Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TUYỂN DỤNG CÔNG CHỨC TỪ THỰC TIỄN CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
2.1. Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về tuyển dụng công chức
Nhìn lại lịch sử phong kiến Việt Nam, có thể nhận thấy pháp luật rất chú trọng, quan tâm tới những người làm việc trong bộ máy nhà nước, trước hết là chế độ tuyển dụng, trọng dụng nhân tài, đề cao đạo đức người làm quan. Người làm quan phải là người có tài “dựng nước lấy học làm đầu, cần trị lấy nhân làm gốc”.Nhờ vậy, nhà nước phong kiến Việt Nam đã quản trị được đất nước trong những điều kiện rất khó khăn, đặc biệt là khi có giặc ngoại xâm[22].
Để chọn nhân tài, nhà nước phong kiến Việt Nam đã áp dụng nhiều hình thức tuyển dụng như nhà vua đích thân đi tìm người hiền tài về cộng tác để trị nước, bằng con đường tiến cử hoặc cầu hiền, bằng con đường khoa cử.
Ngay từ thời Lý (thế kỷ XI), vua Lý Nhân Tông xuống chiếu thi minh kinh bác sĩ và Nho học tam thường. Đến thời vua Lê Thánh Tông thì khoa cử được đề cao. Với nhận thức “Người có đức, có tài nhậm chức thì trị. Người vô tài, thất đức nắm giữ quyền hành thì loạn”[23], các vua triều Lê sơ (1428-1527) đã đặc biệt coi khâu tuyển chọn quan lại như một nhiệm vụ quan trọng hàng đầu.
Đến triều vua Minh Mạng (nhà Nguyễn) đã mở khóa thi Hương, thi Hội và thi Đình.“Đó không phải là một dịp long trọng giản đơn của đại học, mà nó thực sự là sự vận hành của một thể chế chính trị chân chính”[25]. Những người đỗ đạt đều được trọng dụng theo khả năng thực tế của từng người. Như vậy, có thể nói,dụng., hình thức tuyển dụng quan lại thời phong kiến là những kinh nghiệm lịch sử, vẫn còn nguyên giá trị cho đến ngày nay.
[22] Phạm Hồng Thái (2018), “Tuyển dụng, sử dụng quan lại thời phong kiến Việt Nam và một số gợi mở”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, tại địa chỉ: http://tcnn.vn/, truy cập ngày 10/07/2018.
[23] Lê Đức Tiết, “Dần theo Lê Thánh Tông - Vị vua anh minh, nhà cách tân vĩ đại”, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2007, tr.45.
[25] Nguyễn Minh Tường, “Cải cách hành chính dưới triều Minh Mạng”, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 1996, tr.207.
2.1.2. Thời kỳ Pháp thuộc từ năm 1858 đến năm 1945
Đây là thời kỳ lịch sử hỗn loạn và nhiễu nhương. Khi đó, Thống sứ Bắc Kì do người Pháp nắm giữ, do Thủ tướng Pháp bổ nhiệm và dưới sự điều hành của Viên Toàn quyền Đông Dương. Thực dân Pháp lộng hành nắm chính quyền đến cấp tỉnh, các cấp dưới sử dụng chính quyền của triều đình bù nhìn. Ở thời kỳ này, thực dân pháp thâu tóm mọi quyền về hành pháp, chính sách cai trị, tuyển dụng, phong chức tước cho quan lại triều đình, nói chung là mọi quyền hành tại Bắc Kì. Cho nên, hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về tuyển dụng nói riêng không có sự rõ ràng.
2.1.3. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1975
Ngay từ những ngày đầu thành lập nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh, Đảng và Nhà nước chúng ta đã quan tâm đến hoạt động công vụ và đội ngũ cán bộ, công chức.
Văn bản đầu tiên ban hành đó là Sắc lệnh số 75/SL ngày 10/11/1945 về trưng tập công chức.
Ngày 22/05/1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh 76/SL ban hành Quy chế công chức điều chỉnh về nghĩa vụ, quyền lợi, tổ chức quản trị, sử dụng, tuyển dụng, thăng thưởng, hưu trí, kỷ luật, thôi việc. Đặc biệt quy định việc tuyển dụng công chức phải qua thi tuyển, căn cứ vào năng lực và xét theo 03 cách, đó là qua kỳ thi, theo văn bằng hoc bạ, theo đề nghị của Hội đồng tuyển trạch.
Ngày 13/03/1963, Chính phủ ban hành Nghị định số 24/CP ban hành điều lệ tuyển dụng và cho thôi việc đối với công nhân, viên chức nhà nước cùng một loạt văn bản mới ra đời. Nét nổi bật nhất của hệ thống văn bản pháp luật thời kỳ này đó là hòa đồng quan niệm về công chức thành quan niệm về cán bộ công nhân viên chức nhà nước.Có thể thấy rằng, thời kỳ đầu của giai đoạn này, việc quy định về tuyển chọn và bổ nhiệm công chức có nhiều nét tiến bộ. Tuy nhiên, do điều kiện chiến tranh nên thực tiễn áp dụng quy định này không được triệt để, có lúc gần như không thực hiện việc tuyển chọn mà chủ yếu là xét tuyển[26].
