Phần 2: Nội dung và kết quả nghiên cứu
I. Các vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu
1.2. Bối cảnh phát triển giáo dục đại học trong xu thế toàn cầu hóa
Trên thế giới GD ĐH đ−ợc xem là −u tiên quan trọng trong ch−ơng trình phát triển kinh tế – xã hội. Đó là kho tàng và là ng−ời bảo vệ nền văn hóa, là tác nhân thay đổi nền văn hóa, là động lực của phát triển kinh tế quốc gia và là công cụ cho việc thực tiễn hóa tinh thần tập thể. Tuyên bố của Hội nghị quốc tế về GD
ĐH do UNESCO tổ chức năm 1998 đã chỉ rõ: ”Sứ mạng của GD ĐH là góp phần vào yêu cầu phát triển bền vững và phát triển xã hội nói chung”. Thế giới hiện
đại của GD ĐH trên thế giới đang diễn ra những cải cách sâu rộng với các xu h−íng sau8:
8 Trần Khánh Đức. Chất l−ợng giáo dục đại học và phát triển. Kỷ yếu hội thảo các giải pháp cơ bản nâng cao chất l−ợng GD ĐH. TP Hồ Chí Minh, tháng 11/2004.
(i) Xu hướng đại chúng hoá: Chuyển giáo dục tinh hoa (elite) sang giáo dục đại chúng và phổ cập (massification and universalization). Qui mô
giáo dục đại học của nghiều nước tăng nhanh như Mỹ, Hàn Quốc, Trung Quèc...
(ii) Xu h−ớng đa dạng hoá (diversification): Phát triển nhiều loại hình trường với cơ cấu đào tạo đa dạng về trình độ và ngành nghề theo h−ớng hàn lâm (academic) hoặc nghề nghiệp và công nghệ - chú trọng thực hành (professional and technology);
(iii) T− nhân hoá/dân doanh hoá (privatization): để tăng hiệu quả đào tạo và thu hút nhiều nguồn lực ngoài ngân sách nhà n−ớc cho GD ĐH ;
(iv) Bảo đảm chất l−ợng (quality assurance) và nâng cao khả năng cạnh tranh, chuyển đổi văn bằng, chứng chỉ, trao đổi sinh viên. Tập đoàn hoá (corporatization) các trường đại học;
(v) Phát triển mạng lưới các đại học nghiên cứu để trở thành trung tâm sản xuất, sử dụng, phân phối, xuất khẩu tri thức và chuyển giao công nghệ mới, hiện đại. Thông qua đào tạo và nghiên cứu để phát hiện và thu hút nhân tài KH-CN;
(vi) Đẩy mạnh các loại hình dịch vụ đào tạo nhân lực quốc tế và khu vực.
Các trường đại học trở thành mạng lưới các cơ sở dịch vụ đào tạo nhân lực thu hút vốn đầu tư vào đào tạo từ nhiều nước đặc biệt là các nước
đang phát triển có nhu cầu tiếp cận với công nghệ hiện đại.
Trong lĩnh vực quản lý và quản lý tài chính GD ĐH, những khuynh h−ớng cải cách đ−ợc thể hiện ở 5 chủ đề chính: (i) Việc mở rộng và đa dạng hóa số l−ợng nhập học, các tỉ lệ tham gia, số l−ợng và loại hình tr−ờng; (ii) Đổi mới quản lý tài chính được tính đến trong bối cảnh các trường ĐH phải chịu áp lực tài chính do ngân sách nhà n−ớc phân bổ cho các cơ sở GD ĐH thấp và bị cắt giảm,
trả l−ơng), thiếu ph−ơng tiện nghiên cứu khoa học hoặc th− viện và các phòng thí nghiệm xuống cấp; (iii) Thị trường – uy thế của định hướng thị trường, các giải pháp và sự tìm kiếm nguồn thu ngoài ngân sách nhà nước; (iv) Nhu cầu đối với tự chịu trách nhiệm của các trường đại học; (v) Tăng hiệu quả và chất lượng đối với quá trình dạy-học.
