Phần 2: Nội dung và kết quả nghiên cứu
II. Những cải cách về quản lý tài chính GD ĐH của một
2.1. Chính sách đa dạng hoá nguồn thu cho GD ĐH
Kinh phí đầu tư cho giáo dục đại học thường được thu từ các nguồn sau:
(i) Ngân sách nhà n−ớc (ii) Học phí và lệ phí (iii) Tín dụng sinh viên
(iv) Các khoản quyên góp, quà hiến, tặng
(v) Thông qua các hoạt động kinh doanh (kể cả cho thuê tài sản, đất, cơ sở vật chất hay nghiên cứu khoa học của nhà tr−ờng).
2.1.1. Đầu t− từ ngân sách nhà n−ớc cho GD ĐH
Theo quan niệm truyền thống tr−ớc đây, sự nghiệp giáo dục th−ờng đ−ợc xếp vào nhóm phúc lợi xã hội. Các nhà lý luận hiện đại ngày nay đã đ−a ra một cách nhìn mới, họ xếp giáo dục vào hệ thống sản xuất, đặc biệt là giáo dục đại học. Quan điểm này đ−ợc hình thành dựa trên các yếu tố sau: thứ nhất là hiệu quả đóng góp từ cá nhân, những người có học vấn càng cao, sẽ cống hiến cho nguồn KT-XH càng lớn; hai là chu kỳ lợi nhuận mang lại trực tiếp từ giáo dục ngày càng đ−ợc rút ngắn. Ngày nay các phát minh từ phòng thí nghiệm đ−ợc triển khai ra thực tiễn trong thời gian có thể là siêu ngắn, gần nh− là trực tiếp.
Thứ ba là cùng với sự bùng nổ và phát triển mạnh mẽ của thông tin và kinh tế tri thức, giáo dục đã thực sự trở thành một ngành sản xuất có lợi nhuận rất cao.
Nước Mỹ đã đưa ra con số thống kê hết sức thuyết phục từ cuối thập kỷ 80 khi phân tích kết quả lợi nhuận thu đ−ợc trong việc đầu t− cho các ngành nh− sau:
Giáo dục đại học 17%; Công ty chứng khoán 11,4%; Ngân hàng 9,9%... Trong tháng 10 và 11 năm 1999, Trung Quốc đã tiến hành điều tra dưới hình thức thăm dò ý kiến 100 chuyên gia giáo dục nổi tiếng. Đại đa số các chuyên gia đều cho
rằng giáo dục đại học (GD ĐH) là một ngành sản xuất đặc thù. Nền sản xuất này
đ−ợc kết hợp chặt chẽ bởi 3 yếu tố: giáo dục, nghiên cứu khoa học và sản xuất.
Các chuyên gia cũng thống nhất rằng phát triển GD ĐH hiện nay không phải chỉ về qui mô và số l−ợng mà thực chất là vấn đề chất l−ợng đào tạo, đội ngũ cán bộ giảng dạy có trình độ và uy tín của nhà trường. Trong xu thế phát triển tiến tới nền kinh tế tri thức và xã hội thông tin, các chuyên gia ph−ơng tây cho rằng: tri thức sẽ thay thế cho t− bản (vốn) và sức lao động để trở thành nhân tố quan trọng nhất, việc sản xuất ra tri thức, tức việc sáng tạo cái mới sẽ trở thành hoạt
động trọng yếu của nhân loại.
Để có đ−ợc một nền GD ĐH tiên tiến, tạo ra của cải cho xã hội không thể thiếu được vai trò đầu tư của nhà nước. Nhiều quốc gia trên thế giới đều coi đầu t− cho giáo dục là đầu t− để phát triển. Tại đại hội năm 2000 của Công đảng, Thủ tướng Tony Blair đã nhấn mạnh “Dù là trước đây, hiện tại hay tương lai, chính sách quan trọng nhất của n−ớc Anh vẫn là giáo dục, giáo dục và giáo dục”.
Theo đường lối đó, Công đảng đã đề ra một kế hoạch đầu tư trên qui mô lớn cho GD §H víi nh÷ng néi dung chÝnh sau:
• Đến năm 2002, 35% số thanh niên Anh từ 18-21 tuổi sẽ đ−ợc tiếp nhận nền giáo dục cao đẳng;
• Đến tr−ớc năm 2004 tái đầu t− 1 tỷ bảng Anh cho ngành thông tin và máy tính, đảm bảo 5 học sinh trung học Anh có 1 máy tính;
• Đến năm 2005 sẽ thu hút 33% số lưu học sinh đến học tập tại Anh quốc.
