2.1. Thực trạng quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng đất
2.1.1. Các quy định về lập quy hoạch sử dụng đất
2.1.1.1. Quy định của pháp luật về nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất Các nguyên tắc trong hoạt động quy hoạch sử dụng đất được đề cập đến lần đầu tiên tại Điều 21 Luật đất đai 2003 và cụ thể hóa tại Nghị định 181/2004/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật đất đai 2003 cùng các quyết định, thông tư của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Tuy nhiên, sau hơn 10 năm thực hiện, các quy định về nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất thực sự bộc lộ nhiều hạn chế bất cập.
Khắc phục một phần những hạn chế bất cập của Điều 21, Luật Đất đai năm 2003, Điều 35 - Luật Đất đai năm 2013 đã có sự điều chỉnh quy định về nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất, cụ thể:
Một là, bổ sung một trong những nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đó là: “Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải đảm bảo tính đặc thù, liên kết của các vùng kinh tế - xã hội; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải thể hiện nội dung sử dụng đất của cấp xã”27. Đây là bổ sung quan trọng bởi lẽ thực tiễn thi hành các quy định về quy hoạch sử dụng đất của Luật đất đai năm 2003 cho thấy các địa phương lập quy hoạch sử dụng đất nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng đất và phù hợp với điều kiện đặc thù của địa phương mình. Do thiếu tính liên kết giữa các vùng, địa phương nên khó tránh khỏi tính bình quân trong quy hoạch sử dụng đất, mà điều dễ nhận thấy nhất là việc quy hoạch khu công nghiệp. Như vậy, có thể thấy
“… quy hoạch sử dụng đất được lập theo đơn vị hành chính không đảm bảo tính kết nối liên vùng, không phát huy được thế mạnh của từng vùng và bảo đảm sự phát triển hài hoà giữa các vùng; quy hoạch sử dụng đất chưa thực hiện phân vùng chức năng sử dụng đất theo không gian mà mới chỉ chú ý đến việc phân bổ các chỉ tiêu loại đất”28. Việc bổ sung nguyên tắc này trong lập quy hoạch sử dụng đất sẽ đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia đồng thời phát huy được những lợi thế, tiềm năng, thế mạnh đặc thù của mỗi địa phương và
27 Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Khoản 2 Điều 35
28 Bộ tài nguyên và môi trường, Báo cáo số 193/BC-BTNMT về tổng kết tình hình thi hành Luật đất đai 2003 và định hướng sửa đổi Luật đất đai, ngày 06/9/2012, tr. 14.
khắc phục tình trạng lập quy hoạch sử dụng đất theo kiểu “phong trào”, không chú trọng đến yếu tố hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất đai.
Hai là, bổ sung quy định việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải đảm bảo một trong những nguyên tắc là không chỉ khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường mà còn đáp ứng đòi hỏi của thích ứng với biến đổi khí hậu29. Một trong những thách thức mà hiện nay nhân loại đang phải đối mặt, đó là biến đổi khí hậu trên phạm vi toàn cầu. Theo đánh giá của các chuyên gia môi trường thì Việt Nam là một trong 5 nước chịu ảnh hưởng nặng nề nhất của việc biến đổi khí hậu. Để đối phó với biến đổi khí hậu, nước ta đã xây dựng kịch bản về vấn đề này. Việc phòng, chống biến đổi khí hậu có ý nghĩa lớn về chính trị, kinh tế-xã hội, an ninh-quốc phòng và bảo vệ môi trường, vì vậy Việt Nam không chỉ chuẩn bị các điều kiện vật chất, phương tiện, con người… mà còn phải quy hoạch quỹ đất cần thiết để đáp ứng nhu cầu của quá trình này.
Ba là, bổ sung nguyên tắc bảo đảm ưu tiên quỹ đất cho mục đích quốc phòng - an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, an ninh lương thực và bảo vệ môi trường trong lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất30. Sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, an ninh lương thực và bảo vệ môi trường mang lại lợi ích thiết thực và giá trị xã hội to lớn cho cộng đồng. Vì vậy, việc bổ sung nguyên tắc này trong lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cần thiết và dễ nhận được sự đồng thuận của xã hội.
Bốn là, bổ sung nguyên tắc “quy hoạch, kế hoạch của ngành, lĩnh vực, địa phương có sử dụng đất phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, xét duyệt”31 trong lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm đảm bảo tính thống nhất, tương thích giữa quy hoạch sử dụng đất của cấp dưới với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên; giữa quy hoạch sử dụng đất của các ngành với quy hoạch sử dụng đất của các địa phương và giữa quy hoạch sử dụng đất của địa phương với quy hoạch sử dụng đất trung ương.
Những nguyên tắc được bổ sung đã khắc phục được những bất cập trong quy định về nguyên tắc của Luật Đất đai 2003. Những nguyên tắc này đã nâng cao vai trò, vị trí của quy hoạch sử dụng đất là phân bổ đất đai cho các ngành, lĩnh vực sử dụng hợp lý, hiệu quả, tránh chồng chéo; khắc phục những khó khăn, bất cập trong
29 Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Khoản 4 Điều 35
30 Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Khoản 7 Điều 35
31 Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Khoản 8 Điều 35
việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; đồng thời làm căn cứ để văn bản dưới Luật quy định chi tiết trách nhiệm của Ủy ban Nhân dân các cấp trong việc rà soát quy hoạch của ngành, lĩnh vực, địa phương có sử dụng đất bảo đảm phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Đồng thời, quy định bổ sung đã giúp quy hoạch sử dụng đất thực sự trở thành công cụ hữu hiệu để thực hiện mục tiêu phát triển bền vững khi gắn kết ba nền tảng phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường và công bằng xã hội. Nếu không bổ sung những nguyên tắc này sẽ khiến cho quy hoạch sử dụng đất tiếp tục thiếu tính khả thi, hiệu quả thấp, không phát huy được đúng vai trò và ý nghĩa của mình trong việc thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển cũng như quản lý đất đai.
2.1.1.2. Quy định của pháp luật về căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất
Về căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất được quy định tại Điều 22 Luật Đất đai năm 2003, Điều 38, 39, 40 Luật Đất đai năm 2013. Điểm bất cập của Luật Đất đai 2003 là quy định căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất chung cho tất cả các cấp quy hoạch sử dụng đất từ quy hoạch sử dụng đất của cả nước đến quy hoạch sử dụng đất của xã, phường, thị trấn.
Những hạn chế bất cập Luật Đất đai năm 2003 đã được khắc phục trong Luật Đất đai năm 2013. Luật Đất đai năm 2013 quy định căn cứ lập quy hoạch quốc gia32, quy hoạch cấp tỉnh33 và quy hoạch cấp huyện34 là khác nhau. Những căn cứ này sẽ đảm bảo cho việc lập quy hoạch cấp quốc gia có tính bao quát, tổng thể phù hợp với quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội của cả nước, đồng thời là căn cứ để lập quy hoạch cấp tỉnh và cấp huyện, để có phương án sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Căn cứ để lập quy hoạch các cấp dưới đầu tiên chính là quy hoạch cấp trên nhằm đảm bảo tính thống nhất, sau đó là các chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, hiện trạng và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực thuộc cấp mình, gắn với đặc điểm kinh tế - xã hội của từng vùng cụ thể để quy hoach thực sự gắn liền với thực tế từ đó mới phát huy được vai trò và hiệu quả. Một trong những căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện và quy hoạch sử dụng đất quốc phòng-an ninh là dựa vào định mức sử dụng đất. Tuy nhiên, nội dung này không phải là một trong những căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia.
32 Quốc hội (2013), Luật Đất đai, khoản 1 Điều 38
33 Quốc hội (2013), Luật Đất đai, khoản 1 Điều 39
34 Quốc hội (2013), Luật Đất đai, khoản 1 Điều 40
Việc quy định đầy đủ, rõ ràng căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất và quy định riêng cho từng cấp vừa đảm bảo tính chặt chẽ, khoa học, vừa đáp ứng yêu cầu quản lý của từng cấp, góp phần nâng cao hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất các cấp.
Song vẫn chưa quy định tách căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất riêng với căn cứ lập kế hoạch sử dụng đất trong khi quy hoạch mang đặc tính tổng thể là sự thể hiện tầm nhìn, xây dựng khung vĩ mô về tổ chức không gian để chủ động hướng tới mục tiêu, đạt hiệu quả cao, phát triển bền vững còn kế hoạch phải cụ thể, là công cụ quản lý và điều hành việc sử dụng đất. Như vậy, vẫn cần phải tách riêng căn cứ lập quy hoạch và căn cứ lập kế hoạch sử dụng đất để quy hoach hay kế hoạch được xây dựng đúng đặc tính từ đó mới thực sự phát huy hiệu quả trong hoạt động quản lý đất đai.
2.1.1.3. Quy định của pháp luật về thời hạn lập quy hoạch sử dụng đất Lần đầu tiên Luật Đất đai 2003 quy định về thời gian cho một quy hoạch sử dụng đất với tên gọi “kỳ quy hoạch sử dụng đất”. Pháp luật Việt Nam quy định về kỳ quy hoạch là cần thiết song phải nghiên cứu để quy định thời gian quy hoạch khác nhau giữa các cấp quy hoạch, có như thế mới phát huy được vai trò của quy hoạch sử dụng đất, mới bảo đảm tính khả thi của pháp luật quy hoạch sử dụng đất, Với tinh thần đó, Luật Đất đai năm 2013 quy định về kỳ quy hoạch là 10 năm, kỳ kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh và kỳ kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, đất an ninh là 05 năm. Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm (Điều 37 - Luật Đất đai 2013). Luật Đất đai 2013 có điểm tương đồng với pháp luật Trung Quốc về kỳ quy hoạch sử dụng đất. Luật Đất đai Trung Quốc quy định về kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm35. Quy định này có ý nghĩa: Định kỳ quy hoạch, phân bổ và điều chỉnh lại cho phù hợp và sát với mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và nhu cầu của thực tế. Điểm nhấn quan trọng của Luật Đất đai 2013 quy định kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm, làm cơ sở cho hoạt động giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất diễn ra hàng năm trên địa bàn của huyện. Đây là quy định tiến bộ nhằm đảm bảo việc phân bổ hài hòa, hợp lý kế hoạch sử dụng đất 05 năm của cấp tỉnh, tránh tư duy nhiệm kỳ dẫn đến kế hoạch sử dụng đất thường tập trung ở đầu kỳ kế hoạch như trước đây.
35Đặng Hồng Đế (2011), Giới thiệu về quy hoạch sử dụng đất của Trung Quốc, Viện Điều tra quy hoạch đất đai Trung Quốc, tháng 6/2011, Biên dịch: Tôn Gia Huyên, tr.6.
2.1.1.4. Quy định của pháp luật về chi phí lập quy hoạch sử dụng đất
Ở nước ta, Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 đều chưa quy định, chưa điều chỉnh về chi phí cho việc lập quy hoạch sử dụng đất, điều đó dẫn đến việc lập quy hoạch lãng phí chi phí xã hội, không đánh giá được hiệu quả của hoạt động quy hoạch trong việc thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội. Luật Đất đai năm 2013 đã bắt đầu điều chỉnh về nội dung này: Khoản 5, Điều 44 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Kinh phí tổ chức thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được xác định thành một mục riêng trong kinh phí lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”.
Quy định chi phí là cần thiết - là một trong những yếu tố đảm bảo cho tiến trình lập quy hoạch sử dụng đất được diễn ra thông suốt, thuận lợi, đúng tiến độ và khả thi. Không có kinh phí được dự trù, được chi trả cho quá trình lập, phê duyệt và tổ chức thực thi thì sẽ rất khó khăn cho cơ quan nhà nước, thậm chí là không thể thực hiện được hoạt động này. Quy hoạch sử dụng đất phải là sự tổng hợp của các yếu tố nhân lực, tài lực, vật lực để hiện thực hóa. Vì vậy, quy định nguồn kinh phí cho hoạt động này là không thể thiếu. Tuy nhiên, mức kinh phí được xác định trên cơ sở tiêu chí nào là hợp lý để đảm bảo tính đúng, tính đủ và chính xác, nhằm phục vụ tốt cho hoạt động lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, song cũng phòng ngừa được sự gian lận, lãng phí tiền của không cần thiết là vấn đề cần phải được dự liệu và quy định rõ. Vấn đề này pháp luật hiện hành vẫn còn bỏ ngỏ.