(i) Việc mở rộng và đa dạng hóa
Một vấn đề quan trọng đ−ợc nhấn mạnh trong khung cải cách GD ĐH trên thế giới là việc mở rộng và đa dạng hóa đ−ợc điều tiết bởi nhu cầu của sự phát triển và khả năng v−ơn lên của nhân loại và nhu cầu cạnh tranh ngày càng tăng của nền kinh tế công nghệ và kỹ thuật.
Các nhân tố chính cho việc mở rộng và đa dạng hóa bao gồm: (a) Mở rộng giáo dục cơ bản và trung học tạo nên nhu cầu tiềm năng lớn cho giáo dục đại học; (b) Tỉ lệ tăng tr−ởng trong tỉ lệ học sinh tốt nghiệp trung học lựa chọn GD
ĐH – tỉ lệ này, với nhiều lí do khác – là một thành tố của nhu cầu thị tr−ờng lao
động, các tỉ lệ thu hồi, truyền thống và đô thị hóa hợp lí; (c) Đa dạng hóa GD
ĐH và khả năng mới cho mở rộng GD ĐH để đáp ứng nhu cầu tăng nhanh và phức tạp của thế giới hiện đại; (d) Tăng cường hỗ trợ của các chính phủ trên thế giới để sinh viên đ−ợc bình đẳng tiếp cận GD ĐH; (e) Mở rộng số l−ợng (hoặc thời gian đi học) của GD ĐH trên một sinh viên. Liên quan đến thời gian đi học nói trên, người ta nói tới các nhân tố cả mở rộng và thu hẹp. Vấn đề mở rộng trước đây bao gồm việc mở rộng tri thức, tăng cường các mức độ kỹ năng và khả
năng đ−ợc yêu cầu trong nền kinh tế hiện đại và cạnh tranh toàn cầu, và nhu cầu bồi d−ỡng chuyên môn th−ờng xuyên là điểm tựa cho khuynh h−ớng tự nhiên của phát triển chuyên môn để đạt đ−ợc số l−ợng bằng cấp giáo dục cao hơn. Thời gian sau này, tại một vài nước đã phát triển mạnh các chu kỳ đào tạo ngắn hơn ở các cơ sở không phải trường đại học, và điều này đã khắc họa những cải cách
được thể chế hóa để ngăn cản việc người học dành thời gian quá mức cho học tập
vì mục đích bằng cấp.
Theo Salmi (1992)9 cách tiếp cận hiệu quả nhất là chiến l−ợc đa dạng thể chế khi mà nhu cầu xã hội trong GD ĐH đ−ợc quản lí thông qua sự phát triển đa dạng các cơ sở đào tạo phù hợp, chi phí thấp trên cơ sở của sứ mạng, chức năng và loại hình dịch vụ khác nhau của nhà trường. Điều này đã được phản ánh trong việc tăng cường các khuynh hướng hướng tới các trường cao đẳng cộng đồng, các chương trình giáo dục người lớn, đào tạo kỹ thuật, giáo dục thường xuyên và các ch−ơng trình học tập từ xa.
(ii) áp lực tài chính buộc các tr−ờng ĐH phải đổi mới cách thức quản lý Chủ đề đ−ợc quan tâm nhiều nhất trong những năm 1990 là khó khăn về tài chính - điều kiện chủ chốt đ−ợc nhấn mạnh trong tuyên bố của Ngân hàng thế giới năm 1994 là GD ĐH đang trong khủng hoảng về tài chính trên toàn thế giới10. Có bốn yếu tố chính góp phần vào những khó khăn về tài chính nói trên.