Những chính sách giáo dục mà Công đảng coi trọng nêu trên đã thu đ−ợc kết quả tốt. Năm 2000, mức lương của đội ngũ giáo viên đã tăng 3,3%, quốc sách đầu t− lớn cho giáo dục đã đ−ợc các tầng lớp nhân dân tán thành và ủng hộ.
Tính đến mùa thu năm 2000, số người vào học cao đẳng được nhà nước trợ giúp
đã tăng thêm 40.000.19
Hàn Quốc đang thực hiện cải cách giáo dục nhằm xây dựng một hệ thống giáo dục mở h−ớng tới thế kỷ 21. Để làm đ−ợc điều này bắt buộc phải tăng ngân sách đầu t− cho GD lên 5% GNP vào năm 1998. Họ quan niệm rằng “Sự gia tăng ngân sách giáo dục đầy ấn t−ợng và việc nới lỏng các qui định về quản lý, điều hành sẽ mở ra triển vọng sáng sủa cho phát triển giáo dục”. Kế hoạch chi tiết này đ−ợc thảo luận tại các cuộc họp liên Bộ20 nh− Tài chính và Kinh tế, Nội vụ, Thương mại và Công nghiệp, Giáo dục, Xây dựng, Giao thông.... Các vấn đề
đ−ợc thảo luận để đạt 5% GNP dành cho GD bao gồm:
• Sự gia tăng ngân sách hàng năm
• Các giải pháp đảm bảo phần đóng góp của nhà nước và chính quyền địa ph−ơng vào ngân sách giáo dục.
- Những nguồn tài chính khác:
• Sự chuyển hoán chi tiêu t− vào chi tiêu công;
• Đầu t− của chính phủ vào giáo dục - Dự toán chi phí giáo dục:
• Dự toán chi phí cho những chuyển đổi đ−ợc hoạch định trong cải cách giáo dục
• Thứ tự −u tiên trong đầu t−
• Học phí và lệ phí cho các tr−ờng quốc lập và công lập không nằm trong ngân sách giáo dục vì những khoản này không đ−ợc chính phủ hỗ trợ.
So sánh từ một số quốc gia về tỉ lệ đầu t− cho GD ĐH trên GDP (tổng sản phẩm quốc nội – Gross Domestic Product) cho thấy Mỹ và Canada là hai quốc gia có tỉ lệ đầu t− cao cho GD ĐH/GDP.
20 Cải cách giáo dục cho thế kỷ 21. Báo cáo của Uỷ ban cải cách giáo dục trực thuộc Tổng thống Hàn Quốc. Biên dịch và giới thiệu Nguyễn Quang Kính, NXB Giáo dục, 2006.
Biểu đồ 1: Tỉ lệ đầu t− cho GD ĐH trên GDP (2000)
Tỉ lệ đầu tư cho GD ĐH/GDP (% )
2.7 2.6
1.7
1.1 1.1 1 0.9
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3
Mỹ Canada OECD Đức Pháp Anh Ý
% trên GDP
Nguồn: OECD Education at a Glance 2003
T−ơng tự nh− vậy, trong những năm gần đây ngân sách nhà n−ớc đầu t− cho GD ĐH của Singapore (cho chi phí th−ờng xuyên và phát triển) liên tục tăng lên.
Từ năm 1998 đến 2003 vốn đầu t− đã tăng lên 37% từ 1,1 tỉ đô la lên đến 1,52 tỉ
đô la. Sự gia tăng này phần lớn là do tăng số l−ợng tuyển sinh và sức ép từ việc tăng kinh phí để đảm bảo chất l−ợng dạy và học.
