CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
2.1. Quy định của pháp luật về địa vị pháp lý của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 19 1. Quy định về vị trí của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong bộ máy nhà nước
2.1.2. Quy định về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước Việt
Khác với tiến trình lịch sử về sự hình thành và phát triển của hệ thống NHTW trên thế giới, ở đó NHTW ra đời bằng con đường tách chức năng phát hành tiền, thực hiện các CSTT từ các NHTM và trao những chức năng này cho NHTW thì ở Việt Nam, tại thời điểm mà Ngân hàng Quốc gia Việt Nam ra đời năm 1951 (với vị trí là NHTW của quốc gia), bấy giờ chưa từng có một NHTM đích thực trong nền kinh tế. Theo tinh thần của Sắc lệnh số 15/SL (ngày 06/05/1951) và Nghị định số 94-TTg (ngày 29/05/1951) quy định chức năng của cơ quan này là “thực hiện những nhiệm vụ chính của một ngân hàng trung ương là phát hành tiền và đảm bảo giá trị đồng Giấy bạc Việt Nam, đồng thời bên cạnh đó còn thực hiện thêm một số nghiệp vụ của một ngân hàng thương mại”. Như vậy, thực chất tại thời điểm đó, Ngân hàng Quốc gia Việt Nam được thành lập với tư cách là một NHTW được tích hợp thêm các chức năng của một NHTM như nhận tiền gửi, cấp tín dụng… (tuy nhiên chỉ mang tính cấp – phát, không mang bản chất của một hoạt động kinh doanh đúng nghĩa do được thực hiện trong bối cảnh nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp) bởi là ngân hàng duy nhất trong xã hội.
Thực trạng này kéo dài đến cuối năm 1987. Cho đến ngày 26/03/1988, khi mà Nghị định số 53/HĐBT ban hành đánh dấu cho việc tạo lập nên hệ thống ngân hàng hai cấp, thẩm quyền thực hiện các hoạt động kinh doanh như là NHTM đã tách tách ra khỏi phạm
23
vi hoạt động của NHNN và trao cho các NHTM được thành lập vào cùng lúc. Giờ đây, NHNN Việt Nam đã quay trở lại với chức năng cơ bản vốn có của một NHTW. Hiện nay, căn cứ khoản 3 Điều 2 Luật NHNN Việt Nam năm 2010, “Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối (sau đây gọi là tiền tệ và ngân hàng); thực hiện chức năng của Ngân hàng trung ương về phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và cung ứng dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ”. Như vậy, có thể khái quát các chức năng của NHNN Việt Nam tương ứng với vị trí pháp lý như sau:
2.1.2.1. Chức năng quản lý nhà nước
Về bản chất, do cũng nằm trong cơ cấu của Chính phủ và là một thiết chế tương đương cấp Bộ, vậy nên NHNN sẽ tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước trong phạm vi lĩnh vực chuyên ngành và đồng thời được sử dụng quyền lực nhà nước trong quá trình đảm bảo các hoạt động thuộc nhiệm vụ được giao. Cụ thể, NHNN Việt Nam với tư cách là một cơ quan “thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối” sẽ tiến hành các chức năng của mình thông qua những hoạt động gồm:
Thứ nhất, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng:
để thực hiện nội dung này, theo quy định tại Điều 4 Luật NHNN Việt Nam năm 2010, NHNN sẽ có những nhiệm vụ, quyền hạn gồm:
“Cấp, sửa đổi, bổ sung, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động của tổ chức tín dụng, giấy phép thành lập chi nhánh ngân hàng nước ngoài, giấy phép thành lập văn phòng đại diện của tổ chức tín dụng nước ngoài, tổ chức nước ngoài khác có hoạt động ngân hàng; cấp, thu hồi giấy phép hoạt động cung ứng dịch vụ trung gian thanh toán cho các tổ chức không phải là ngân hàng; cấp, thu hồi giấy phép hoạt động cung ứng dịch vụ thông tin tín dụng cho các tổ chức; chấp thuận việc mua, bán, chia, tách, hợp nhất, sáp nhập và giải thể tổ chức tín dụng theo quy định của pháp luật;
Xây dựng chiến lược phát triển ngành ngân hàng trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và tổ chức thực hiện;
Ban hành hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng; tuyên truyền, phổ biến và kiểm tra theo thẩm quyền văn bản quy phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng;
24
Xây dựng chỉ tiêu lạm phát hằng năm để Chính phủ trình Quốc hội quyết định và tổ chức thực hiện;
Tổ chức, điều hành và phát triển thị trường tiền tệ;
Tổ chức hệ thống thống kê, dự báo về tiền tệ và ngân hàng; công khai thông tin về tiền tệ và ngân hàng theo quy định của pháp luật;
Chủ trì, phối hợp với cơ quan có liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế mà Ngân hàng Nhà nước là đại diện và là đại diện chính thức của người vay quy định tại điều ước quốc tế theo phân công, uỷ quyền của Chủ tịch nước hoặc Chính phủ;
Tổ chức thực hiện hợp tác quốc tế về tiền tệ và ngân hàng;
Tham gia xây dựng chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”.
