếp nhận quyền kiểm soát các nguồn vốn nhà nước hay nhà tài trợ phát triển chính thức (ODA);
- Khoảng cách xa xôi của các cộng đồng có thể gây khó khăn cho việc thựchiện;
- Trình độ học vấn của cộng đồng cũng ảnh hưởng đến việc chuẩn bị tài liệu của chương trình, dự án và báo cáo;
- Tính chất của công việc sẽ tiến hành.
Tuy nhiên, phát triển định hướng cộng đồng không phải là thích hợp và mang lại hiệu quả với mọi trường hợp. Có các trường hợp mà tư nhân hay tổ chức công đảm nhiệm tốt hơn như trường hợp xây dựng và quản lý cầu lớn, các dịch vụ mà tư nhân mang lại ích lợi lớn hơn cho địa phương...
Việc phát triển định hướng cộng đồng thích hợp khi các nhóm cộng đồng có lợi thế cạnh tranh, như các hàng hóa, dịch vụ quy mô nhỏ đòi hỏi sự hợp tác của địa phương (ví dụ thu gom chất thải tại địa phương), các hàng hóa sử dụng chung (như thủy lợi), các hàng hóa công (bảo dưỡng đường sá, công trình hạ tầng của thôn, xã) và các chương trình hay hoạt động mà vấn đề giao việc quản lý ở cấp thấp nhất thích hợp.
1.4.2. Các nguyên tắc trong quản lý chất thải rắn dựa vào cộng đồng - Ranh giới phải được xác định rõ ràng
Xác định được địa điểm cụ thể để thực hiện việc quản lý rác thải dựa vào cộng đồng. Phải có sự phân công cụ thể, rõ ràng công việc đến từng đối tượng, tránh tình trạng xung đột, chồng chéo trong quản lý. Xem xét sự hợp tác của người dân để từ đó có hướng đi đúng đắn và kế hoạch sao cho phù hợp, đồng thời phối hợp với chính quyền địa phương để có được sự hỗ trợ tốt nhất.
- Có sự cân đối giữa chi phí và lợi ích
Cần gắn kết giữa mục tiêu quản lý rác thải với tăng thu nhập, tạo công ăn việc làm cho người dân. Khi người dân thu được lợi ích từ hoạt động quản lý rác thải thì họ sẽ tích cực tham gia. Mặt khác, thu phí để phục vụ cho quản lý môi trường cũng phải được tính theo tỉ lệ để đảm bảo công bằng. Thu phí dựa trên lượng rác thải chẳng hạn. Ví dụ, xác định lượng rác thải bằng túi rác. Nếu thải ra 2 túi rác họ phải trả gấp đôi phí so với 1 túi.
- Tham khảo ý kiến cộng đồng
24
Cộng đồng dân cư được phép tổ chức và tham gia đóng góp ý kiến cho sự hoạt động có hiệu quả hay không hiệu quả của hệ thống quản lý rác thải cộng đồng. Họ được khuyến khích đưa ra ý kiến đóng góp của mình trong các cuộc hợp thảo luận. Những ý kiến này rất quan trọng, vì người dân là người hiểu rõ nhất môi trường sống xung quanh họ và họ là người được lợi nhất nếu những ý kiến đó được thực hiện.
- Có sự giám sát của cộng đồng
Mọi hoạt động, muốn thực hiện có hiệu quả cần có sự giám sát. Hoạt động quản lý diễn ra trên địa bàn nào thì người dân ở đó sẽ là người có quyền được giám sát. Người dân tham gia giám sát giúp cho dự án hoạt động hiệu quả về thời gian, chất lượng. Giám sát của người dân là một nguyên tắc giúp cho dự án vận hành tốt, tránh những sai phạm có thể xảy ra.
- Thưởng phạt rõ ràng
Những cá nhân tham gia quản lý rác thải cộng đồng chịu sự giám sát của các tổ chức, đặc biệt là sự giám sát của cộng đồng về các hoạt động. Thông qua đó, các hành vi sai trái sẽ bị phát hiện và bị xử phạt, những hành động có lợi cho cộng đồng sẽ được khuyến khích và khen thưởng. Có những mức phạt khác nhau đối với từng hành vi sai trái khác nhau. Chính điều này sẽ khuyến khích người dân làm việc hiệu quả hơn.
- Công nhận quyền hạn của tổ chức
Tổ chức thực hiện việc quản lý rác thải cộng đồng có đủ quyền hạn về việc tổ chức và thực hiện nhiệm vụ của mình nhưng không được làm ảnh hướng tới các cộng đồng khác. Điều này có ý nghĩa rất quan trọng vì vấn đề người dân đưa ra nhiều khi có liên quan tới nhiều lĩnh vực khác chứ không phải chỉ về môi trường, vì thể nguyên tắc này đưa ra nhằm khuyến khích người dân nêu ra ý kiến của mình.
1.4.3. Hoạch định kế hoạch thu hút sự tham gia cộng đồng về quản lý chất thải rắn
Việc hoạch định kế hoạch thu hút sự tham gia cộng đồng về quản lý chất thải được thực hiện qua các bước sau đây:
Xác định những phương án hay hoạt động thu hút sự tham gia cộng đồng Việc huy động tham gia cộng đồng vào dự án hay hoạt động cần phải được lựa chọn để có được kết quả theo mục tiêu đã định. Không phải mọi dự án hay hoạt động đều giao cho cộng đồng. Có những dự án, công trình hay hoạt động tư nhân hay doanh nghiệp đảm nhiệm tốt hơn, ví dụ một số dự án tái chế, dự án xây dựng
25
và khai thác lò đốt rác,... Các dự án hay hoạt động thu hút sự tham gia cộng đồng thường là dự án hay hoạt động gắn với công trình công cộng, hoặc dự án có chung lợi ích, trách nhiệm của nhiều bên liên đới trong cộng đồng, hay dự án liên quan đến huy động tài chính của cộng đồng, đến cam kết của cộng đồng,...
