CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
2.1. Quy định của pháp luật về địa vị pháp lý của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 19 1. Quy định về vị trí của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong bộ máy nhà nước
2.1.4. Quy định về hoạt động cơ bản của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
2.1.4.1. Hoạt động với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng
a. Hoạt động cấp, sửa đổi, bổ sung, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động ngân hàng của tổ chức tín dụng
Về nguyên tắc, hoạt động ngân hàng được coi là hoạt kinh doanh có điều kiện (khoản 2 Điều 7 và Phụ lục IV Luật Đầu tư năm 2020) do nó mang tính nhạy cảm và rủi ro cao, do đó để thực hiện hoạt động này trước hết các TCTD cần được cơ quan có thẩm quyền cấp phép và đưa vào hoạt động. Và cơ quan có thẩm quyền trong việc cấp phép thành lập và hoạt động ngân hàng của TCTD không ai khác chính là NHNN Việt Nam. Bên cạnh thẩm quyền cấp giấy phép, NHNN còn có thẩm quyền trong việc sửa đổi, bổ sung hay thu hồi lại giấy phép nêu trên từ các TCTD. Qua đó, thể hiện được bản chất của NHNN Việt Nam là cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực ngân hàng cũng như tác động rất lớn trong hoạt động của các TCTD. Hoạt động này của NHNN sẽ có những nội dung chính như:
Thứ nhất, về thẩm quyền thực hiện
Theo quy định, hoạt động cấp, sửa đổi, bổ sung, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động ngân hàng (sau đây gọi tắt là giấy phép) của TCTD là hoạt động nằm trong thẩm quyền của NHNN Việt Nam (khoản 9 Điều 4 Luật NHNN Việt Nam năm 2010) và với vị trí người đứng đầu, Thống đốc NHNN sẽ là người trực tiếp thực hiện. Tuy nhiên, để đảm bảo tính chuyên môn hóa cũng như yêu cầu phân cấp trong bộ máy nhà nước, thẩm quyền cấp phép trong trường hợp này sẽ được phân chia như sau dựa trên loại hình TCTD:
Một là, Thống đốc NHNN có thẩm quyền đối với những loại hình TCTD bao gồm:
(i) Ngân hàng (Điều 3 Thông tư 40/2011/TT-NHNN quy định về cấp giấy phép và tổ chức, hoạt động của NHTM, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, văn phòng đại diện của TCTD nước ngoài, tổ chức nước ngoài khác có hoạt động tại Việt Nam. Tuy nhiên, Thông tư này còn được sửa đổi, bổ sung bởi bốn Thông tư khác sau đó bao gồm: Thông tư 17/2017/TT-NHNN, Thông tư 28/2018/TT-NHNN, Thông tư 25/2019/TT-NHNN, Thông tư 28/2021/TT-NHNN. Để thuận tiện trong quá trình nghiên cứu, người viết sử dụng Văn bản hợp nhất số 06/VBHN-NHNN ngày 24 tháng 01 năm 2022);
34
(ii) TCTD phi ngân hàng (phụ lục số 09 Thông tư 30/2015/TT-NHNN quy định việc cấp giấy phép, tổ chức và hoạt động của TCTD phi ngân hàng);
(iii) Tổ chức tài chính vi mô (Điều 4 Thông tư 03/2018/TT-NHNN quy định về cấp giấy phép, tổ chức và hoạt động và tổ chức tài chính vi mô).
Hai là, Giám đốc chi nhánh NHNN có thẩm quyền đối với các TCTD là các quỹ tín dụng nhân dân (Điều 4 Thông tư 04/2015/TT-NHNN quy định về quỹ tín dụng nhân dân).
Lý do có sự phân cấp về mặt thẩm quyền trong hoạt động này bởi lẽ, hoạt động của các ngân hàng, TCTD phi ngân hàng hay tổ chức tài chính vi mô không chỉ gói gọn trong địa bàn phạm vi một tỉnh/thành phố mà có thể hoạt động sang cả các tỉnh/thành phố khác.
Do đó, để đảm bảo trong vấn đề quản lý việc thực hiện các hoạt động ngân hàng cũng như tạo cơ sở giúp CSTT được duy trì đồng bộ trên phạm vi cả nước, thẩm quyền khi này được trao trực tiếp cho Thống đốc NHNN. Trong khi đó, các quỹ tín dụng nhân dân phạm vi hoạt động hẹp hơn, thường chỉ trong một địa phận hành chính nhất định như trong một quận/huyện/thị xã hoặc trong một tỉnh/thành phố; mục đích hoạt động của loại hình TCTD này cũng chỉ nhằm tương trợ lẫn nhau cho nên, thẩm quyền khi này sẽ được trao cho Giám đốc của các chi nhánh NHNN trên địa bàn đó.
