CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIẢI THÍCH PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM
2.1. Các chủ thể liên quan trong hoạt động giải thích pháp luật
2.1.2. Chủ thể giải thích pháp luật
Lịch sử hơn 60 năm Quốc hội Việt Nam cho thấy trong cơ cấu tổ chức Quốc hội luôn tồn tại một cơ quan thường trực, với Hiến pháp năm 1946 là Ban Thường vụ Nghị viện, với các Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1992 là Ủy ban thường vụ Quốc hội. Riêng với Hiến pháp năm 1980 có quy định theo đó Hội đồng Nhà nước là cơ quan thực hiện đồng thời chức năng của Ủy ban thường vụ Quốc hội và là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Trong bộ máy Nhà Nước Việt Nam, Ủy ban thường vụ Quốc hội có một vị trí rất đặc biệt. Sự đặc biệt này do cơ cấu tổ chức và thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội tạo nên20. Sự hiện diện của Ủy ban thường vụ Quốc hội do vị trí, vai trò và cách thức hoạt động của Quốc hội chúng ta quyết định.
Theo Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhưng nhân dân không thể trực tiếp sử dụng quyền lực nhà nước trong mọi trường hợp được mà phải thông qua Quốc hội. Tại Điều 83 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân và cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Là cơ quan duy nhất có
20 PGS. TS. Nguyễn Đăng Dung, Tính nhân bản của Hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà nước, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2004, tr. 114.
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 28 SVTH: Phạm Bửu Linh quyền lập hiến và lập pháp, quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước, giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước.
Hàng năm Quốc hội chỉ họp hai lần, trong khi quyền hạn lại rất lớn nên buộc Quốc hội phải thành lập ra một cơ quan để giúp Quốc hội đảm nhận các hoạt động có tính chất thường xuyên và điều phối hoạt động của Quốc hội giữa hai kỳ họp đó là Ủy ban thường vụ Quốc hội. Vì vậy, so với các nước khác trên thế giới Ủy ban thường vụ Quốc hội của chúng ta có một vị trí, vai trò rất đặc biệt. Có những nhiệm vụ, quyền hạn như: Những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến chức năng thường trực tổ chức cho Quốc hội hoạt động; Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật – pháp lệnh và nghị quyết; Giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh; Những nhiệm vụ liên quan đến việc quyết định tình trạng đặc biệt của đất nước; Điều khiển các phiên họp của Chủ tịch Quốc hội, và chứng thực các quyết định đã được thông qua của Quốc hội;…
Trong những nhiệm vụ, quyền hạn nói trên thì hoạt động giải thích pháp luật là một trong những hoạt động “tạo nên nét đặc biệt” cho Ủy ban thường vụ Quốc hội. Sở dĩ có “nét đặc biệt” đó là vì pháp luật do Quốc hội ban hành mà chính Quốc hội lại trao cho cơ quan thường trực của mình, do mình bầu ra “cái quyền” giải thích thông qua thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đó là nghị quyết.
Giải thích pháp luật là vấn đề đáng được quan tâm hiện nay. Mặc dù vấn đề giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh đã được đặt ra từ rất sớm, trong các bản Hiến pháp của Nhà nước Việt Nam (trừ Hiến pháp năm 1946) đều có quy định về vấn đề này và đều giao cho cơ quan hoạt động thường xuyên của Quốc hội (Hội đồng nhà nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội) đảm nhiệm21. Nhưng cho đến thời điểm hiện nay, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ thực hiện được năm lần giải thích pháp luật22 và khi tiến hành giải thích thì phải dựa vào các quy định được ghi nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau vì chưa có một đạo luật cụ thể điều chỉnh rõ ràng.
Ở Việt Nam, duy nhất cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải thích pháp luật chính thức đó là Ủy ban thường vụ Quốc hội, được Hiến pháp quy định có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh. Tại khoản 3 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban thường vụ Quốc hội, trong đó có “Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh”
21 Khoản 3 Điều 53 Hiến pháp năm 1959; khoản 5 Điều 100 Hiến pháp năm 1980; khoản 3 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001).
22 Ban pháp chế, VCCI, Đôi nét về thực trạng giải thích pháp luật ở Việt Nam, Văn phòng Quốc hội, Giải thích pháp luật – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn (Kỷ yếu Hội thảo quốc tế tại Hà Nội, tháng 2 - 2008), Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2009, tr. 339 – 348.
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 29 SVTH: Phạm Bửu Linh Và cũng được quy định tại Điều 85 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: “Ủy ban thường vụ Quốc hội giải thích luật, pháp lệnh. Cơ quan, tổ chức quy định tại Điều 87 của Hiến pháp, đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội giải thích luật, pháp lệnh. Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét quyết định việc giải thích.”
Giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong hoạt động giải thích pháp luật có:
Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Văn phòng Quốc Hội, Ban công tác lập pháp. Cụ thể tại:
khoản 3 Điều 15 Nghị quyết 26/2004/NQ-QH11 ngày 15/6/2004 của Quốc hội quy định về việc ban hành quy chế hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội như sau:
“Ủy ban thường vụ Quốc hội giao Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao hoặc Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội soạn thảo dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định.”
