CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIẢI THÍCH PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM
3.1. Thực trạng hoạt động giải thích pháp luật ở Việt Nam
3.1.1. Mặt tích cực của hoạt động giải thích pháp luật
Phải thừa nhận rằng công tác giải thích pháp luật ở Việt Nam trong thời gian qua đã có nhiều tiến bộ đáng kể về pháp lý cũng như thực tiễn. Từ việc chỉ duy nhất quy định hoạt động giải thích pháp luật trong Hiến pháp nhưng vẫn chưa thể tiến hành trên thực tế được do chưa có văn bản quy định rõ về cách thức tiến hành. Cho đến khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 được ban hành và có quy định thì vấn đề này mới được giải quyết, dần dần trình tự, thủ tục được rõ hơn trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 200833 dù vẫn chưa đầy đủ. Trong thời gian qua, tuy không được tiến hành thực hiện nhiều nhưng nhìn chung hoạt động giải thích pháp luật vẫn phần nào góp phần giải quyết một số vấn đề vướng mắc gặp phải như: giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 1 tháng 7 năm 1991 có người Việt Nam định cư ở nước ngoài tham gia, việc giải quyết đối với một số trường hợp cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01 tháng 7 năm 1991, việc giải thích về thời hiệu khiếu nại tại điểm c khoản 2 Điều 241 Luật thương mại năm 1997…
Theo thống kê cho đến nay Ủy ban thường vụ Quốc hội mới tiến hành giải thích năm lần34 trên thực tế, đó là:
Nghị quyết số 58/1998/NQ-UBTVQH10 ngày 24-8-1998 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 01 tháng 7 năm 1991.
33 Chương X, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
34 Trần Ngọc Đường, Giải thích chính thức Hiến pháp, luật và pháp lệnh ở nước ta hiện nay – Thực trạng và giải pháp, Văn phòng Quốc hội, Giải thích pháp luật – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn (Kỷ yếu Hội thảo quốc tế tại Hà Nội, tháng 2 - 2008), Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2009, tr. 167 – 174.
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 44 SVTH: Phạm Bửu Linh
Nghị quyết số 746/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 28-01-2005 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc giải thích điểm c, khoản 2, Điều 241 Luật thương mại năm 1997.
Nghị quyết số 755/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02-4-2005 của Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định việc giải quyết đối với một số trường hợp cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01 tháng 7 năm 1991.
Nghị quyết số 1037/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 27-7-2006 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 1 tháng 7 năm 1991 có người Việt Nam định cư ở nước ngoài tham gia.
Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 10-11-2006 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc giải thích khoản 6, Điều 19 Luật Kiểm toán Nhà nước.
Tuy nhiên, đây vẫn chưa phải là con số đáng thuyết phục và nhất là đối với nhu cầu giải thích pháp luật ở Việt Nam. Do hoạt động giải thích pháp luật chỉ mới được pháp luật quy định sơ xài, chưa đầy đủ nên trên thực tế hoạt động này ít được triển khai, chưa đem lại hệ quả đáng kể nào. Vì vậy, ở phần thực trạng người viết chủ yếu đi sâu nghiên cứu những bất cập của hoạt động giải thích pháp luật và tìm cách giải quyết những bất cập đó.
3.1.2. Mặt hạn chế của hoạt dộng giải thích pháp luật
3.1.2.1. Chưa có cơ sở pháp lý đầy đủ cho hoạt động giải thích pháp luật a) Chưa có một đạo luật quy định đầy đủ về hoạt động giải thích pháp luật Giải thích pháp luật là làm sáng tỏ nội dung, tư tưởng của các quy phạm pháp luật nhằm định ra cách hiểu chung nhất và phải phù hợp với ý chí của nhà làm luật.
Đây là một hoạt động tất yếu, đóng vai trò quan trọng trong việc đưa các quy phạm pháp luật vào cuộc sống và mọi quốc gia đều phải thực hiện. Có ý nghĩa quan trọng như vậy nhưng cho đến nay, vấn đề trên vẫn chưa được điều chỉnh bởi một văn bản quy phạm pháp luật riêng cụ thể nào. Dù hoạt động giải thích pháp luật đã được
“nhắc” đến rất sớm, xuất hiện ngay trong Hiến pháp năm 1959 của nước ta, lần đầu tiên quy định về vấn đề này35. Theo điều luật, đối tượng giải thích của Ủy ban thường vụ Quốc hội rất rộng so với hai bản Hiến pháp sau này chỉ giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Hiện tại, hoạt động giải thích pháp luật chỉ được đề cập rải rác ở một số văn bản quy phạm pháp luật như: khoản 3 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung
35 Khoản 3 Điều 53 Hiến pháp năm 1959 quy định: “Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền giải thích pháp luật ”.
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 45 SVTH: Phạm Bửu Linh năm 2001), khoản 2 Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, khoản 1 Điều 2 Nghị quyết số 02/1992/NQ-UBTVQH9 ngày 17-10-1992 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về tổ chức, nhiệm vụ của Văn phòng Quốc hội, khoản 7 Điều 2 Nghị quyết số 369/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17-3-2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc thành lập Ban công tác lập pháp năm 2003, khoản 1 Điều 15 Nghị quyết số 26/2004/NQ-QH11 ngày 15-6-2004 của Quốc hội về Quy chế hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội …
Đặc biệt đối với năng lực lập pháp ở nước ta hiện nay thì hệ thống pháp luật vẫn còn hạn chế, nhất là vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Nhất là tình trạng “luật khung” đã làm cho pháp luật nước ta khó đi vào cuộc sống của người dân mà chỉ mang đầy tính lý thuyết, tức là luật chỉ quy định nguyên tắc chung chung muốn được thực hiện phải có nhiều văn bản hướng dẫn thi hành, dẫn đến hậu quả luật có hiệu lực nhưng chậm đi vào cuộc sống do phải “chờ”
văn bản quy định cụ thể, hướng dẫn thi hành.
Với tình trạng năng lực lập pháp như nước ta hiện nay thì nhu cầu giải thích đang rất cần thiết và ngay chính bản thân hoạt động này cũng mang một ý nghĩa không kém phần quan trọng. Cùng với việc đã được đề cập từ rất sớm nhưng cho đến nay nước ta vẫn tiến hành hoạt động này qua sự “kết hợp” từ nhiều văn bản khác nhau.
Đây là một thực trạng không thể chấp nhận được. Thiết nghĩ trong thời gian tới, Quốc hội nước ta cần phải dành nhiều quan tâm hơn cho việc nghiên cứu và ban hành luật về điều chỉnh hoạt động giải thích pháp luật.
b) Chưa có quy định riêng cho hoạt động giải thích Hiến pháp
Giải thích Hiến pháp chưa được thiết lập theo một cơ chế riêng so với giải thích luật và pháp lệnh. Theo đoạn 2 khoản 1 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì “Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp do Quốc hội quy định”. Như vây, pháp luật hiện hành chỉ quy định về thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp do Quốc hội quy định chứ không có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định về vấn đề này. Đồng thời, tại chương XX Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 chỉ quy định về hoạt động giải thích luật, pháp lệnh mà không đề cập đến hoạt động giải thích Hiến pháp. Điều này chưa thể hiện được vị trí, vai trò và tầm quan trọng của Hiến pháp, đặc biệt trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay.
Một trong những tiêu chí đảm bảo việc xây dựng nhà nước pháp quyền là tính tối cao và đảm bảo thi hành của Hiến pháp. Nếu Hiến pháp quy định không rõ, không
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 46 SVTH: Phạm Bửu Linh có hoạt động giải thích thì khó có một hệ thống pháp luật thống nhất, khó xây dựng nhà nước pháp quyền.
Như vậy, Hiến pháp là văn bản ghi nhận ý chí của nhân dân, xác lập một cách tập trung nhất, đầy đủ nhất và cao nhất sự lựa chọn chính trị của nhân dân. Chính vì lẽ đó mà Hiến pháp được coi là đạo luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất, quy định các vấn đề cơ bản nhất như chế độ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước. Mang tính đặc thù như vậy, Hiến pháp đòi hỏi phải có một trình tự, thủ tục giải thích phù hợp dành riêng mới có thể giải quyết những bất cập gặp phải khi tiến hành giải thích. Mặt khác, việc quy định về trình tự, thủ tục để giải thích Hiến pháp cũng cho thấy vị trí tối cao của Hiến pháp trong nhà nước pháp quyền đúng với bản chất của nó.
c) Chưa có quy định về giải thích các văn bản khác
Pháp luật hiện hành chỉ quy định quy trình, thủ tục giải thích luật, pháp lệnh mà chưa có bất cứ một văn bản quy phạm pháp luật nào quy định về việc giải thích các hình thức văn bản quy phạm pháp luật khác. Đâu chỉ có luật mới điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội, nhất là đối với Việt Nam khi tình trạng “luật khung”36 vẫn còn nhiều, các quan hệ đều phải “nhờ” đến sự điều chỉnh của văn bản hướng dẫn. Nhưng có đôi khi những văn bản hướng dẫn lại quy định vấn đề khiến cho người khác không hiểu được chính xác hay có thể hiểu theo nhiều nghĩa thì chính những văn bản mang nội hàm giải thích này lại cần đến một sự giải thích khác. Nguyên nhân là do kỹ thuật lập pháp nước ta còn non yếu so với một số nước khác, sự ảnh hưởng của đặc thù ngôn ngữ thì những văn bản này vẫn cần đến hoạt động giải thích pháp luật dù được quy định cụ thể đến đâu.
Trong khi đó, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành mới đề cập một vài quy định về quy trình, thủ tục giải thích luật, pháp lệnh mà chưa có các quy định về giải thích các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn. Đã đến lúc chúng ta phải nhìn nhận lại giá trị của khoản 3 Điều 53 Hiến pháp năm 1959. Theo điều luật này Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền giải thích pháp luật. Đây là một quy định có phạm vi giải thích rất rộng, “giải thích pháp luật” là ngoài giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh còn bao hàm luôn cả việc giải thích những văn bản quy phạm pháp luật khác. Nhưng đến Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 (sửa
36 Tức là luật còn mang nặng tính nguyên tắc, cần phải có các văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn quy dđịnh chi tiết và hướng dẫn thi hành. Đôi khi những văn bản này còn phải bổ sung thêm quy định mới. (Theo: TS. Đinh Dũng Sỹ, Vấn đề “luật khung”ở Việt Nam: Thực trạng và giải pháp khắc phục, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 4/2006).
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 47 SVTH: Phạm Bửu Linh đổi, bổ sung năm 2001) thì Quốc hội nước ta lại “thu hẹp” phạm vi trên bằng cách quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh37. Việc thay đổi như trên cũng có ý nghĩa của nó vì ở nước ta, ngay lúc đó, bản thân các văn bản hướng dẫn đã tồn tại hàm ý giải thích pháp luật trong đó. Các nhà lập pháp hướng đến việc cải cách hệ thống pháp luật nước ta, với mục đích “luật ra luật, văn bản hướng dẫn ra văn bản hướng dẫn”, cho nên chỉ quy định giải thích ba hình thức Hiến pháp, luật và pháp lệnh, còn văn bản hướng dẫn có nhiệm vụ “giúp” cho các đạo luật dễ đi vào cuộc sống hơn nên bản thân chúng đã rõ ràng, không cần giải thích.
Hiện nay, hệ thống pháp luật nước ta vẫn còn khá “rối rắm” và vẫn cần đến sự hỗ trợ rất lớn từ văn bản hướng dẫn. Nhưng thực tế là ngay chính những văn bản hướng dẫn dù đã được cho là rõ ràng này vẫn cần đến hoạt động giải thích như đã đề cập ở trên.
Cải cách hệ thống pháp luật với mục đích như vậy nhưng kết quả lại không được như mong muốn của nhà lập pháp. Cho nên, việc cần làm hiện nay là bên cạnh việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thì giải thích các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn cũng cần phải được quy định. Tuy nhiên, theo quan điểm của người viết thì không nhất thiết phải xây dựng một quy trình giải thích như Hiến pháp, luật và pháp lệnh. Vì đây không phải là biện pháp giải quyết thiết thực mà người viết muốn hướng tới. Bởi vì, nếu cứ theo một vòng tròn giải thích như thế thì chỉ có thể giải quyết trước mắt khó khăn trên, mà sẽ không thể đem lại được hiệu quả dài lâu, làm mất tính tôn nghiêm, chính xác, minh bạch, khả thi trong hệ thống pháp luật nước ta. Vấn đề cần nhất là phải xác định được phạm vi hướng dẫn của các văn bản này để tránh xảy ra tình trạng “lấn sân” sang hoạt động giải thích pháp luật mới là biện pháp lâu dài mà người viết hướng đến.
