CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
2.1. Quy định của pháp luật về địa vị pháp lý của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 19 1. Quy định về vị trí của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong bộ máy nhà nước
2.1.3. Quy định về cơ cấu tổ chức và quản lý, điều hành của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
Hình 2.1, Cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
28
2.1.3.1. Cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
Về cơ cấu tổ chức, căn cứ vào Điều 7 Luật NHNN Việt Nam năm 2010: “Ngân hàng Nhà nước được tổ chức thành hệ thống tập trung, thống nhất gồm bộ máy điều hành và các đơn vị hoạt động nghiệp vụ tại trụ sở chính, chi nhánh, văn phòng đại diện, đơn vị trực thuộc khác. Cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước do Chính phủ quy định”.
Trên cơ sở quy định của Luật NHNN năm 2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2017/NĐ-CP để hướng dẫn. Trên cơ sở đó, Thống đốc NHNN đã ban hành các Quyết định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các đơn vị trực thuộc NHNN. Nhìn chung, cơ cấu của NHNN Việt Nam hiện nay sẽ được tổ chức thành một hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương bao gồm: (i) trụ sở chính; (ii) các Vụ, Cục của NHNN ở Trung ương; (iii) các đơn vị sự nghiệp; (iv) chi nhánh của NHNN ở 63 tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương; (v) và văn phòng đại diện.
Trụ sở chính: trụ sở chính của NHNN đặt ở Hà Nội – thủ đô nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có địa chỉ tại 49 đường Lý Thái Tổ, quận Hoàn Kiếm, Hà Nội. Đây là bộ máy thực hiện nhiệm vụ lãnh đạo, quản lý mọi hoạt động của NHNN trên phạm vi lãnh thổ quốc gia. Thống đốc NHNN do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm và được Quốc hội phê chuẩn - người đứng đầu NHNN Việt Nam đồng thời là người đứng đầu trụ sở chính có thẩm quyền quyết định, chi phối việc thực hiện mọi hoạt động.
Các Vụ, Cục của NHNN ở trung ương: xuất phát từ sự quan trọng của hoạt động tiền tệ - ngân hàng cho nên ở trung ương ngoài trụ sở chính là cơ quan cao nhất thì còn có các Vụ, Cục để giúp việc cho trụ sở chính đảm nhận các hoạt động quản lý nhà nước về ngân hàng. Căn cứ vào Điều 3 Nghị định 16/2017/NĐ-CP, NHNN có tổng cộng 19 Vụ, Cục. Các cơ quan này được xem như đơn vị trực thuộc NHNN và đồng thời là các đơn vị hành chính “giúp Thống đốc Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước và chức năng Ngân hàng trung ương”.
Các đơn vị sự nghiệp: được xác định là đơn vị trực thuộc giống như các Vụ, Cục.
Theo Điều 3 Nghị định 16/2017/NĐ-CP, NHNN có tổng cộng 6 đơn vị sự nghiệp hoạt động nhằm hỗ trợ cho NHNN thực hiện chức năng quản lý bao gồm: “Viện Chiến lược ngân hàng; Trung tâm Thông tin tín dụng quốc gia Việt Nam (CIC); Thời báo ngân hàng;
29
Tạp chí ngân hàng; Trường bồi dưỡng cán bộ ngân hàng; Học viện Ngân hàng”. Trước kia, khi Nghị định 156/2013/NĐ-CP vẫn còn hiệu lực, Trường Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh vẫn được xác định là một trong các đơn vị sự nghiệp của NHNN. Tuy nhiên hiện nay, việc không đề cập tới chủ thể này trong các đơn vị sự nghiệp của NHNN xuất phát từ lý do sau: khi Nghị định 123/2016/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang bộ được công bố, tại khoản 2 Điều 17 có quy định về những đơn vị sự nghiệp nằm trong cơ cấu của Bộ bao gồm các đơn vị nghiên cứu chiến lược; báo, tạp chí, trung tâm thông tin; trường hoặc trung tâm đào tạo bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức; học viện. Có thể thấy các loại hình đơn vị sự nghiệp theo quy định tại Nghị định này không bao gồm trường đại học do đó, Nghị định 16/2017/NĐ- CP được ban hành để thay thế Nghị định 156/2013/NĐ-CP đã loại bỏ Trường Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh ra khỏi quy định các đơn vị sự nghiệp của NHNN. Tuy nhiên cơ sở giáo dục này cũng có các nhiệm vụ giống như Học viện Ngân hàng đó là “đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực có trình độ cao đẳng, đại học, sau đại học; nghiên cứu khoa học về lĩnh vực kinh tế, tài chính – ngân hàng và các ngành, chuyên ngành khác khi được cấp có thẩm quyền quyết định”, đồng thời cũng chịu sự điều hành từ Thống đốc NHNN. Đây được xem là một điểm bất cập xuất phát từ những quy định trong Nghị định 123/2016/NĐ-CP.
Chi nhánh của NHNN ở 63 tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương: được xác định
“là đơn vị phụ thuộc của NHNN, không có tư cách pháp nhân, chịu sự lãnh đạo và điều hành tập trung thống nhất của Thống đốc” (Nguyễn Thái Hà, 2021). Để quản lý các hoạt động của chi nhánh, NHNN đã ban hành Quyết định số 1691/QĐ-NHNN và Quyết định số 1692/QĐ-NHNN của NHNN ngày 08/08/2017 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Theo Điều 2 Quyết định này quy định: “chi nhánh có chức năng tham mưu, giúp Thống đốc NHNN thực hiện quản lý nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối trên địa bàn và thực hiện một số nghiệp vụ NHTW theo ủy quyền của Thống đốc”. Do sự đặc thù của lĩnh vực mà chủ thể này thực hiện cho nên mọi hoạt động của các chi nhánh đều đặt dưới sự quản lý trực tiếp và duy nhất về mọi mặt (tài chính, nhân sự, các vấn đề chuyên
30
môn…) từ Thống đốc NHNN. Đây là điểm khác biệt nổi bật giữa cấu trúc tổ chức của NHNN với cấu trúc tổ chức của các Bộ chuyên ngành khác. Nếu như ở các Bộ khác thuộc Chính phủ, để quản lý lĩnh vực hoạt động của mình trong phạm vi từng tỉnh/thành phố, Sở sẽ là cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện chức năng này ở địa phương. Tuy nhiên, khác với chi nhánh của NHNN, các Sở được tổ chức và điều hành theo mối quan hệ “song trùng trực thuộc” tức là vừa chịu sự quản lý của UBND về mặt cơ cấu tổ chức, nhân sự, tài chính;
đồng thời còn phải chịu sự điều hành của các Bộ ở trung ương về các vấn đề chuyên môn.
Chẳng hạn, nếu như Thống đốc ở trung ương sẽ trực tiếp bổ nhiệm Giám đốc NHNN chi nhánh thì thẩm quyền bổ nhiệm Giám đốc Sở sẽ thuộc về Chủ tịch UBND tỉnh (trừ những trường hợp đặc biệt). Để lý giải cho vấn đề này, ta có thể xuất phát từ lĩnh vực chuyên ngành mà các cơ quan này quản lý: nếu như NHNN cùng lúc đảm nhận hai vai trò như trên để thực hiện các CSTT thì các Bộ chỉ đảm nhiệm vai trò là cơ quan quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực chuyên ngành. Mặt khác, vấn đề tiền tệ - ngân hàng và việc thi hành CSTT do đặc thù của nó nên cần phải có sự đồng bộ và thống nhất trên phạm vi cả nước; trong khi đó, các lĩnh vực chuyên ngành do các Bộ quản lý chẳng hạn như y tế, giáo dục, bên cạnh việc phải đồng bộ trên phạm vi cả nước còn phải có sự phù hợp với hoàn cảnh thực tế của từng địa phương.
Văn phòng đại diện của NHNN: trước đây, theo khoản 20 Điều 3 Nghị định 156/2013/NĐ-CP có xác định trong bộ máy của NHNN có một “văn phòng đại diện tại thành phố Hồ Chí Minh” nhưng hiện nay, Nghị định số 16/2017/NĐ-CP đã loại bỏ cơ quan này ra khỏi cơ cấu của NHNN song đây vẫn xác định là một trong những bộ phận quan trọng nằm trong NHNN Việt Nam. Cũng giống như những chi nhánh của NHNN, văn phòng đại diện cũng thực hiện các công việc theo sự ủy quyền từ Thống đốc và là một đơn vị phụ thuộc NHNN. Tuy nhiên cần phải lưu ý là các văn phòng đại diện của NHNN sẽ không trực tiếp thực hiện và tiến hành các hoạt động ngân hàng.
2.1.3.2. Quản lý, điều hành của NHNN Việt Nam
Xuất phát từ yếu tố thuộc về cơ sở hạ tầng và kiến trúc thượng tầng do đó mỗi quốc gia khác nhau sẽ có những cách thức khác nhau trong vấn đề quản trị hoạt động của NHTW song có thể khái quát thành hai dạng chính đó là: bộ máy lãnh đạo, điều hành theo chế độ
31
tập thể và bộ máy lãnh đạo, điều hành theo chế độ lãnh đạo cá nhân (hay còn gọi là chế độ một lãnh đạo hoặc cơ chế thủ trưởng chế).
Ở mô hình bộ máy lãnh đạo và điều hành theo chế độ tập thể, Thống đốc (chủ tịch) là người đại diện của NHTW và cũng là người đứng đầu Hội đồng quản trị hay Hội đồng CSTT hay Hội đồng NHTW. Cơ chế Hội đồng quản trị được áp dụng phổ biến với loại hình NHTW được thành lập dưới hình thức công ty cổ phần. Ví dụ: Hội đồng quản trị của Cục dự trữ Liên bang Mỹ (FED) hay Hội đồng quản trị của Ngân hàng quốc gia Hungari...
Cơ chế Hội đồng CSTT và Hội đồng NHTW thường được áp dụng đối với loại hình NHTW thuộc sở hữu của Nhà nước. Ví dụ: Hội đồng CSTT của NHTW Pháp hay Hội đồng NHTW của NHTW Hàn Quốc. Nhìn chung đối với mô hình nêu trên, Thống đốc (chủ tịch) sẽ chỉ là những người trực tiếp lãnh đạo, điều hành hội đồng mà họ có thẩm quyền chứ không tiến hành lãnh đạo toàn bộ NHTW. Việc đưa ra các quyết định về việc thực hiện các CSTT sẽ được tiến hành biểu quyết tập thể tại Hội đồng và những quyết định này được coi là quyết định được thông qua bởi cả Hội đồng chứ không phải là quyết định của người đúng đầu. Do đó, việc quản lý và lãnh đạo, điều hành NHTW sẽ do các Hội đồng thực hiện.
Ở mô hình bộ máy lãnh đạo, điều hành theo chế độ cá nhân, Thống đốc (chủ tịch) sẽ được trao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định để thực hiện chức năng vừa là người trực tiếp lãnh đạo, vừa là người đại diện theo pháp nhân và đồng thời sẽ là người duy nhất chịu trách nhiệm trước nhà nước về toàn bộ hoạt động của NHTW. Do đó, các quyết sách về tiền tệ - ngân hàng sẽ do Thống đốc trực tiếp quyết định.
Ở Việt Nam vào những giai đoạn trước, có một khoảng thời gian chúng ta lựa chọn việc lãnh đạo, điều hành NHNN theo chế độ tập thể. Cụ thể, căn cứ vào Điều 4, Điều 14 Pháp lệnh NHNN năm 1900 quy định: “việc quản trị Ngân hàng Nhà nước do Hội đồng quản trị đảm nhiệm còn việc điều hành sẽ đặt dưới quyền của Thống đốc”. Tuy nhiên sau đó, Luật NHNN Việt Nam năm 1997 được ban hành đã thay đổi thành cơ chế lãnh đạo cá nhân, cụ thể tại Điều 11 có quy định: “Thống đốc Ngân hàng Nhà nước là thành viên Chính phủ, chịu trách nhiệm lãnh đạo và điều hành Ngân hàng Nhà nước.”
Trải qua nhiều thay đổi, cho đến thời điểm hiện tại, cơ chế lãnh đạo cá nhân là cơ chế đang được áp dụng để lãnh đạo, điều hành NHNN. Theo đó, “Thống đốc Ngân hàng
32
Nhà nước Việt Nam là thành viên của Chính phủ, là người đứng đầu và lãnh đạo Ngân hàng Nhà nước; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng” (khoản 1 Điều 8 Luật NHNN Việt Nam năm 2010). Để đảm đương vai trò là người đứng đầu của mình, khoản 2 Điều 8 Luật này quy định Thống đốc NHNN có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
“Tổ chức và chỉ đạo thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia theo thẩm quyền;
Tổ chức và chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước theo quy định của Luật Ngân hàng Nhà nước và các quy định của pháp luật khác có liên quan;
Đại điện pháp nhân của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.”
Như vậy, NHNN nước ta hiện nay được tổ chức thành một hệ thống thống nhất tử trung ương đến địa phương, được lãnh đạo và điều hành theo cơ chế lãnh đạo cá nhân. Cơ cấu tổ chức và quản lý, điều hành nêu trên được xem khá thích hợp với hoàn cảnh hiện tại của đất nước, phù hợp nguyên tắc tập trung quyền lực trong bộ máy nhà nước cũng như điều kiện phát triển của quốc gia, qua đó tại điều kiện cho việc thực thi các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của NHNN được đồng bộ và đảm bảo việc thực hiện các CSTT là thống nhất trong phạm vi lãnh thổ quốc gia