Biểu đồ 2: Tổng kinh phí đầu t− cho GD ĐH của Singapore từ 1998 đến 2003 (triệu USD)
1000 1000
1350
1600 1550
1450
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Column 1
Nguồn: Singapore autonomous universities towards peaks of excellence. Ministry of
Nhìn tổng thể cho thấy mức đầu t− cho GD ĐH/GDP của các quốc gia có tăng lên nh−ng vẫn không đáp ứng đ−ợc với tốc độ tăng nhanh của số l−ợng sinh viên theo học và nhu cầu xã hội đ−ợc tiếp cận GD ĐH. Hầu hết các tr−ờng ĐH của các quốc gia trên thế giới đang ở tình trạng thiếu hụt ngân sách và không thể chỉ trông chờ vào nguồn kinh phí đ−ợc cấp từ ngân sách nhà n−ớc. Mặc dù các quốc gia đều cho rằng, đầu t− cho GD ĐH là đầu t− nâng cao chất l−ợng nguồn nhân lực bậc cao nhưng họ đang đứng trước các lựa chọn trong một danh sách dài các −u tiên phải đầu t− cho phát triển và an sinh xã hội, ví dụ phổ cập GD tiểu học, THCS, đầu t− cho y tế, phúc lợi cho ng−ời nghèo, ng−ời vô gia c−…
Việc đa dạng hoá nguồn thu cho các trường đại học là xu thế tất yếu diễn ra trên khắp thế giới.
Bảng 2: Ngân sách nhà n−ớc chi cho GD ĐH ở một số quốc gia
(*) Ước tính gần đúng, phần từ NSNN khoảng 0,50%
Nguồn: Phạm Phụ. Về năm bài toán tài chính GD ĐH Việt Nam. Bài phát biểu tại diễn đàn quốc tế về GD Việt Nam, tháng 12/2006.
Nghiên cứu của Vũ Quang Việt (2006)21 cho thấy ngân sách cho GD của Việt Nam năm 2005 chiếm 8,3%, trong đó đầu t− cho GD ĐH chiếm 68,968 tỉ VND tương đương khoảng 43 triệu USD. Đây là một con số rất khiêm tốn nếu
21 Vu Quang Viet (2006), The National Center for Public Policy and Higher Education, 2005, National center for Education Statistics, 2004
Khối / Nước Chi GDĐH / GDP (%)
SV trong độ tuổi
(%)
Chi GDP bp cho 10%
SV độ tuổi (%)
Ghi chú
OECD Mỹ
Thuỵ Điển Nhật
Thái lan (1995) Trung Quốc (1995) Mexico (2004) VietNam (2002)
1,7 2,7 1,7 1,1 0,7 0,4 1,1 0,77
40 -7 0%
42 69 41 20 5,7 12,4
11
0,20 - 0,36 0,64 0,25 0,27 0,35 0,70 0,88 0,70 (*)
NN phúc lợi Riêng phần NSNN 40% học phí
so sánh với quốc tế, ví dụ đầu tư một bang của Mĩ cho GD ĐH là 4,4 tỉ đô la một năm. Như vậy đầu tư cho GD ĐH của một bang ở Mĩ lớn gấp 100 lần so với đầu tư cho toàn bộ hệ thống GD ĐH của Việt Nam. Theo ước tính gần đúng của GS. Phạm Phụ thì tỉ lệ đầu tư từ NSNN cho GD ĐH Việt Nam chiếm khoảng 0,5%/GDP (năm 2002).
2.1.2. Học phí
Thu học phí là vấn đề gây tranh cãi nhiều năm nay ở Đức, Thuỵ Sĩ và một số n−ớc khác. Artur Wolf - một nhà kinh tế hàng đầu ng−ời Đức, từng là hiệu tr−ởng tr−ờng ĐH Tổng hợp Siegen cho rằng: Học phí, cũng nh− mọi giá cả khác
đều có tác động về kinh tế. Với việc thi hành chế độ học phí hoặc tăng mức học phí, số thời gian học tại tr−ờng ĐH sẽ giảm đi rõ rệt. Chỉ có thể thông qua học phí mới giải quyết đ−ợc nạn “học tr−ờng kỳ” ở các tr−ờng ĐH. Các tr−ờng ĐH công th−ờng kém về hiệu quả kinh tế. Cần phải tăng tính cạnh tranh của các tr−ờng bằng các biện pháp kinh tế. Thu học phí sẽ giúp việc thực hiện trả l−ơng cho các nhà giáo theo khả năng. Những người phản đối thu học phí lấy nguồn gốc xuất xứ xã hội của sinh viên là một tiêu chuẩn có ý nghĩa quyết định để đánh giá. Từ đó các chính sách giáo dục ĐH bị lệ thuộc vào các chính sách xã hội.
Điều này hoàn toàn trái ngược với tư duy đào tạo ĐH là đầu tư cho con người.