d) Thiếu cơ chế kiểm soát hoạt động giải thích pháp luật
Hiện tại, không có một cơ chế nào kiểm soát hoạt động giải thích pháp luật, vấn đề này bắt nguồn từ một hạn chế lớn hơn, đó là việc thiếu một cơ chế pháp lý đúng nghĩa cho hoại động giải thích pháp luật. Việc thiếu một cơ chế pháp lý đầy đủ cho hoạt động giải thích pháp luật dẫn đến thiếu cơ chế kiểm soát đối với giải thích pháp luật là có căn nguyên. Chính đặc thù hệ thống chính trị của Việt Nam đã đặt nhiệm vụ giải thích pháp luật ở Việt Nam vào quyền lực chính trị, gắn liền và thể hiện nhiệm vụ chính trị. Vì Đảng ta đề ra những chủ trương, đường lối, chính sách và chính Quốc hội là cơ quan thể chế hóa những chủ trương, đường lối, chính sách đó thành luật. Việc giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội giải thích pháp luật là biểu hiện tính chính trị của
37 Khoản 5 Điều 100 Hiến pháp năm 1980 và khoản 3 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).
GVHD: ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 48 SVTH: Phạm Bửu Linh hoạt động này. Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội sẽ giải thích điều luật “bằng” suy nghĩ, tư tưởng của Quốc hội cũng chính là quan điểm và tư tưởng của Đảng ta. Do đó nếu cho rằng, hoạt động giải thích pháp luật cứ nên giữ nguyên trạng vì việc xây dựng, áp dụng pháp luật vẫn diễn ra thường nhật và nhu cầu giải thích pháp luật không có gì gấp gáp, việc kiểm soát nó càng chưa được đặt ra, vì nó đã được bảo hộ từ chính trị. Nếu làm như vậy thì bản thân hoạt động giải thích pháp luật sẽ chẳng còn ý nghĩa gì nữa vì hoạt động này như là “cầu nối” đưa pháp luật vào cuộc sống. Thông qua kết quả giải thích, hoạt động áp dụng pháp luật sẽ được tiến hành khả thi trên thực tế nhưng phải đảm bảo rằng kết quả giải thích hợp hiến, hợp pháp thì mới “bảo vệ” được tính nghiêm minh của pháp luật. Đành rằng, hoạt động giải thích pháp luật của bất cứ quốc gia nào cũng đều mang bóng dáng chính trị, nó phản ánh cách thức tổ chức quyền lực và bảo vệ các nhóm lợi ích trong xã hội. Nhưng cuối cùng, phải khẳng định, giải thích pháp luật là hoạt động pháp lý, hoạt động pháp lý này được tiếp nối sau một hoạt động pháp lý quan trọng khác đó là lập pháp. Do vậy, đã là một hoạt động pháp lý, do các chủ thế pháp lý tiến hành thì vấn đề kiểm soát đối với hoạt động này là tất yếu. Kiểm soát để cho giải thích pháp luật được thực hiện đúng, thực hiện tốt, và kiểm soát để nếu có vi phạm khi giải thích thì phải chịu trách nhiệm pháp lý về vi phạm đó.
Như vây, vấn đề đặt ra hiện nay là Ủy ban thường vụ Quốc Hội giải thích trái với Hiến pháp, luật thì giải quyết như thế nào? Việc giải thích khoản 6 Điều 19 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 là một ví dụ. Nghị quyết quy định: “ Quyết định, chỉ thị do Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành bao gồm quyết định, chỉ thị là văn bản quy phạm pháp luật và quyết định, chỉ thị là văn bản áp dụng pháp luật.
Quyết định, chỉ thị do Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành theo thẩm quyền để hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán Nhà nước và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội liên quan đến các cơ quan, tổ chức, các nhân là văn bản quy phạm pháp luật.” 38
Việc giải thích là nhằm khẳng định loại văn bản pháp luật Quyết định và Chỉ thị của Tổng kiểm toán Nhà nước là văn bản quy phạm pháp luật và cũng là văn bản áp dụng pháp luật để các cơ quan quản lý nhà nước khác và chính quyền địa phương có cơ sở áp dụng thi hành.
Điều này trái với Hiến pháp năm 1992 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002, vì Tổng Kiểm toán nhà nước của ta không phải là cá nhân có
38 Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 10-11-2006 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc giải thích khoản 6 Điều 19 Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2005.