Thứ hai, thực hiện chức năng quản lý ngoại hối: với tư cách là cơ quan thực hiện chức năng này, căn cứ tại Điều 4 Luật NHNN Việt Nam, NHNN có những nhiệm vụ, quyền hạn sau:
“Chủ trì lập, theo dõi, dự báo và phân tích kết quả thực hiện cán cân thanh toán quốc tế;
Quản lý nhà nước về ngoại hối, hoạt động ngoại hối và hoạt động kinh doanh vàng;
Quản lý việc vay, trả nợ, cho vay và thu hồi nợ nước ngoài theo quy định của pháp luật;
Cấp, sửa đổi, bổ sung, thu hồi giấy phép hoạt động ngoại hối của các tổ chức tín dụng cũng như các chủ thể khác”.
Thứ ba, thực hiện chức năng thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng: với mục đích đảm bảo sự an toàn trong hoạt động của hệ thống các TCTD, theo quy định tại Điều 4 nêu trên, NHNN sẽ tiến hành:
“Kiểm tra, thanh tra, giám sát ngân hàng; xử lý vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng theo quy định của pháp luật;
Quyết định áp dụng biện pháp xử lý đặc biệt đối với tổ chức tín dụng vi phạm nghiêm trọng các quy định của pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, gặp khó khăn về tài chính, có nguy cơ gây mất an toàn cho hệ thống ngân hàng, gồm mua cổ phần của tổ chức tín dụng;
25
đình chỉ, tạm đình chỉ, miễn nhiệm chức vụ người quản lý, người điều hành của tổ chức tín dụng; quyết định sáp nhập, hợp nhất, giải thể tổ chức tín dụng; đặt tổ chức tín dụng vào tình trạng kiểm soát đặc biệt; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật về phá sản đối với tổ chức tín dụng”.
Nhìn chung, với vị trí là một cơ quan trực thuộc Chính phủ và tương đương các Bộ, thực hiện các chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, NHNN Việt Nam sẽ mang những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể nhằm đảm bảo được đầy đủ chức năng của mình. Những nội dung này được ghi nhận tại các văn bản như Điều 4 Luật NHNN năm 2010 cũng như Điều 2 Nghị định số 16/2017/NĐ-CP của Chính phủ ngày 17/02/2017 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN Việt Nam, qua đó góp phần thể hiện rõ nét nhiệm vụ quản lý của NHNN Việt Nam.
2.1.2.2. Chức năng ngân hàng trung ương
Sẽ có những nhận định về chức năng của NHTW dựa trên từng góc độ tiếp cận.
Chẳng hạn theo quan điểm của OANDA (một trang dữ liệu lớn cung cấp những dữ liệu về tiền tệ và kinh doanh ngoại hối, cung cấp đòn bẩy kinh doanh, thanh toán và các dịch vụ dữ liệu cho một loạt các tổ chức và nhà đầu tư) nhận định, những chức năng chính của một NHTW bao gồm: (i) thực hiện các CSTT; (ii) thúc đẩy sự ổn định trong hệ thống tài chính của đất nước; (iii) thực hiện nhiệm vụ phát hành, điều tiết đồng tiền quốc gia; (iv) thông báo cho công chúng toàn bộ tình trạng của nền kinh tế bằng việc xuất bản thống kê kinh tế. Song tựu chung lại, hiện nay khi nhắc đến NHTW là nhắc đến những chức năng cơ bản gồm: phát hành tiền; ngân hàng của các ngân hàng và ngân hàng của Chính phủ.