Có nghĩa là thông qua đào tạo ĐH để cải thiện chất l−ợng lao động và kết quả
lao động đó sẽ có thu nhập cao hơn và một số lợi thế khác không mang tính vật chất. Thông qua kinh nghiệm ở nhiều n−ớc cho thấy thu học phí ở bậc ĐH đ−ợc
“xã hội chấp nhận” nếu chất l−ợng giảng dạy và đào tạo xứng đáng với cái giá
học phí mà ng−ời học phải bỏ ra.
Tác giả nguyễn Quang A22 nhìn từ khía cạnh tính công bằng trong GD ĐH nhận định miễn phí cho mọi sinh viên là bất bình đẳng nhất. Tác giả lý giải theo thống kê ở tất cả các nước phát triển tỉ lệ con em gia đình khá giả học đại học chiếm tỉ lệ cao và việc miễn học phí đồng nghĩa với lấy tiền thuế của mọi người
để bao cấp cho tất cả sinh viên mà chủ yếu là sinh viên con nhà khá giả. Đóng học phí có thể là một phương thức để sinh viên có động lực học tốt hơn.
Rất nhiều quốc gia đang phát triển đã và đang chuyển chi phí đào tạo từ những người đóng thuế (chính phủ) sang phía sinh viên và cha mẹ họ dưới hình thức học phí và lệ phí – cách này đã được thực hiện vài thập kỷ nay ở nhiều nước công nghiệp phát triển và các nước khối OECD. Ví dụ, Úc đưa ra các mức học phí khác nhau (3.300USD cho ngành khoa học xã hội, 4.700USD đối với các ngành khoa học và kinh doanh và 5.500USD đối với ngành y); Các trường của New Zealand đưa ra mức học phí trung bình là 2.300 USD; Hà Lan đưa ra mức giới hạn từ 2.250 đến 3.150 USD23. Mặc dù học phí và lệ phí đã có từ lâu tại Mỹ trong các trường công và tư nhưng chúng vẫn chưa được áp dụng nói chung cho GD ĐH ở châu Âu. Anh quốc mới chỉ quyết định ban hành học phí như một công cụ thử nghiệm tối đa tới 1000 bảng Anh.
Ở Mỹ, giá thành GD ĐH cao và tăng nhanh theo thời gian và ngày càng tăng nhanh dưới hình thức chia sẻ chi phí từ phía cha mẹ sinh viên và sinh viên. Học phí ở các trường ĐH công lập tăng 84% trong những năm 1990 vì phải chia sẻ chi phí với chính phủ/những người thu thuế khi nguồn chi phí công này bị cắt giảm. Học phí và lệ phí ở khu vực công lập rất khác nhau - chủ yếu theo Bang và loại hình nhà trường hơn là theo chương trình, bằng cấp học, nhưng mức phí cho sinh viên hệ đại học từ mức thấp khoảng 2000 USD đến mức cao là 5000 USD hoặc hơn và tối thiểu là gấp đôi với sinh viên đến từ các bang khác. Toàn bộ chi phí cho một sinh viên trong khoảng thấp từ 5000 USD đối với sinh viên các trường cao đẳng cộng đồng sống tại gia đình tới mức cao là 35.000 – 40.000 USD một năm đối với sinh viên phải thuê chỗ ở hoặc sống độc lập để học tại các trường tư thục hay đại học danh tiếng. Tại Mỹ, các chương trình mở rộng ở cả hai cấp Bang và Liên bang của chính phủ và từ chính các trường ĐH, cao đẳng
23 Alan Wagner (1998), Costs and financing of tertiary education: OECD trends and new perspectives. Paper presented in training section. The WB, 1998.
đều đã thực hiện hỗ trợ học bổng và vay tín dụng tối thiểu dựa trên nhu cầu hoặc điều kiện thử nghiệm do vậy tất cả sinh viên trong độ tuổi học đại học đều được vay vốn hoặc làm thêm để họ có thể học tại các trường cao đẳng hay ĐH công lập. Do vậy, tất cả sinh viên giỏi, có năng lực mặc dù phụ thuộc rất ít từ nguồn thu của gia đình, thông qua các chương trình vay vốn mở rộng có thể đảm bảo đủ nguồn tài chính để tham gia học tại một trong nhiều cơ sở đào tạo chi phí cao.
Tại Anh quốc, từ năm 1997 là nước châu Âu đầu tiên thực hiện thu học phí mặc dù thấp hơn so với chuẩn của các trường cao đẳng hay ĐH công lập ở Mỹ.
Học phí tại Anh và xứ Wales là 1500 Bảng Anh (năm 2003) và có thể được chi trả thông qua học bổng hoặc khoản vay dựa trên nhu cầu để có thể hoàn trả được tính theo tỉ lệ thu nhập của sinh viên khi có việc làm hoặc ‘thu nhập dự phòng’.
Chính phủ Anh, dưới hình thức ‘sách trắng’ đã đưa vấn đề này ra thảo luận và đề nghị thay thế học phí trả trước bằng học phí trả chậm cho tất cả sinh viên và việc hoàn trả sau tốt nghiệp với lãi suất bằng 0. Điều này làm cho Anh và xứ Wales tiến gần hơn với vệc chia sẻ chi phí của Scotland, nơi mà từ năm 2001 đã cho phép thay thế học phí trả trước (do cha mẹ trả) bằng vốn vay dự phòng thu nhập (do sinh viên trả) được gọi là ‘sự đóng góp’ cho Quĩ quà tặng của các trường ĐH Scotland.
Tại Úc năm 1989, Hội đồng các trường ĐH đã thông báo việc phương thức kết hợp học phí với hệ thống cho phép phần đông sinh viên đóng học phí trả chậm và hoàn trả như vốn vay dự phòng thu nhập với lãi suất phản ánh tỷ lệ lạm phát phổ biến ở Úc. Học phí năm 2001 là khoảng 2600 USD đối với sinh viên khoa học xã hội và nhân văn và có thể thay bằng vốn vay dự phòng thu nhập nếu trả trước sẽ được giảm.
Thuỵ Điển, nơi sinh viên không phải đóng học phí và họ được nhận hỗ trợ học tập để chi trả phí ăn ở và hoàn trả thông qua khoản vay dự phòng thu nhập.
Tại Đức, sinh viên không phải đóng học phí nhưng họ phải chi trả một phần chi phí ăn, ở theo qui định và sinh viên được hỗ trợ cao thông qua các khoản vay hoặc từ các chương trình tín dụng hỗ trợ cho sinh viên.
Áo là một trong những nước nói tiếng Đức phá vỡ qui ước và bắt đầu thực hiện chính sách học phí từ năm 2001.
Trong bối cảnh chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, GD ĐH Liên bang Nga phải đương đầu với các khủng hoảng liên quan tới giảm chi phí hàng năm từ ngân sách nhà nước cho GD ĐH và các trường ĐH buộc phải đa dạng hoá nguồn thu. Nước Nga và phần đông các nước trong liên bang Xô viết cũ bị bó hẹp bởi Hiến pháp của họ trong việc thực hiện học phí, nhưng cũng đã tìm ra kẽ hở. Luật GD ĐH năm 1992 sửa đổi rằng học phí miễn theo Hiến pháp chỉ áp dụng cho sinh viên nhập học lần đầu tiên thông qua kỳ thi quốc gia vào ĐH theo ‘chỉ tiêu’ được phân bổ thường xuyên. Nhưng đóng học phí đã được thông qua ở Nga đối với ‘những tổ chức có tư cánh pháp nhân’ - đó là những doanh nghiệp, cơ quan – mặc dù đó không phải là ‘những con người thực’. Một Nghị định của chính phủ ban hành tháng 4 năm 1994 mang tính pháp lý rằng ‘những tổ chức có tư cách pháp nhân’ được phép thu học phí và đây là một kẽ hở trong Hiến pháp. Hội đồng nhà nước về GD ĐH kiến nghị rằng sinh viên phải đóng học phí nhưng không nên quá 10% trên tổng số sinh viên nhập học. Năm học 1994-1995 các trường ĐH công lập của Nga thu nhận 46.000 sinh viên phải đóng học phí, chiếm 9,6% tổng số người trúng tuyển vào đại học24. Như vậy cánh cửa về việc sinh viên ĐH phải đóng học phí đã mở rộng rõ ràng.
Hội nghị hiệu trưởng các trường ĐH của Ba Lan nêu ra “... vận động hành lang luật pháp để đưa vào Hiến pháp mới theo phương thức pháp lý hóa vấn đề học phí”. Cũng giống Liên bang Nga, Hiến pháp Ba Lan kêu gọi ‘miễn học phí’
đối với GD ĐH, nhưng cũng với kẽ hở tương tự cho phép thu học phí với những
24 Bail Olga (1997), Cost of higher education to student and parents in Russia: Tuitionpolicy issues (unpublished).