Bên cạnh đó, tại khoản 1 Điều 86 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng quy định về việc Ủy ban thường vụ Quốc hội giao Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao hoặc Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội soạn thảo dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh trình Ủy ban thường vụ Quốc hội và giao cho Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra về sự phù hợp của dự thảo nghị quyết.
Theo quan điểm của người viết, trong hai điều luật trên đây đã nổi lên một sự bất cập. Đó là Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ giao cho một trong các cơ quan sau:
Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao hoặc Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội soạn thảo dự thảo nghị quyết giải thích và sau đó trình Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, Ủy ban thường vụ Quốc hội lại tiếp tục giao cho Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra về sự phù hợp của dự thảo nghị quyết. Vậy có phải Ủy ban thường vụ Quốc hội đã không “nhúng tay” vào hoạt động giải thích pháp luật mà giao phó cho những cơ quan đã nêu trên soạn thảo dự thảo nghị quyết giải thích rồi trình lên cho mình? Việc Ủy ban thường vụ Quốc hội bỏ phiếu thông qua mang tính hình thức nhiều hơn. Như vậy, luật quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền giải thích pháp luật để làm gì? Trong khi hầu như tất cả các “ý tứ” trong dự thảo nghị quyết đều do cơ quan khác đưa ra, Ủy ban thường vụ Quốc hội tuy có xem xét lại nhưng để cho ra một kết quả giải thích chính xác và hợp lý đâu phải là chuyện “một sớm một chiều” mà đòi hỏi người giải thích phải đầu tư nghiên cứu thật sâu, đặt điều luật vào hoàn cảnh ban hành, tìm hiểu ý chí của nhà
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 30 SVTH: Phạm Bửu Linh làm luật muốn “gửi gắm” vào… có như vậy mới cho ra kết quả giải thích như mong muốn. Thế nhưng, như đã từng đề cập do cơ cấu tổ chức và hoạt động đã chiếm hết thời gian thì liệu Ủy ban thường vụ Quốc hội có thể “đầu tư” cho hoạt động giải thích pháp luật được như vậy không? Cho dù Ủy ban thường vụ Quốc hội có đủ thời gian cũng như trí lực để thực hiện hoạt động giải thích pháp luật thì một điều đáng nói ở đây là quy định của pháp luật đã làm hao tốn biết bao thời gian cũng như tiền bạc của nhà nước. Bởi vì cùng giải quyết một vấn đề mà có đến hai chủ thể thực hiện, trong khi hoạt động giải thích pháp luật buộc các chủ thể phải bỏ ra nhiều công sức, cho nên đây là một quy định không khả thi. Thì việc trình lên Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét có cần không? Khi đã có sự thẩm tra từ phía cơ quan khác.
Công tác thẩm tra ở đây cũng có nhiều bất cập. Ủy ban thường vụ Quốc hội giao cho Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra về sự phù hợp của dự thảo nghị quyết. Sẽ không có gì để nói nếu như trước đó Ủy ban thường vụ Quốc hội giao cho những cơ quan đã nêu ở trên soạn thảo dự thảo nghị quyết trừ Hội đồng dân tộc và Ủy ban của Quốc hội.Bất cập phát sinh khi vừa giao cho Hội đồng dân tộc và Ủy ban của Quốc hội soạn thảo dự thảo nghị quyết lại vừa thẩm tra ngay chính “sản phẩm” mình vừa tạo ra. Công tác thẩm tra khó được tiến hành khách quan nếu trên thực tế xảy ra trường hợp này.
Nói tóm lại, việc quy định trao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội thẩm quyền giải thích pháp luật là không thiết thực. Cần phải cân nhắc lại khả năng thực hiện hoạt động giải thích pháp luật của cơ quan này trên thực tế.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (năm 2008) đã dành riêng một chương để quy định về hoạt động giải thích luật, pháp lệnh. Nhưng chỉ “gói gọn” trong hai điều (Điều 85 và Điều 86) quy định về thẩm quyền giải thích và vấn đề xây dựng, ban hành dự thảo nghị quyết giải thích. Trong khi đó, công tác giải thích pháp luật vẫn đang còn nhiều bất cập, rất cần được quy định cụ thể, rõ ràng hơn.
2.1.2.2. Về mặt thực tiễn
Trong thực tế, chúng ta rất dễ dàng bắt gặp những lời giải thích pháp luật trong quá trình áp dụng pháp luật của một số chủ thể, mà theo nhận định của người viết đây là những giải thích rất đáng tin cậy và đặc biệt là tính khả thi của chúng rất cao.
Trở lại với ví dụ mà người viết đã từng nêu, tại điểm g Điều 9 Nghị định 146/2007 của Chính phủ quy định về những hành vi gây nguy hiểm trong an toàn giao thông đường bộ sẽ bị xử phạt từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng, trong đó có hành vi
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 31 SVTH: Phạm Bửu Linh
“Người điều khiển, người ngồi trên xe mô tô, xe gắn máy không đội mũ bảo hiểm khi đi trên đường theo quy định ”.
Theo quy định này, cảnh sát giao thông khi tuần tra giao thông hay tham gia điều khiển an toàn giao thông có thể giải thích cho người vi phạm hoặc người tham gia giao thông hiểu đúng về quy định này. Đặt trường hợp như một phương tiện giao thông (có gắn động cơ) đang lưu thông trên đường, người điều khiển ngồi trên xe có đội mũ bảo hiểm, ngược lại người phía sau lại đứng và không đội mũ bảo hiểm và bị phạt. Rõ ràng, người này đã vi phạm Luật an toàn giao thông đường bộ khi có hành vi như vậy. Nhưng để che đậy cho hành vi vi phạm nhằm “chối bỏ” trách nhiệm pháp lý mà bản thân người đó phải thực hiện, người đó đã cố tình hiểu lệch đi ý nghĩa mà điều luật hướng đến. Đó là, điều luật chỉ quy định phạt những người ngồi trên xe mà không đội mũ bảo hiểm, còn người vi phạm thì đứng trên xe nên việc không đội mũ bảo hiểm là không vi phạm. Lúc này, cảnh sát giao thông phải thay Ủy ban thường vụ Quốc hội mà “tiến hành giải thích pháp luật” cho người vi phạm hiểu là luật quy định nhưng phải hiểu theo nghĩa “rộng” hơn. Tức là khi tham gia giao thông thì phải đội mũ bảo hiểm và tuyệt đối không được có hành vi gây nguy hiểm cho những người tham gia giao thông. Hành vi gây nguy hiểm có thể là: đứng, nằm, với… Như vậy, người ở phía sau phương tiện đã có hành vi vi phạm gây nguy hiểm trong an toàn giao thông đường bộ, đó là: Không đội mũ bảo hiểm khi tham gia giao thông, có hành vi gây nguy hiểm (đứng) khi tham gia giao thông.
Thực tế, những tình huống như thế này xảy ra không hiếm. Cảnh sát giao thông cũng đã tiến hành giải thích cho người vi phạm hiểu, nhưng theo quy định của pháp luật lời giải thích của cảnh sát giao thông không phải là giải thích chính thức, không có giá trị bắt buộc để người vi phạm phải tuân theo. Dù thực chất trong lời giải thích chứa đựng nội dung giải thích rất nhiều, đồng thời cũng rất thiết thực. Trên cơ sở giải thích cảnh sát giao thông ra quyết định xử phạt hành chính, người vi phạm tuân theo vì quyết định này được bảo đảm thi hành bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước, chứ không phải lời giải thích có giá trị bắt buộc đối với họ.
Một thực tế khác mà người viết muốn đề cập đó là lời giải thích của Thẩm phán khi tiến hành xét xử một vụ án trên thực tế. Khi đương sự hoặc những người có liên quan trong vụ án không hiểu hoặc hiểu không rõ về một điều luật nào đó có liên quan tới họ, lúc này Thẩm phán có thể giải thích điều luật đó cho họ hiểu một cách đúng nhất. Nhằm mục đảm bảo cho pháp luật được thực hiện nghiêm minh, kết quả xét xử công bằng, chính xác, đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp cho đương sự cũng như những người có liên quan. Lời giải thích đó là hợp pháp, có thể giúp cho việc giải
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 32 SVTH: Phạm Bửu Linh quyết vụ án được tiến hành nhanh chóng nhưng cũng không quên yếu tố công bằng và khách quan, người bị áp dụng bị thuyết phục mà nghe theo. Hơn hết, lời giải thích là chính thức nếu được ghi trong bản án, vì bản án có giá trị bắt buộc thi hành. Đây chính là mâu thuẫn trong quy định của pháp luật nước ta. Dù rất thiết thực và rất có ích cho hoạt động xét xử của Tòa án trong thực tiễn, góp phần đưa pháp luật vào cuộc sống thông qua hoạt động xét xử, nhưng hiện nay lời giải thích của Thẩm phán trong hoạt động xét xử vẫn không được pháp luật “thừa nhận” là giải thích pháp luật chính thức.
Nhìn chung, vấn đề chủ thể giải thích pháp luật ở nước ta vẫn còn nhiều bất cập. Ủy ban thường vụ Quốc hội - Chủ thể được pháp luật trao quyền giải thích pháp luật thì lại khó có thể đảm đương và hoàn thành tốt hoạt động này. Cho đến nay hoạt động giải thích pháp luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện chỉ có “vẻn vẹn”
năm lần trên thực tế. Trong kkhi đó, những giải thích của các chủ thể khác (cảnh sát giao thông, thẩm phán…) lại mang nội dung giải thích rất chính xác, khả năng áp dụng vào thực tế là rất cao, thế nhưng những lời giải thích này lại không được đưa vào các quy định của pháp luật để nâng cao giá trị sử dụng cũng như ý nghĩa mà nó mang lại.