3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất qua thực thiễn thi hành tại tỉnh Hải Dương
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Từ những nội dung nghiên cứu về pháp luật trong lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nêu trên, từ việc áp dụng thực thi và thấy rõ những nguyên nhân hạn chế vướng mắc trên địa bàn tỉnh Hải Dương, có thể khái quát một vài những kiến nghị hoàn thiện pháp luật như sau:
Thứ nhất, cần mở rộng quyền khiếu na ̣i đối với văn bản quy pha ̣m pháp luật
Theo quy đi ̣nh của Luật Khiếu na ̣i năm 2011 thì quyết đi ̣nh hành chính bi ̣ khiếu na ̣i là quyết đi ̣nh bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng đối với một hoặc một số đối tượng cu ̣ thể về một vấn đề cu ̣ thể trong hoa ̣t
động quản lý hành chính. Quyết đi ̣nh hành chính bi ̣ khiếu na ̣i trong lĩnh vực bồ i thường khi Nhà nước thu hồi đất được hiểu là quyết định của UBND hoặc Chủ ti ̣ch UBND cấp huyện, cấp tỉnh áp du ̣ng cho từng cá nhân, cơ quan, tổ
chứ c có đất bi ̣ thu hồ i. Như vậy, người khiếu na ̣i chỉ có thể khiếu na ̣i một quyết đi ̣nh hành chính mang tính cá biệt - quyết đi ̣nh áp du ̣ng pháp luật cu ̣ thể
mà không có quyền khiếu nại văn bản quy pha ̣m pháp luật của cơ quan nhà nước. Đây là một ha ̣n chế đối với quyền khiếu na ̣i của công dân. Bởi vì, không ít trường hợp đi ̣a phương ban hành văn bản quy pha ̣m pháp luật trái vớ i Hiến pháp, pháp luật gây thiệt ha ̣i tới quyền và lơ ̣i ích của công dân và những văn bản này la ̣i chính là căn cứ để ban hành những quyết đi ̣nh hành chính mang tính cá biệt gây khiếu nại từ phía đối tượng chi ̣u tác động, ví dụ như việc ban hành khung giá đất giữa các địa phương huyện chênh lệch không có căn cứ.
Thứ hai, cần bảo đảm quy định về quy trình đối thoại trong giải quyết khiếu nại mang tính thực tiễn cao hơn
Luật Khiếu nại năm 2011 quy đi ̣nh: Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu yêu cầu của người khiếu na ̣i và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì người giải quyết khiếu na ̣i tổ chức đối thoa ̣i với người khiếu na ̣i, người bi ̣ khiếu na ̣i, người có quyền và nghĩa vu ̣ liên quan, cơ quan, tổ chứ c, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu na ̣i, yêu cầu của người khiếu na ̣i và hướng giải quyết khiếu na ̣i; việc đối thoa ̣i phải tiến hành công khai, dân chủ .
Xuất phát từ thực tiễn khách quan có thể nhận thấy trình độ dân trí của người khiếu nại không đồng đều, dễ bị lôi kéo kích động theo đám đông, bởi vậy để việc đối thoại trong giải quyết khiếu nại thực sự đạt được hiệu quả nên chăng có thể bổ sung quy định pháp luật về khiếu na ̣i quy đi ̣nh về ủy quyền đối với việc gặp gỡ, đối thoa ̣i trong quá trình giải quyết khiếu na ̣i cho phù hợp vớ i thực tiễn hiện nay. Đồ ng thời các văn bản hướng dẫn thi hành quy đi ̣nh cu ̣ thể cơ chế ủ y quyền cũng như quy trình tiếp xúc, đối thoa ̣i đối với từng loa ̣i
khiếu nại cu ̣ thể và khi thực hiện cơ chế ủy quyền như nêu trên, pháp luật khiếu nại cũng cần quy đi ̣nh đối thoa ̣i là bắt buộc khi giải quyết khiếu na ̣i của công dân.