Thứ hai, những trường hợp TCTD được NHNN cấp, sửa đổi, bổ sung, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động ngân hàng
Một là, đối với việc cấp giấy phép được áp dụng trong những trường hợp sau: (i) TCTD thành lập mới; (ii) TCTD hình thành từ quá trình hợp nhất; (iii) TCTD hình thành từ quá trình sáp nhập. Nhìn chung, đối với hai trường hợp đầu tiên, trên cơ sở giấp phép do NHNN cấp, một TCTD mới được hình thành. Trong khi đó, việc TCTD được tạo nên do quá trình sáp nhập thực chất là “việc một hoặc một số tổ chức tín dụng (sau đây gọi là tổ chức tín dụng bị sáp nhập) chuyển toàn bộ tài sản, quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp sang một tổ chức tín dụng khác (sau đây gọi là tổ chức tín dụng nhận sáp nhập), đồng thời chấm dứt sự tồn tại của tổ chức tín dụng bị sáp nhập” (khoản 1 Điều 3 Thông tư 36/2015/TT-NHNN về việc tổ chức lại TCTD). Cho nên TCTD được cấp phép khi này là tổ chức nhận sáp nhập chứ không phải một TCTD mới, tuy nhiên sau khi được sáp nhập,
35
nội dung hoạt động của tổ chức này hoàn toàn khác do còn bao gồm các nội dung hoạt động của TCTD bị sáp nhập và do vậy, TCTD hình thành sau sáp nhập là một TCTD mới.
Hai là, đối với hoạt động sửa đổi, bổ sung giấy phép: nội dung này chỉ xuất hiện khi TCTD có đề nghị thay đổi. Căn cứ vào Điều 29 Luật Các TCTD năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2017), các TCTD sẽ được phép đề nghị sửa đổi, bổ sung nếu phát sinh ít nhất một trong các sự thay đổi sau đây:
“Tên, địa điểm đặt trụ sở chính;
Vốn điều lệ, vốn được cấp;
Địa điểm đặt trụ sở của chi nhánh tổ chức tín dụng;
Nội dung, phạm vi, thời hạn hoạt động;
Mua bán, chuyển nhượng phần vốn góp của chủ sở hữu; mua bán, chuyển nhượng phần vốn góp của thành viên góp vốn; mua bán, chuyển nhượng cổ phần của cổ đông lớn;
mua bán, chuyển nhượng cổ phần dẫn đến cổ đông lớn thành cổ đông thường và ngược lại;
Tạm ngừng hoạt động kinh doanh từ 05 ngày làm việc trở lên, trừ trường hợp tạm ngừng hoạt động do sự kiện bất khả kháng;
Niêm yết cổ phiếu trên thị trường chứng khoán nước ngoài.”
Ba là, đối với hoạt động thu hồi giấy phép của TCTD: căn cứ theo Điều 28 Luật các TCTD năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2017), NHNN sẽ tiến hành thu hồi giấy phép trong các trường hợp sau đây:
“Hồ sơ đề nghị cấp Giấy phép có thông tin gian lận để có đủ điều kiện được cấp Giấy phép;
Tổ chức tín dụng bị chia, tách, sáp nhập, hợp nhất, giải thể, phá sản, chuyển đổi hình thức pháp lý;
Tổ chức tín dụng có hoạt động ngân hàng hoạt động không đúng nội dung quy định trong Giấy phép;
Tổ chức tín dụng vi phạm nghiêm trọng quy định của pháp luật về dự trữ bắt buộc, tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động;
36
Tổ chức tín dụng không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ quyết định xử lý của Ngân hàng Nhà nước để bảo đảm an toàn trong hoạt động ngân hàng;
TCTD không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ quyết định xử lý của NHNN để đảm bảo an toàn trong hoạt động ngân hàng.”
b. Hoạt động quản lý ngoại hối
Hiện nay, các hoạt động về ngoại hối được NHNN Việt Nam thực hiện với cả hai vai trò là cơ quan nhà nước và NHTW. Tuy nhiên, với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành, NHNN Việt Nam sẽ tiến hành hoạt động quản lý ngoại hối hay cụ thể chính là quản lý hành chính nhà nước về ngoại hối.
Căn cứ theo khoản 12 Điều 4 Luật Các TCTD, “hoạt động ngân hàng là việc kinh doanh, cung ứng thường xuyên một hoặc một số các nghiệp vụ sau đây bao gồm: nhận tiền gửi, cấp tín dụng và cung ứng dịch vụ thanh toán qua tài khoản”. Các hoạt động này sẽ do các TCTD tiến hành và trong đó không bao gồm nội dung liên quan việc thực hiện hoạt động ngoại hối. Chính lẽ đó, cho dù một TCTD đã được cấp giấy phép bởi NHNN thì vẫn chưa đủ điều kiện để tiến hành hoạt động ngoại hối do đây cũng là một lĩnh vực kinh doanh có điều kiện. Cho nên, nếu một tổ chức muốn thực hiện hoạt động này bắt buộc phải được sự chấp thuận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo quy định tại khoản 3 Điều 31 Luật NHNN Việt Nam năm 2010, NHNN sẽ có nhiệm vụ, quyền hạn trong vấn đề “cấp, thu hồi giấy phép hoạt động ngoại hối cho tổ chức tín dụng, tổ chức khác có hoạt động ngoại hối.”
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước về ngoại hối mang tính chấp hành – điều hành. Tính chấp hành – điều hành được thể hiện ở chỗ, NHNN bằng quyền lực của mình trong phạm vi lĩnh vực có quyền thực hiện những biện pháp khác nhau để đảm bảo việc thực hiện pháp luật, ảnh hưởng trực tiếp vào các chủ thể tiến hành hoạt động ngoại hối chịu sự điều hành của NHNN. Nhìn chung, hoạt động này của NHNN được tiến hành sẽ có những các nội dung như:
“Xây dựng các dự án luật, Pháp lệnh về quản lý ngoại hối, đồng thời ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi thẩm quyền để tạo dựng khung pháp luật về hoạt động ngoại hối;
37
Trên các sở các quy định cụ thể của pháp luật và các điều kiện thực tế, thực hiện việc cấp, sửa đổi, bổ sung, thu hồi giấy phép hoạt động ngoại cho các chủ thể trong xã hội:
Thực hiện hoạt động thanh tra, kiểm tra và giám sát hoạt động ngoại hối của các tổ chức tín dụng cũng như các chủ thể khác có thực hiện hoạt động ngoại hối”.
c. Hoạt động thanh tra, giám sát
Lĩnh vực tiền tệ – ngân hàng hàng nói chung thực chất mang tính phức tạp, tiềm ẩn nhiều nguy cơ cho nên pháp luật đã quy định lĩnh vực này thuộc nhóm kinh doanh ngành nghề có điều kiện. Tuy nhiên, bên cạnh việc phải đáp ứng các điều kiện và được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trong quá trình tiến hành hoạt động kinh doanh, các TCTD còn phải chịu sự thanh tra, giám sát từ chủ thể có thẩm quyền chính là NHNN. Với vai trò là cơ quan nhà nước quản lý về tiền tệ ngân hàng, NHNN Việt Nam sẽ thực hiện chức năng thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng (sau đây gọi tắt là thanh tra, giám sát) đối với những TCTD bằng những công cụ, biện pháp mà pháp luật cho phép. Hiện nay, hoạt động này được thực hiện bởi “Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng” (cơ quan này được thành lập dựa trên Quyết định 83/2009/QĐ-TTg quyết định của Thủ tướng Chính phủ) – đơn vị tương đương Tổng cục ở trung ương, nằm trong bộ máy của NHNN. Theo căn cứ tại Khoản 1 Điều 49 Luật NHNN Việt Nam năm 2010, cơ quan này sẽ “thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giám sát ngân hàng, phòng chống rửa tiền của các tổ chức tín dụng và các tổ chức khác nhằm góp phần duy trì và đảm bảo sự an toàn của hệ thống tài chính quốc gia cũng như các quyền lợi hợp pháp của người gửi tiền.”
Theo khoản 11 Điều 6 Luật NHNN năm 2010: “Thanh tra ngân hàng là hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nước đối với các đối tượng thanh tra ngân hàng trong việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng”. Còn “giám sát ngân hàng là hoạt động của Ngân hàng Nhà nước trong việc thu thập, tổng hợp, phân tích thông tin về đối tượng giám sát ngân hàng thông qua hệ thống thông tin, báo cáo nhằm phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời rủi ro gây mất an toàn hoạt động ngân hàng, vi phạm quy định an toàn hoạt động ngân hàng và các quy định khác của pháp luật có liên quan” (khoản 12 Điều 6 Luật NHNN năm 2010).
38
Pháp luật ngân hàng hiện hành quy định khá đầy đủ và chi tiết các nội dung liên quan đến hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng của cơ quan Thanh tra, giám sát qua hệ thống các văn bản pháp luật như: từ Điều 49 đến Điều 61 chương V Luật NHNN Việt Nam năm 2010; được hướng dẫn trong Nghị định 26/2014/NĐ-CP ngày 07/04/2014 về tổ chức và hoạt động của thanh tra, giám sát ngành ngân hàng; được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 43/2019/NĐ-CP (Văn bản hợp nhất số 16/VBHN-NHNN ngày 27/05/2019 nghị định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra, giám sát ngành ngân hàng); Thông tư 03/2015/TT-NHNN ngày 20/03/2015 của Thống đốc NHNN hướng dẫn thực hiện một số điều Nghị định 26/2014/NĐ-CP và Thông tư 08/2019/TT-NHNN sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư 03/2015/TT-NHNN.
Căn cứ vào các văn bản kể trên, hoạt động thanh tra, giám sát bao gồm những nội dung cơ bản sau:
Thứ nhất, chủ thể thực hiện thanh tra, giám sát ngân hàng
Hiện nay, hoạt động này do Cơ quan Thanh tra, giám sát tiến hành. Căn cứ Điều 6 Văn bản hợp nhất số 16/VBHN-NHNN, cơ quan này được tổ chức thành hệ thống gồm:
“Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nước thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định để giúp Thống đốc Ngân hàng Nhà nước ở trung ương (Điều 7 Văn bản hợp nhất số 16/VBHN-NHNN). Thanh tra, giám sát ngân hàng thuộc Ngân hàng Nhà nước chi nhánh tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi tắt là Thanh tra, giám sát Ngân hàng Nhà nước chi nhánh) thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn để trợ giúp Giám đốc Ngân hàng Nhà nước chi nhánh” (Điều 9 Văn bản này).
Nhìn chung, việc quản lý hoạt động của cơ quan thanh tra ở địa phương cũng được thực hiện theo cơ chế “song trùng trực thuộc”, cụ thể theo khoản 1 Điều 9 Văn bản hợp nhất số 16/VBHN-NHNN quy định: “Thanh tra, giám sát Ngân hàng Nhà nước chi nhánh vừa chịu sự quản lý trực tiếp từ Giám đốc chi nhánh Ngân hàng Nhà nước ở tại địa phương, vừa chịu sự lãnh đạo từ Cơ quan Thanh tra, giám sát ở trung ương.”
Thứ hai, về mục đích của thanh tra, giám sát, căn cứ Điều 50 Luật NHNN Việt Nam năm 2010, cụ thể: “Góp phần đảm bảo sự phát triển an toàn, lành mạnh của hệ thống các tổ chức tín dụng và hệ thống tài chính; bảo bệ quyền và lợi ích hợp pháp của người
39
gửi tiền và khách hàng của tổ chức tín dụng; duy trì và nâng cao lòng tin của công chúng đối với hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng; góp phần nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng.”
Thứ ba, về đối tượng của thanh tra, giám sát ngân hàng
Một là, đối tượng của thanh tra ngân hàng theo (Điều 52 Luật NHNN Việt Nam năm 2010, khoản 1 Điều 2 Văn bản hợp nhất số 16/VBHN-NHNN)
“Tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, văn phòng đại diện của tổ chức tín dụng nước ngoài, tổ chức nước ngoài khác có hoạt động ngân hàng. Trong trường hợp cần thiết, Ngân hàng Nhà nước yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền thanh tra hoặc phối hợp thanh tra công ty con, công ty liên kết của tổ chức tín dụng;
Tổ chức có hoạt động ngoại hối, hoạt động kinh doanh vàng; tổ chức hoạt động thông tin tín dụng; tổ chức cung ứng dịch vụ trung gian thanh toán không phải là ngân hàng;
Cơ quan, tổ chức, cá nhân Việt Nam và cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về tiền tệ và ngân hàng thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước.”
Hai là, đối tượng giám sát ngân hàng (Điều 56 Luật NHNN Việt Nam năm 2010, khoản 2 Điều 2 Văn bản hợp nhất số 16/VBHN-NHNN): “Ngân hàng Nhà nước thực hiện việc giám sát ngân hàng đối với mọi hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Trong trường hợp cần thiết, Ngân hàng Nhà nước yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giám sát hoặc phối hợp giám sát công ty con, công ty liên kết của tổ chức tín dụng.”
Thứ tư, nội dung của thanh tra, giám sát ngân hàng
Một là, nội dung của thanh tra ngân hàng (Điều 55 Luật NHNN Việt Nam năm 2010, Điều 15 Văn bản hợp nhất số 16/VBHN-NHNN)
“Thanh tra việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, việc thực hiện các quy định trong giấy phép do Ngân hàng Nhà nước cấp;