Ví dụ, việc thu phí nước thải sinh hoạt có liên quan đến các cộng đồng dân cư. Muốn đảm bảo thu phí được thực hiện hợp lý và suôn sẻ cần thiết phải thu hút sự tham gia của các cộng đồng dân cư từ khâu phổ biến chủ trương để dân hiểu, đến khâu xây dựng nguyên tắc thu phí, cách thức xác định mức phí và hình thức thanh toán. Khi có sự tham gia của người dân vào quy trình này, các quyết định sẽ sát thực tế và được sự ủng hộ của dân chúng. Hay trường hợp thu phí nước thải công nghiệp, cần thu hút cộng đồng doanh nghiệp vào các khâu xây dựng quy trình xác định mức phí, kê khai lượng thải, thành phần chất thải và hình thức thanh toán.
Trên cơ sở ý kiến tham gia của doanh nghiệp, việc đưa ra quy trình xác định cũng như hình thức thanh toán sẽ mang tính khả thi cao.
Xác định các giai đoạn tham gia của cộng đồng
Sự tham gia của cộng đồng được phân thành 4 giai đoạn:
Giai đoạn lập kế hoạch dự án hay hoạt động: Ở giai đoạn này, sự tham gia của cộng đồng bao gồm việc tham gia đóng góp ý kiến và thông tin khảo sát của chính quyền địa phương hay cơ quan tư vấn để xác định nhu cầu của cộng đồng, năng lực tài chính và vật chất trong việc tiếp nhận dự án hay hoạt động, xác định thiện ý và mức độ tham gia của cộng đồng ở các giai đoạn tiếp theo của dự án.
Giai đoạn chuẩn bị kế hoạch khả thi của dự án hay hoạt động: Cộng đồng có thể đóng vai trò tích cực trong việc lập kế hoạch và thiết kế dự án thông qua việc đóng góp đầu vào cho các nhà thiết kế kỹ thuật (thiết kế quy trình thu gom, bãi chôn lấp,...) như các thông tin về lượng rác thải của các hộ, xu thế gia tăng hay giảm chất thải trong thôn, xóm, xã, phường, khả năng tài chính của các hộ cho việc chi trả phí thu gom v.v... hay được tham khảo ý kiến liên quan đến phương án giám sát dự án, hoạt động.
Giai đoạn thực hiện dự án hay hoạt động: Vai trò của cộng đồng bao gồm từ việc tham khảo ý kiến đến chịu trách nhiệm toàn bộ về công tác quản lý dự án, đấu thầu, ký hợp đồng thực hiện, giám sát tiến độ hay ở một số hoạt động nào đó có thể tham gia giám sát kỹ thuật (hoạt động thu gom chất thải, xây dựng hệ thống thoát nước thải,...) hay giám sát tài chính. Cộng đồng cũng có thể tham gia dưới góc độ đóng góp công lao động, đóng góp tài chính, đóng góp vật tư cho dự án hay hoạt động nhất là đối với các công trình công cộng có liên quan đến quản lý chất thải
26
(ví dụ: xây dựng hệ thống thoát nước thải, hoạt động tuyên truyền về bảo vệ môi trường trong địa bàn thôn, xóm, xã,...).
Giai đoạn sau khi kết thúc dự án: Vai trò của cộng đồng là duy trì hoạt động hay kết quả của dự án thông qua việc góp kinh phí hoặc vật chất để đảm bảo sự tiếp tục của dự án sau khi nhà đầu tư đã hoàn thành xây dựng hay triển khai những công việc của dự án.
Xác định các nhóm cộng đồng chủ chốt huy động vào dự án chạy hoạt động Trong cuộc sống hằng ngày, hầu hết mọi người dân đều có liên quan trực tiếp đến các mặt khác nhau của chất thải. Tuy nhiên, từng hoạt động đặc thù của quản lý chất thải không phải lúc nào cũng huy động tất cả các cộng đồng. Vai trò, sự tham gia của mỗi cộng đồng có mức độ và ý nghĩa khác nhau. Vì vậy, để cộng đồng tham gia quản lý chất thải hiệu quả, bên cạnh việc xác định các hoạt động chủ chốt thu hút sự tham gia của cộng đồng, việc quan trọng tiếp theo là xác định cộng đồng chủ chốt trong hoạt động đó. Cộng đồng hay những cộng đồng này là đối tượng trọng tâm để chính quyền địa phương trao quyền cũng như huy động nguồn lực tham gia vào hoạt động quản lý chất thải.
Các nhóm cộng đồng ở địa phương có vai trò chủ chốt trong hoạt động phân loại, thu gom, vận chuyển, tái chế chất thải sản xuất phân compost thường là:
- Hội phụ nữ;
- Thôn, xóm, hợp tác xã;
- Đoàn thanh niên;
- Mặt trận tổ quốc;
- Cộng đồng những người nhặt và bới rác;
- Cộng đồng những người thu gom và mua bán chất thải (ve chai);
- Cộng đồng các hộ tái chế;
- Cộng đồng các doanh nghiệp tái chế;
- Cộng đồng công nhân vệ sinh môi trường.
Xác định các yêu cầu cần thiết cho việc tăng cường sự tham gia của cộng đồng Để việc tham gia của cộng đồng trở thành hiện thực và thực sự có hiệu quả, cùng với việc xác định các giai đoạn và mức độ tham gia của cộng đồng, cần phải có những điều kiện sau đây:
Cán bộ chính quyền, quan chức, công chức hiểu được và có kinh nghiệm về