Thứ ba, cần xem xét vấn đề đổi mớ i cơ chế giải quyết khiếu na ̣i
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Luật Khiếu na ̣i năm 2011 đã có quy đi ̣nh cu ̣ thể quyền khởi kiện không chỉ đối với quyết đi ̣nh giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ ti ̣ch UBND cấp huyện và quyết đi ̣nh giải quyết lần hai củ a Chủ ti ̣ch UBND cấp tỉnh mà người khiếu na ̣i không đồng ý mà còn quy đi ̣nh người khiếu na ̣i có quyền khởi kiện vu ̣ việc qua Tòa án khi có căn cứ cho rằng quyết đi ̣nh hành chính hoặc hành vi hành chính xâm ha ̣i đến quyền và lợi ích hơ ̣p pháp của mình. Như vậy, sẽ giảm được rất nhiều vu ̣ việc mà Chủ ti ̣ch UBND cấp tỉnh phải giải quyết; đồng thời tăng việc, tăng vai trò củ a TAND cấp huyện; đảm bảo nguyên tắc mo ̣i khiếu na ̣i của công dân đều được giải quyết bởi cơ quan tài phán độc lập và giải quyết được sự mâu thuẫn hiện nay giữa Luật Khiếu na ̣i với Luật Đất đai và pháp luật về giải quyết các vụ án hành chính của TAND.
Thứ tư, cần xác định vai trò tham mưu giải quyết khiếu na ̣i
Theo quy đi ̣nh của Luật Khiếu na ̣i thì Thanh tra là cơ quan được giao nhiệm vụ tham mưu giải quyết khiếu na ̣i hành chính thuộc thẩm quyền của Chủ ti ̣ch UBND cùng cấp. Tuy nhiên, Nghi ̣ đi ̣nh 136/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật này lại hướng dẫn giao cả cho cơ quan chuyên môn.
Ở cấp tỉnh, nếu Chủ ti ̣ch UBND tỉnh giao cho sở, ngành chuyên môn giúp mình xác minh vụ việc thì trong trường hơ ̣p này trách nhiệm thực chất thuộc về thanh tra sở , ngành. Trong khi đó pháp luật chưa quy đi ̣nh việc phối hợp giữa cơ quan Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành ở cấp tỉnh như thế nào trong quá trình tham mưu giải quyết vu ̣ việc. Đặc biệt, đối với cấp huyện, sự quy đi ̣nh không rõ trách nhiệm tham mưu là một vấn đề làm cho việc giải quyết khiếu na ̣i bi ̣ né tránh, đùn đẩy và giải quyết kém chất lượng.
Thứ năm, sửa đổi thống nhất quy định về thờ i hiệu khiếu na ̣i, thời ha ̣n thụ lý và giải quyết khiếu na ̣i
- Về thờ i hiệu khiếu na ̣i và thời ha ̣n giải quyết khiếu na ̣i: Hiện nay, thời hiệu khiếu nại và thời ha ̣n giải quyết khiếu na ̣i theo quy đi ̣nh của các văn bản pháp luật điều chỉnh việc khiếu na ̣i hành chính và khởi kiện vu ̣ án hành chính ra Tòa án không thố ng nhất nhau, làm cho việc giải quyết khiếu na ̣i từng đi ̣a phương, từng thời điểm khác nhau, kém hiệu quả và gây bức xúc, khiếu na ̣i liên tục trong người dân. Hơn nữa, khiếu na ̣i hành chính trên lĩnh vực khác nhau có đặc điểm khác nhau, độ phứ c ta ̣p khác nhau nhưng pháp luật khiếu nại quy đi ̣nh chung thời ha ̣n giải quyết khiếu na ̣i cho tất cả các loa ̣i việc (30 ngày, 45 ngày hoặc 60 ngày) là không hợp lý, nhất là khiếu na ̣i trên lĩnh vực bồ i thường, hỗ trợ và tái đi ̣nh cư là hết sức phức ta ̣p nên hầu hết các vu ̣ việc giải quyết khiếu na ̣i không đảm bảo thời ha ̣n quy đi ̣nh. Điều này làm cho tính hiệu lực củ a pháp luật giảm sút, đồ ng thời cũng là nguyên nhân làm gia tăng việc khiếu nại đông người, vươ ̣t cấp do người khiếu na ̣i cho rằng, cơ quan có thẩm quyền không thực hiện trách nhiệm giải quyết khiếu na ̣i đúng theo quy đi ̣nh của pháp luật.