Thứ nhất là áp lực nhập học như đã nói ở phần trên, đặc biệt ở các nước có số l−ợng học sinh tốt nghiệp trung học tăng nhanh đi kèm với tỉ lệ nhập học đại học thấp và khả năng không đáp ứng được của các trường ĐH so với nhu cầu tăng lên. Lí do thứ hai là xu hướng giá thành đào tạo trong GD ĐH tăng lên nhanh hơn giá cả trong nền kinh tế nói chung, khuynh h−ớng này diễn ra nhanh bởi giá
thành tăng rất cao của công nghệ và những thay đổi nhanh chóng trong các lĩnh vực học tập có nhu cầu lớn. Lí do khó khăn thứ ba của GD ĐH là gia tăng sự khan hiếm của nguồn thu công phân bổ cho GD ĐH – một hoạt động phải cạnh tranh mạnh mẽ với các nhu cầu công khác chẳng hạn nh− giáo dục cơ bản, cơ sở hạ tầng công cộng, sức khỏe và duy trì trật tự xã hội, bảo tồn và bền vững môi tr−ờng, chăm lo nhu cầu của ng−ời nghèo và cũng là sự bất lực của nhiều quốc gia nơi nguồn thu chỉ dựa vào ph−ơng pháp cũ là tăng thuế thu hồi của các doanh nghiệp do nhà nước làm chủ. Yếu tố thứ tư là vấn đề chính trị. Đó là việc không
9
thỏa mãn ở nhiều quốc gia do việc cứng nhắc và kém hiệu quả của khu vực công nói chung và sức ì h−ớng tới các giải pháp thị tr−ờng bao gồm t− nhân hóa, bãi bỏ qui định, phi tập trung hóa các chức năng vẫn đ−ợc xem là “công lập”.
(iii) H−ớng tới thị tr−ờng
Ch−ơng trình cải cách của những năm 1990s và mở rộng tới thế kỷ sau là việc định hướng tới thị trường hơn là tới sở hữu công hoặc các qui định và kế hoạch của chính phủ11. Chú trọng đến định hướng thị trường của GD ĐH là khuynh h−ớng chiếm phần lớn trên thế giới của chủ nghĩa t− bản thị tr−ờng và các nguyên tắc của nền kinh tế tự do mới.
GD ĐH đáp ứng các điều kiện đ−ợc tác giả Barr xác định nh− đặc điểm của hàng hóa t− nhân, phù hợp với các yếu tố thị tr−ờng. Thứ nhất, GD ĐH không thể cư xử như một hàng hoá công thuần tuý bởi vì nó chỉ đưa ra các điều kiện kinh doanh (cung có giới hạn) bao gồm (thường sẵn sàng với một giá) và sự từ chối (không theo yêu cầu của tất cả mọi người), những điều này không đáp ứng các đặc điểm của hàng hoá công12 nhưng phản ánh tối thiểu một vài điều kiện quan trọng của hàng hoá tư nhân. Thứ hai, khách hàng của GD ĐH cần được cung cấp thông tin thoả mãn nhu cầu của họ và những nhà cung cấp thường đưa ra ít thông tin hay các điều kiện mà đó là các ý tưởng cho các lực lượng thị trường hoạt động. Định hướng thị trường này dẫn đến các yếu tố của khung cải cách như học phí và sự chuyển đổi một số gánh nặng tài chính của GD ĐH từ những người nộp thuế (nguồn thuế quốc gia) sang cha mẹ và sinh viên, những người được thụ hưởng lợi ích từ GD ĐH, gần như toàn bộ chi phí này dành cho công tác thể chế - phòng học và thiết bị và hầu hết các tỉ lệ lãi suất thị trường về vay tín dụng sinh viên phụ thuộc vào sự lựa chọn của thị trường theo các giá trị thực và sự thoả hiệp.
11 Frans Van Vught. Autonomy and accountability in government/university relationship. In Jamil Salmi and Adriaan Verspoor, Eds (1994) Revitalizing higher education. London: Pergamon Press
12 Barr, Nicholas (1993) The economics of the welfare state. Second edition. Weidenfeld and Nicholsan. London, p. 106, 345
Sự tin tưởng lớn nhất vào các tín hiệu thị trường cũng mang đến sự chuyển giao quyền lực trong việc ra quyết định không chỉ từ phía chính phủ mà còn từ phía các cơ sở đào tạo đại học và đặc biệt từ đội ngũ cán bộ - đó là khách hàng, có thể là sinh viên, các nhà kinh doanh hay công chúng nói chung. Sự chuyển giao này có thể xuất hiện ‘sự nhượng bộ’ trong thuật ngữ chính trị hiện đại truyền thống. Nhưng nú cũng chỉ biểu hiện ‘tự do’ thậm chớ ‘dõn kiểm’ trong vốn từ vựng cũ, nói cách khác là trên giấy tờ. Thực ra hệ thống tài chớnh cỏc trường đại học ở một vài nước phụ thuộc đơn độc vào chớnh phủ, chỳng được nhân đôi với quyền tự chủ của trường đại học (đặc biệt các trường ĐH hàn lâm) theo một hệ thống tự cung, tự cấp và không đáp ứng đủ cho sinh viên của trường hoặc những người phải đóng thuế. Sự chuyển đổi hướng tới lòng tin, thậm chí chỉ một phần, dựa vào học phí và giả thiết sự hỗ trợ tài chính để duy trì - sự chuyển giao ảnh hưởng từ nhà trường và Bộ Giáo dục sang sinh viên và gia đình họ. Và đối với nhiều nhà kinh tế, việc chuyển giao một vài gánh nặng tài chính từ người đóng thuế (ngân sách nhà nước) sang sinh viên và cha mẹ học sinh chỉ phản ảnh cuộc cải cách theo định hướng công bằng lớn hơn và sự liên kết khả thi hơn của những người phải trả tiền với những người thu lợi nhuận. Như vậy, các trường đại học và các hệ thống GD ĐH chú trọng hơn tới cái gọi là nhân sự có chất lượng, luân chuyển tiền mặt, vị trí thị trường, đa dạng sản phẩm và tự chịu trách nhiệm, họ sẽ hướng tới ‘tư nhân hoá’ hơn là khuôn mẫu ‘công lập’, thậm chí nếu họ vẫn duy trì kiểu trường do nhà nước quản lí, phụ thuộc hỗ trợ duy nhất vào ngân sách nhà nước và công khai thừa nhận ‘công lập’ trong sứ mạng của họ.
Định hướng thị trường như vậy bao gồm (a) học phí, lệ phí, phụ cấp nghiên cứu và hướng dẫn thông qua các khoản được cấp, hợp đồng và đào tạo cho doanh nghiệp; (b) khu vực tư nhân bao gồm cả hai phía phi lợi nhuận và người cung cấp dịch vụ có thu lợi nhuận trong giáo dục đại học; (c) phân quyền
cho địa phương hoặc sự chuyển giao quyền lực từ chính quyền trung ương tới địa phương và (d) tự chủ thể chế, hoặc chuyển giao quyền lực từ chính quyền tại mọi cấp quản lý cho nhà trường. Với việc tránh không tăng thuế và khó khăn trong việc thu thuế13 so với các nhu cầu công như giáo dục cơ bản, sức khoẻ cộng đồng, an ninh và giao thông công cộng ở nhiều quốc gia thì việc tăng kinh phí dựa trên học phí, lệ phí và mối quan hệ kinh doanh của cán bộ giảng dạy có thể chỉ là những lựa chọn làm giảm thiểu khó khăn.
(iv) Tự chịu trách nhiệm
Chủ đề thứ tư nhấn mạnh trong khung cải cách quản lý và quản lý tài chính GD ĐH là tự chịu trách nhiệm. Các trường đại học nên chịu trách nhiệm theo nhiều cách trước sinh viên, cha mẹ học sinh, cán bộ công nhân viên, giảng viên và trước xã hội nói chung. Quan niệm phổ biến ở một số nước là trường ĐH, đặc biệt là các trường truyền thống và học thuật thiếu trách nhiệm, đặc biệt đối với bằng tốt nghiệp đầu tiên của sinh viên. Tự chịu trách nhiệm là khó đạt được vì lợi nhuận (phù hợp) cho đa dạng đối tượng và rất khó đo lường. Tuy nhiên điều cần thiết nên có các hướng dẫn minh bạch để có thể đo lường tốt nhất đầu ra hoặc việc thực hiện và là định hướng tốt nhất cho phần thưởng cá nhân và tập thể thông qua các chỉ số thực hiện.
(v) Chất lượng và hiệu quả
Báo cáo bài học kinh nghiệm của Ngân hàng thế giới đã xác định nhiều vấn đề chất lượng rút ra từ tình trạng quá đông sinh viên (Luật GD của nhiều nước cho phép tất cả học sinh tốt nghiệp trung học có quyền thi và trúng tuyển vào đại học, liên quan đến sự chuẩn bị sẵn sàng của sinh viên và khả năng của nhà trường), từ việc thiếu kiểm tra chất lượng hoặc cách cư xử của đội ngũ giảng viên (một phần do trả lương thấp), hoặc từ chương trình không phù hợp, không
13 Năm 1997 chính phủ Nga chỉ thu được 52% thuế. Tại Matxcova, với số dân 10 triệu, chỉ có 120.000 người nộp thuế đúng hạn. The New York Times International, March 8, 1998, p.3
đáp ứng nhu cầu của nền kinh tế phát triển. Chương trình nghị sự của Ngân hàng thế giới đối với nâng cao chất lượng trong những năm đầu 1990s, trong đó bao gồm chú trọng cải cách để nâng cao chất lượng đội ngũ giảng viên, tăng cường tuyển chọn và đánh giá sinh viên và mở rộng, nâng cấp chất lượng cơ sở vật chất như thư viện, phòng máy, phòng thí nghiệm và thiết bị dạy học14 .
Cải cách quản lý và quản lý tài chính GD ĐH không thể tách khỏi vấn đề chất lượng giáo dục và đội ngũ giảng viên. Thêm nữa, các nhà xây dựng chính sách đang quan tâm đến nhu cầu năng suất lớn hơn – vấn đề này gây tranh luận về tính cần thiết của cải cách quản lý và tài chính bởi nhu cầu quan tâm cả đầu vào, hoặc giá thành cũng như đầu ra, hoặc chất lượng học tập và đội ngũ giảng viên. Ví dụ các vấn đề năng suất GD ĐH cơ bản không dựa trên chi phí quá mức nhưng dựa trên việc học tập không đầy đủ15. Khung cải cách để nâng cao năng suất do vậy yêu cầu chú trọng đến: (a) giảng dạy hiệu quả bao gồm các kỹ thuật giảng dạy tốt, cụ thể yêu cầu các nguồn lực phục vụ giảng dạy phù hợp như thư viện, các phòng thí nghiệm, phòng máy, tiếp cận Internet; (b) Chương trình phù hợp bao gồm nội dung đáp ứng tri thức, cập nhật và phù hợp với sứ mạng của cơ sở đào tạo; (c) Học tập hiệu quả bao gồm giao nhiệm vụ kịp thời, phù hợp cho sinh viên cũng như xây dựng cho họ năng lực tập trung; (d) Cấu trúc quản lý và điều hành hiệu quả. Tất cả những yếu tố trên có ảnh hưởng sâu sắc tới việc giảm tỉ lệ lưu ban và thời gian trung bình để tốt nghiệp, dẫn đến việc tiết kiệm và nâng cao chất lượng. Những cố gắng trên hướng tới hiệu xuất, kiểm soát giá thành và gia tăng nguồn lực có thể giúp cho các nước đang phát triển giải quyết các vấn đề về nguồn lực và chất lượng.
14