2.1.4. Giai đoạn từ năm 1975 đến năm 1998
Giai đoạn này đất nước đã bước vào công cuộc khôi phục và phát triển. Tuy nhiên, do những năm đầu Nhà nước tập trung vào giải quyết hậu quả của chiến tranh nên việc
[26] Nguyễn Quốc Hiệp (2007), “Hoàn thiện pháp luật về tuyển chọn và bổ nhiệm công chức ở nước ta, 2007”, Luận án Tiến sỹ luật học, Hà Nội, 2007, tr.12, tại địa chỉ:
http://luanan.nlv.gov.vn/, truy cập ngày 12/07/2018.
tuyển chọn ồ ạt công chức vào Nhà nước cũng như chưa xác định rõ công chức và các đối tượng khác nên bộ máy nhà nước của gia đoạn này cồng kềnh và hoạt động kém hiệu quả. Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/05/1991 của Hội đồng Bộ trưởng ban hành quy định các đối tượng được coi là công chức nhằm mục đích làm cơ sở tuyển chọn đúng, sử dụng có hiệu quả các công chức làm việc trong các cơ quan hành chính, sự nghiệp của Nhà nước, từng bước xây dựng đội ngũ công chức có nghiệp vụ thành thạo, xây dựng bộ máy quản lý Nhà nước vững mạnh. Tiếp đến là Sắc lệnh số 02/SL ngày 09/03/1998 của Chủ tịch nước công bố ban hành Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998.
2.1.5. Giai đoạn từ năm 1998 đến năm 2008
Trong thời gian 10 năm (từ năm 1998 đến 2008), kể từ ngày ban hành Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và được sửa đổi, bổ sung vào năm 2000 và năm 2003 cùng với hệ thống văn bản hướng dẫn thực hiện đã tạo thành hệ thống thể chế và cơ sở pháp lý quan trọng để đổi mới cơ chế quản lý công chức, cụ thể như Nghị định số 115/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về chế độ công chức dự bị, Nghị định số 08/2007/NĐ-CP ngày 15/01/2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 115/2003/NĐ-CP, Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước và Nghị định số 09/2007/NĐ-CP ngày 15/01/2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 117/2003/NĐ-CP .
Năm 2003, khi sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức, Nhà nước đã thực hiện việc phân định biên chế hành chính với biên chế sự nghiệp.
Việc phân định này đã tạo cơ sở để bước đầu đổi mới cơ chế quản lý đối với cán bộ, công chức trong các cơ quan Nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ đã gọi tắt cán bộ, công chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước là viên chức và Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ đã gọi tắt cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước là công chức.
2.1.6. Giai đoạn từ năm 2008 đến nay
Trong quá trình tiếp tục cải cách nền hành chính nhà nước và hoàn thiện chế độ công vụ, công chức, gắn với đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng về công tác cán bộ, đặc biệt là Nghị quyết Trung ương 5 khoá X về đẩy mạnh cải cách hành
chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, trong nhiệm kỳ vừa qua, Quốc hội đã thông qua Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Đây là bước tiến mới, mang tính cách mạng về cải cách chế độ công vụ, công chức, thế chế hoá quan điểm, đường lối của Đảng về công tác cán bộ, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 chưa nêu rõ và phân biệt được rõ thuật ngữ “cán bộ”, “công chức”, “viên chức” nên đã dẫn đến những hạn chế và khó khăn trong quá trình xác định những điểm khác nhau liên quan đến quyền và nghĩa vụ, đến quy định về cơ chế quản lý, và đặc biệt là chính sách. Do đó, nhiệm vụ cơ bản, quan trọng và đầu tiên mà Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã giải quyết thành công, đó là làm rõ được những tiêu chí xác định ai là cán bộ, ai là công chức. Từ đó, mới có cơ sở và căn cứ để đưa ra những nội dung đổi mới và cải cách thể hiện trong Luật Cán bộ, công chức, tạo cơ sở để giải quyết những vấn đề mà thực tiễn quản lý đang đặt ra. Để hướng dẫn chi tiết các quy định về tuyển dụng công chức, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 13/11/2010 quy định về tuyển dụng, sử dụng quản lý công chức và Bộ Nội vụ cũng có Thông tư số 13/2010/TT-BNV ngày 30/12/2010 quy định chi tiết một số điều về tuyển dụng và nâng ngạch công chức của Nghị định số 24/2010/NĐ-CP.