- Về thờ i ha ̣n thu ̣ lý đơn khiếu na ̣i: Theo quy đi ̣nh của Luật Khiếu na ̣i năm 2011 thì trong vòng 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu na ̣i thuộc thẩm quyền giải quyết của mình và không thuộc một trong các trường hơ ̣p quy đi ̣nh ta ̣i Điều 11 Luật Khiếu na ̣i 2011, người giải quyết khiếu na ̣i phải thu ̣ lý để giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu na ̣i biết; trong trường hơ ̣p không thu ̣ lý giải quyết thì phải nêu rõ lý do. Thế nhưng, pháp luật không quy đi ̣nh rõ ràng cơ quan nào ra văn bản thông báo (Chủ ti ̣ch UBND, Cơ quan tiếp công dân, Thanh tra hay cơ quan chuyên môn) và cũng không quy đi ̣nh rõ hình thức văn bản bản là quyết đi ̣nh hay thông báo. Vì vậy, mỗi nơi làm mỗi khác và trên thực tế quy đi ̣nh này gần như không thực hiện được theo đúng thời gian vì cơ chế chuyển đơn, đề xuất xin ý kiến giữa cơ quan tham mưu vớ i Thủ trưởng cơ quan.
Thứ sáu, nghiên cứu đổi mớ i cơ chế giám sát công tác giải quyết khiếu nại
Luật Khiếu nại năm 2011 dành Chương VI quy đi ̣nh về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chứ c, cá nhân trong việc quản lý, giám sát công tác giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, hiện nay có quá nhiều chủ thể có quyền thực hiện việc giám sát công tác khiếu nại hành chính nhưng sự phân đi ̣nh chức năng, nhiệm vụ giám sát của các chủ thể này chưa rõ ràng, nội dung, phương thức giám sát còn nhiều bất cập. Vì vậy kết quả giám sát chỉ dừng la ̣i ở mức kiến nghi ̣, chuyển đơn yêu cầu giải quyết nên không có tác du ̣ng; chưa có biện pháp để
đảm bảo hoa ̣t động giám sát khách quan, đúng đắn, khắc phu ̣c tính hình thức và tình trạng mâu thuẫn với cùng đối tượng chi ̣u giám sát. Vì vậy cần phải sớ m xem xét, đổi mới cơ chế giám sát công tác giải quyết khiếu na ̣i hành chính theo hướng khắc phục tình tra ̣ng chuyển đơn thư lòng vòng; quy đi ̣nh rõ ràng về quy trình giám sát công tác giải quyết khiếu na ̣i hành chính; quy đi ̣nh về hiệu lực của các kết luận giám sát; trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan hành chính trong việc tiếp thu, xử lý, tuân thủ kết luận giám sát; quy đi ̣nh rõ nội dung, thẩm quyền giám sát củ a mỗi chủ thể tham gia giám sát công tác giải quyết khiếu na ̣i.
Thứ bảy, một số vấn đề khác như:
(i) Quy đi ̣nh thống nhất mô hình tiếp công dân trên cả nước để hoa ̣t động này đảm bảo phát huy hiệu quả trên thực tế.
(ii) Pháp luật khiếu nại cần phải xác lập một quy trình hoàn chỉnh, thố ng nhất cho công tác giải quyết khiếu na ̣i hành chính theo hướng đơn giản, cụ thể và thuận lơ ̣i cho người khiếu na ̣i.