Ở Việt Nam, bên cạnh vị trí cơ quan nhà nước, NHNN Việt Nam còn đảm nhận vai trò NHTW quốc gia, do vậy cơ quan này sẽ thực hiện đầy đủ các chức năng của một NHTW bao gồm:
Thứ nhất, chức năng phát hành tiền và điều tiết lượng tiền cung ứng: cho dù có nhiều quan điểm khác nhau song đây vẫn được xác định là chức năng độc quyền và duy nhất của hầu hết các NHTW trên thế giới và ở nước ta, chức năng này cũng được trao cho NHNN Việt Nam. Nội dung này sẽ được người viết phân tích cụ thể hơn trong phần Hoạt
26
động cơ bản của NHNN dưới vai trò là NHTW của quốc gia bởi lẽ những chức năng hay nhiệm vụ, quyền hạn sẽ được cụ thể hóa thông qua các hoạt động của chủ thể này.
Thứ hai, chức năng ngân hàng của các TCTD
Giữ vị trí trung tâm trong điều phối ngân hàng, NHNN Việt Nam sẽ thực hiện chức năng ngân hàng của các TCTD thông qua các hoạt động như: nhận tiền gửi của NHTM bằng cách yêu cầu các NHTM thiết lập một tỷ lệ dự trữ bắt buộc nhất định tại NHNN để duy trì thanh khoản, hay chấp thuận việc các NHTM mở tài khoản tiền gửi ở NHTW để các NHTM tiến hành hoạt động thanh toán của ngân hàng với khách hàng. Ngoài ra, NHNN còn cho các TCTD vay với tư cách là “người cho vay cuối cùng” thông qua một số hình thức được quy định tại Điều 24 Luật NHNN gồm: “cho vay có bảo đảm bằng cầm cố giấy tờ có giá, chiết khấu giấy tờ có giá và cho vay đặc biệt”.
Thứ ba, chức năng ngân hàng của Chính phủ
Hiện nay, cho dù được cơ cấu theo bất kì mô hình nào thì chức năng này cũng vẫn được coi là chức năng đặc thù của NHTW. Ở nước ta, căn cứ vào Điều 26 Luật NHNN Việt Nam năm 2010, để thực hiện chức năng ngân hàng của Chính phủ, NHNN sẽ thực hiện hoạt động “tạm ứng cho ngân sách nhà nước”.
Nhìn chung, để tiến hành được các chức năng này với vai trò là NHTW quốc gia, pháp luật Việt Nam xác lập NHNN những nhiệm vụ, quyền hạn tại Điều 4 Luật NHNN Việt Nam, Điều 2 Nghị định 16/2017/NĐ-CP và bao gồm:
“Tổ chức in, đúc, bảo quản, vận chuyển tiền giấy, tiền kim loại; thực hiện nghiệp vụ phát hành, thu hồi, thay thế và tiêu huỷ tiền giấy, tiền kim loại;
Hoạt động của Ngân hàng Nhà nước nhằm ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự an toàn, hiệu quả của hệ thống thanh toán quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa;
Tổ chức, quản lý, giám sát hệ thống thanh toán quốc gia, cung ứng dịch vụ thanh toán cho các ngân hàng; tham gia tổ chức và giám sát sự vận hành của các hệ thống thanh toán trong nền kinh tế;
27
Làm đại lý và thực hiện các dịch vụ ngân hàng cho Kho bạc Nhà nước;
Tham gia với Bộ Tài chính về việc phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu do Chính phủ bảo lãnh;
Tổ chức hệ thống thông tin tín dụng và cung ứng dịch vụ thông tin tín dụng”.
Tóm lại, do vị trí pháp lý đặc biệt của mình trong bộ máy nhà nước, cùng lúc đảm nhiệm hai chức năng quan trọng đó là “quản lý nhà nước về tiền tệ hoạt động ngân hàng và Ngân hàng trung ương của quốc gia”. Do đó pháp luật ngân hàng đã trao cho NHNN Việt Nam đầy đủ những thẩm quyền giúp hoàn thành tốt các chức năng của mình nhằm hướng đến mục tiêu cuối cùng là ổn định giá trị tiền tệ và phát triển kinh tế - xã hội.