(iii) Ban hành các quy đi ̣nh cu ̣ thể để xử pha ̣t vi pha ̣m hành chính trong lĩnh vực khiếu na ̣i.
(iv) Cần có chế tài xử lý những trường hơ ̣p cố tình khiếu na ̣i sai sự thật làm ảnh hưởng đến công tác quản lý của các cơ quan nhà nước.
Ngoài ra, bên cạnh việc hoàn thiện những quy định về pháp luật khiếu
nại chuyên ngành thì trong lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cũng cần xem xét sử a đổi, bổ sung pháp luật về bồ i thường, hỗ trơ ̣ và tái đi ̣nh cư cho phù hợp nhằm giảm phát sinh khiếu na ̣i, nhất là khiếu na ̣i đông người.
Theo đó, do các quy đi ̣nh của pháp luật trên lĩnh vực này thay đổi thường xuyên, trong khi đó theo quy đi ̣nh của nước ta là luật bất hồi tố nên việc thực hiện bồ i thường, hỗ trợ và tái đi ̣nh cư giữa người trước, người sau không bằng nhau. Hơn nữa, quy đi ̣nh của pháp luật về bồi thường, hỗ trơ ̣ và tái đi ̣nh cư hiện hành vẫn còn những bất cập, ha ̣n chế, nhất là về giá bồi thường còn thấp, việc thực hiện bồ i thường theo giá thi ̣ trường chưa đúng trên thực tế, tiêu chí và cơ chế xác định giá bồi thường đất nông nghiệp theo giá thi ̣ trường chưa được quy đi ̣nh; việc triển khai các dự án tái đi ̣nh cư cũng như bố trí nền tái đi ̣nh cư kém chất lượng, chưa ki ̣p thời; việc hỗ trợ đời sống, việc làm cho người có đất bi ̣ thu hồi chưa được quan tâm đúng mức vì vậy dẫn đến so bì, khiếu nại. Do đó, để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho người có đất bi ̣ thu hồ i, góp phần làm giảm khiếu na ̣i trên lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, việc rà soát, sửa đổi, bổ sung pháp luật là cần thiết.
Mặt khác, như đã phân tích ở trên một trong những yếu tố phức tạp của việc giải quyết khiếu nại nói chung cũng như giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng là việc khiếu nại đông người. Chính bởi vậy, cần thiết phải có phương hướng và giải pháp giải quyết khiếu nại đông người16. Cụ thể:
Để khắc phu ̣c tình tra ̣ng lúng túng trong giải quyết các vu ̣ việc khiếu nại đông người, đảm bảo quyền khiếu na ̣i tập thể của cộng đồng dân cư, của một nhóm người bi ̣ thiệt ha ̣i bởi những quyết đi ̣nh hành chính và hành vi hành chính củ a cơ quan công quyền, tác giả cho rằng, pháp luật về khiếu na ̣i cần được bổ sung quy đi ̣nh về trình tự, thủ tu ̣c khiếu na ̣i và giải quyết khiếu na ̣i
16 Đặng Công Nhiên, Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Luận văn Thạc sĩ luật học, Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2012
đông người, tập trung làm rõ các vấn đề sau:
(i) Mục đích hướng đến của quy đi ̣nh này là ta ̣o cơ sở pháp lý để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết có hiệu quả các vu ̣ việc khiếu na ̣i đông người, đáp ứng yêu cầu đảm bảo an ninh chính tri ̣, trật tự an toàn xã hội và bảo đảm quyền khiếu na ̣i của công dân.
(ii) Nội dung cơ bản của quy đi ̣nh bao gồ m các vấn đề sau: Về khái niệm về khiếu nại đông người; về điều kiện được thực hiện khiếu na ̣i đông người; về thẩm quyền giải quyết khiếu na ̣i đông người; về thủ tu ̣c khiếu na ̣i đông người; về quyền và nghĩa vu ̣ của người khiếu na ̣i; về thủ tu ̣c giải quyết khiếu nại đông người; về hoa ̣t động phố i hơ ̣p trong giải quyết khiếu na ̣i đông người.
Đồ ng thời pháp luật cũng cần quy đi ̣nh rõ những nguyên tắc, biện pháp, chế tài đố i vớ i trường hơ ̣p vi pha ̣m quy đi ̣nh về khiếu na ̣i và giải quyết khiếu nại đông người và tăng cường cơ chế kiểm tra, giám sát đối với hoa ̣t động này.
(iii) Phương pháp triển khai áp dụng quy đi ̣nh về giải quyết khiếu na ̣i đông người trên thực tiễn: Để đảm bảo các quy đi ̣nh của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu na ̣i đông người được thực hiện có hiệu quả trên thực tiễn, các cơ quan nhà nước, chính quyền địa phương, Mặt trận Tổ quố c và các tổ chứ c thành viên cũng như các cơ quan thông tấn báo chí cần tăng cường tuyên truyền, phổ biến những quy đi ̣nh trên đến người dân, ta ̣o điều kiện cho người dân hiểu biết và chấp hành pháp luật trong quá trình tham gia khiếu na ̣i đông người; đồng thời quán triệt trong cán bộ, công chức, nhất là cán bộ trực tiếp làm nhiệm vụ tiếp công dân, giải quyết khiếu na ̣i nắm vững và thực hiện đúng quy đi ̣nh của pháp luật trong quá trình tiếp nhận và giải quyết khiếu na ̣i đông người. Bên ca ̣nh đó, cần chuẩn bi ̣ đầy đủ về đi ̣a điểm, cơ sở, vật chất, nhân sự phu ̣c vu ̣ cho công tác giải quyết khiếu na ̣i đông người và đảm bảo chấp hành nghiêm chế độ thông tin, báo cáo để kịp thời phối hợp giải quyết có hiệu quả hiện tượng này.
Thứ tám, sửa đổi, bổ sung các quy định trực tiếp về vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nhằm giảm thiểu khiếu nại và có cơ chế giải quyết khiếu nại được thuận lợi, đúng đắn và kịp thời
Khiếu nại trong lĩnh vực bồi thường thường khi Nhà nước thu hồi đất vẫn sẽ còn tiếp tục nóng, phức tạp nếu các quy định của luật nội dung liên quan trực tiếp đến bồi thường khi thu hồi đất không được sửa đổi cho phù hợp.
Vì vậy, cần phải sửa đổi một số quy định chưa hợp lý sau đây:
- Một là, theo quy định tại Điều 69 Luật Đất đai năm 2013 thì trong việc thu hồi đất cơ quan nhà nước ban hành hai văn bản quan trọng, đó là quyết định thu hồi đất và quyết định phê duyệt phương án bồi thường hỗ trợ.
Theo Luật Đất đai năm 2013 thì người dân chỉ được gửi cho quyết định về việc bồi thường mà không được giao quyết định về việc thu hồi đất. Tức là theo tinh thần của quy định mới thì bản thân việc thu hồi đất là không thay đổi được, mà người dân chỉ có khả năng có ý kiến về mức bồi thường mà thôi, người dân chỉ có khả năng đồng tình hoặc phản đối về mức bồi thường mà mất cơ hội bày tỏ ý kiến về quyết định thu hồi đất. Vì vậy, đề nghị quy định gửi cả quyết định thu hồi đất và quyết định phê duyệt phương án bồi thường hỗ trợ để bảo vệ quyền lợi chính đáng cho người dân bị Nhà nước thu hồi đất.
- Hai là, đề nghị Chính phủ bổ sung quy định xử lý vi phạm hành chính đối với “Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước”
vào Nghị định số 102/2014/NĐ-CP nhằm bảo đảm cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất trong trường hợp “Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành”.
Đồng thời, Chính phủ cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý đối với các trường hợp người bị thu hồi đất không thi hành quyết định thu hồi đất nhằm phát triển kinh tế - xã hội và an ninh quốc phòng. Đẩy mạnh các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến các quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư