CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
2.2. Đánh giá thực trạng pháp luật quy định về địa vị pháp lý của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
2.2.2. Đánh giá một số hạn chế còn tồn tại
Thứ nhất, mặc dù có sự cải thiện về mức độ độc lập song thực chất, những quy định của pháp luật về vị trí pháp lý của NHNN Việt Nam vẫn còn tồn tại một số bất cập và hạn chế nhất định.
Với vị trí pháp lý đặc thù như trên, NHNN muốn hoạt động phải đáp ứng được điều kiện nhất định về vốn pháp định. Theo Quyết định 07/2013/QĐ-TTg về chế độ tài chính của NHNN Việt Nam quy định “mức vốn pháp định của Ngân hàng Nhà nước là 10.000 tỷ đồng”. Về bản chất, vốn pháp định là số vốn mà tối thiểu mà pháp luật quy định áp dụng đối với những ngành nghề kinh doanh có điều kiện và thuộc sở hữu của chính chủ thể đó.
Tuy nhiên, “vốn pháp định của Ngân hàng Nhà nước do ngân sách nhà nước cấp” (Điều 42 Luật NHNN) và thuộc sở hữu của nhà nước (Điều 8 Chế độ tài chính của NHNN Ban hành kèm theo Quyết định số 07/2013/QĐ-TTg). Do đó, quy định này chỉ mang ý nghĩa về mặt hình thức, không phản ánh được năng lực tài chính cũng như khả năng bù đắp rủi ro của NHNN khi tham gia vào những hoạt động của thị trường tiền tệ.
Mặt khác như đã phân tích, mặc dù Luật NHNN Việt Nam năm 2010 có những quy định nhằm cải thiện khả năng độ độc lập của NHNN Việt Nam, song trên thực tế quy định này vẫn chỉ mang giá trị về mặt hình thức chứ chưa thực sự đem lại hiệu quả tích cực trên thực tế khi áp dụng. “Mặc dù định hướng chiến lược của NHNN vẫn là NHTW độc lập trong điều hành chính sách và độc lập trong việc lựa chọn mục tiêu tiền tệ. Tuy nhiên, NHNN hiện tại vẫn chưa thực sự đạt được mức độ độc lập theo cả hai tiêu chuẩn này. Về mặt chính sách, Chính phủ hàng năm quy định khá cụ thể, chi tiết cho NHNN, từ tổng phương tiện thanh toán đến tăng trưởng tín dụng và xu hướng tỷ giá. Còn về lựa chọn mục tiêu tiền tệ thì theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội hàng năm sẽ giao chỉ tiêu cho NHNN” (Nguyễn Hương Giang, 2011). Vậy nên, thay vì nhìn vào những báo cáo của NHNN công bố trong năm tài khóa, các doanh nghiệp, nhà đầu tư hay người dân lại thường tập trung theo dõi những nhận định, chỉ đạo từ Chính phủ, Quốc hội về lĩnh vực tiền tệ - ngân hàng để cân nhắc thực hiện các hoạt động của mình làm cho NHNN chưa thực sự đảm bảo được nhiệm vụ điều tiết, định hướng thị trường.
63
Nhưng cũng cần lưu ý, sự hạn chế hay bất cập từ vị trí của NHNN Việt Nam không phải xuất phát từ việc chúng ta lựa chọn mô hình NHTW trực thuộc Chính phủ bởi lẽ mô hình này là hoàn toàn phù hợp với thực trạng quốc gia. Điểm bất cập xuất phát từ việc NHNN chịu sự chi phối nhiều về tất cả các vấn đề, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến CSTT – điều mà lẽ ra NHNN với trọng trách của một NHTW cần phải được chủ động hơn.
Thứ hai, những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của NHNN Việt Nam là rất nhiều nhưng vẫn chưa thực sự phù hợp khi không có sự tách bạch rõ ràng giữa nhiệm vụ, quyền hạn của NHNN với trách nhiệm là một cơ quan quản lý nhà nước và với trách nhiệm là NHTW của quốc gia.
Nếu như trước kia trong Điều 5 Luật NHNN Việt Nam năm 1997, những nhiệm vụ, quyền hạn của NHNN có sự tách bạch rõ ràng khi quy định, những nhiệm vụ nào được thực hiện với vai trò là cơ quan nhà nước, những nhiệm vụ nào được thực hiện với vai trò là NHTW. Tuy nhiên đến lúc Luật NHNN Việt Nam năm 2010 phát sinh hiệu lực, nhiệm vụ, quyền hạn của NHNN dần thay đổi; bên cạnh việc bổ sung thêm những nhiệm vụ, quyền hạn mới phù hợp với chức năng của NHNN, quy định tại văn bản này đã không có phân định rõ ràng giống như trong luật năm 1997. Đây có thể coi là một điểm hạn chế Luật NHNN Việt Nam năm 2010 bởi lẽ, do vị trí “lưỡng tính” của NHNN, xét thấy nên cần phải xác định rõ ràng ranh giới của những nhiệm vụ, quyền hạn này là thực hiện dưới tư cách nào, để từ đó tránh được sự chồng chéo trong quá trình áp dụng trên thực tiễn, đảm bảo việc hoạt động hiệu quả hơn. Vấn đề này không chỉ tồn tại trong luật mà ngay cả trong Nghị định 16/2017/NĐ-CP cũng tương tự.
Mặt khác, việc quy định quá nhiều những nhiệm vụ, quyền hạn theo cách thức liệt kê như vậy làm phát sinh tình trạng không phải lúc nào NHNN cũng thực hiện được hết tất cả những nhiệm vụ mà pháp luật trao cho và trong một số trường hợp có thể phát sinh tình trạng “lạm dụng” khiến cho các hành vi của NHNN bị tác động. Chẳng hạn, căn cứ vào khoản 24 Điều 4 Luật NHNN Việt Nam năm 2010, NHNN “làm đại lý và thực hiện các dịch vụ ngân hàng cho Kho bạc Nhà nước”, trên thực tế khi thực hiện chức năng này, nguồn tiền của NHNN khi tiến hành cho vay nhằm bù đắp ngân sách rất dễ trở thành các nguồn thu để tài trợ cho chi tiêu Chính phủ, dẫn đến tình trạng lạm phát. Hay bên cạnh đó,
64
theo quy định tại khoản 14 Điều 4 Luật này, NHNN cũng thực hiện chức năng bảo hiểm tiền gửi. Khi tiến hành chức năng này, thẩm quyền của NHNN có thể bị “pha loãng” do có quá nhiều hoạt động cần thực hiện, đồng thời vai trò của cơ quan bảo hiểm tiền gửi cũng sẽ bị giới hạn lại. “Nếu để NHNN Việt Nam quản lý bảo hiểm tiền gửi sẽ làm mờ nhạt mục tiêu của bảo hiểm tiền gửi (bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, cảnh báo rủi ro cho hệ thống ngân hàng), không phát huy được vai trò của tổ chức này trong nền kinh tế, không đảm bảo được sự linh hoạt trong hoạt động của mình (bởi sự hạn chế về thẩm quyền). Luật pháp các nước đều có quy định về bảo hiểm tiền gửi trong một đạo luật riêng và xác định cơ quan bảo hiểm tiền gửi là một cơ quan độc lập với NHTW” (Lê Thị Thu Thủy, 2009).
Đây cũng là một trong những cơ sở ảnh hưởng đến sự độc lập của NHNN bởi lẽ, địa vị pháp lý của NHNN phản ánh mối liên hệ của cơ quan này với các chủ thể khác nhau trong nền kinh tế, không chỉ với Chính phủ mà còn đối với các cơ quan quản lý có liên quan.
Thứ ba, những quy định về cơ cấu tổ chức và quản lý, điều hành NHNN Việt Nam vẫn còn tồn tại một số hạn chế.
Do lựa chọn mô hình NHTW trực thuộc Chính phủ cho nên hầu hết các quy định về cơ cấu tổ chức của NHNN đều được xây dựng theo hướng giao cho Chính phủ quy định.
Chẳng hạn, khoản 2 Điều 7 Luật NHNN năm 2010 quy định “cơ cấu tổ chức của NHNN Việt Nam do Chính phủ quy định” và trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định 16/2017/NĐ-CP để điều chỉnh nội dung này. Một điểm hạn chế có thể nhận thấy chính là việc loại bỏ Trường Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh ra khỏi cơ cấu của NHNN.
Đây được coi là điểm bất cập mặc dù bản chất trường đại học này vẫn có chức năng như một đơn vị sự nghiệp và chịu sự quản lý trực tiếp từ Thống đốc NHNN. Và nhìn chung, việc quy định cơ cấu tổ chức của NHNN được giao cho Chính phủ phần nào gây ảnh hưởng đến sự chủ động của NHNN khi thay đổi cho phù hợp với các điều kiện thực tế.
Ở các tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương, nhằm đảm bảo việc quản lý, thực hiện các CSTT ở địa phương được đồng bộ, thống nhất, NHNN có tổ chức những chi nhánh thuộc NHNN. Tuy nhiên, ngoài chi nhánh NHNN ở thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh thì các chi nhánh ở các địa phương còn lại, NHNN đã ban hành Quyết định 1691/2017/QĐ-NHNN và Quyết định 1692/2017/QĐ-NHNN để điều chỉnh chung cho tất
65
cả các tỉnh, thành còn lại. Điều này được xem là chưa thực sự hợp lý bởi lẽ, mặc dù lĩnh vực tiền tệ - ngân thuộc thẩm quyền NHNN có sự đặc thù hơn so với các lĩnh vực chuyên ngành khác do các Bộ quản lý, nhưng không vì thế mà lại quy định nội dung hoạt động các tỉnh, thành phố là hoàn toàn giống nhau như vậy. Mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sẽ có những điều kiện thực tế là khác nhau, do đó đặc thù về mặt nội dung hay hoạt động của chi nhánh không thể giống nhau hoàn toàn được. Và điều này phần nào làm cho việc thực hiện các CSTT ở địa phương có phần cứng nhắc, dập khuôn và có thể tác động đến hiệu quả của việc quản lý.
Ngoài ra, do bộ máy lãnh đạo, điều hành NHNN Việt Nam theo mô hình lãnh đạo cá nhân do đó, chức năng quản trị và điều hành đều thuộc về Thống đốc NHNN. Điều này phần nào cũng làm ảnh hưởng đến hiệu quả của các quyết định CSTT, không đảm bảo được sự cân bằng về mặt lợi ích cũng như không kịp thời đưa ra các quyết sách khi thị trường biến động đột ngột.
Thứ tư, một số quy định của pháp luật ngân hàng về hoạt động cơ bản của NHNN Việt Nam cũng phát sinh những thiếu sót, hạn chế cần chú ý.
Một là, mặc dù NHNN Việt Nam hoạt động đồng thời với hai vai trò, tuy nhiên dễ dàng nhận thấy trong Luật NHNN Việt Nam năm 2010, những hoạt động cơ bản của NHNN Việt Nam tại Chương III từ Điều 10 đến Điều 41 chủ yếu phản ánh các hoạt động của NHNN khi thực hiện dưới tư cách là NHTW, không phản ánh được đầy đủ các hoạt động mà NHNN thực hiện dưới tư cách là một cơ quan quản lý. Điểm hạn chế này một phần cũng xuất phát từ việc quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của NHNN Việt Nam chưa được tách bạch, rõ ràng.
Hai là, những nội dung liên quan đến một số công cụ để NHNN thi hành CSTT quốc gia như nghiệp vụ thị trường mở, lãi suất… trình bày trong luật khá sơ sài, chỉ mang tính liệt kê, hình thức chứ chưa thể hiện rõ được mục tiêu, đối tượng hay các chế tài trong quá trình áp dụng công cụ CSTT.
Ba là, liên quan đến chủ thể thực hiện hoạt động Thanh tra, giám sát ngành ngân hàng: ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, hoạt động này được giao cho Thanh tra, giám sát NHNN chi nhánh. Tuy nhiên, vấn đề quản lý và điều hành trong cấu trúc này lại
66
áp dụng theo cơ chế “song trùng trực thuộc”, điều này theo người viết chưa thực sự phù hợp với một cơ quan được giao đảm nhận tiến hành việc thanh tra, giám sát bởi lẽ hiện nay hầu hết văn bản pháp luật về ngân hàng vẫn đang xác định khá chung chung về vấn đề này mà chưa phân định được rõ ràng Cơ quan Thanh tra, giám sát ở trung ương quản lý vấn đề gì, Giám đốc NHNN chi nhánh quản lý vấn đề gì, cụ thể như tại khoản 1 Điều 9 Văn bản hợp nhất số 16/VBHN-NHNN ngày 27/05/2019 nghị định về tổ chức và hoạt động của thanh tra, giám sát ngành ngân hàng có quy định “Thanh tra, giám sát Ngân hàng Nhà nước chi nhánh chịu sự quản lý, chỉ đạo trực tiếp của Giám đốc Ngân hàng Nhà nước chi nhánh và sự chỉ đạo, hướng dẫn của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng về công tác, nghiệp vụ thanh tra, giám sát ngân hàng, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, phòng, chống rửa tiền, phòng, chống tài trợ khủng bố”. Và từ đó có thể dẫn tới tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa trung ương và địa phương, khiến cho nhiệm vụ thanh tra, giám sát khó mà phát huy đúng vai trò của nó.
2.3, Đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về địa vị pháp lý của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
2.3.1, Những điểm đạt được
Hình 2.5. Diễn biến lạm phát CPI, lạm phát cơ bản 2016-2020
Trong bối cảnh dịch bệnh hiện nay, để đảm bảo được mục tiêu kép do Chính phủ đề ra đó là “vừa phòng chống dịch, vừa phục hồi, phát triển kinh tế, bảo đảm đời sống nhân dân”, sự đóng góp của NHNN bằng những hoạt động của mình là một trong những cơ sở
67
giúp thực hiện mục tiêu nêu trên. Cụ thể việc thi hành pháp luật về các hoạt động cơ bản của NHNN Việt Nam đem lại một số đóng góp đáng kể, cụ thể:
Một là, đối với việc thực thi CSTT
(i) Về vấn đề điều chỉnh lãi suất và tỷ lệ lạm phát, theo Báo cáo thường niên năm 2020 của NHNN Việt Nam, được công bố vào ngày 21/12/2021, NHNN “kịp thời điều chỉnh giảm đồng bộ 03 lần các mức lãi suất điều hành, tổng mức giảm 1,5-2%/năm, đưa Việt Nam thành một trong các nước có mức giảm lãi suất điều hành cao nhất khu vực, tạo điều kiện cho các TCTD tiếp cận nguồn vốn chi phí thấp từ NHNN để giảm lãi suất cho vay nền kinh tế. Nhờ đó, lạm phát CPI bình quân năm 2020 đạt 3,23%; trong đó, lạm phát cơ bản bình quân ở mức 2,31%”.
(ii) Về tỷ lệ dự trữ bắt buộc tính theo đồng Việt Nam “được duy trì ở mức 3% đối với tiền gửi không kỳ hạn và có kỳ hạn dưới 12 tháng, 1% đối với tiền gửi có kỳ hạn từ 12 tháng trở lên. Đối với tiền gửi bằng ngoại tệ, tỷ lệ dự trữ bắt buộc được duy trì ở mức 8%
đối với tiền gửi không kỳ hạn và có kỳ hạn dưới 12 tháng, 6% đối với tiền gửi có kỳ hạn từ 12 tháng trở lên và 1% đối với tiền gửi của các TCTD ở nước ngoài”.
(iii) Về hoạt động tái cấp vốn, theo Báo cáo thường niên năm 2020, do tác động của dịch bệnh Covid – 19 khiến cho nhiều người lao động bị ảnh hưởng, mất việc làm. Trên cơ sở để bình ổn xã hội, NHNN đã tiến hành cho Ngân hàng chính sách xã hội vay vốn nhằm mục đích trả lương cho người lao động bị ngừng việc theo chủ trương mà Chính phủ đề ra.
(iv) Về cơ chế tỷ giá, cũng theo Báo cáo này, trong năm 2020 cơ chế tỷ giá trung tâm vẫn tỏ ra khá phù hợp và được NHNN tiếp tục áp dụng trong việc điều hành tỷ giá hối đoái giữa đồng Việt Nam so với đồng ngoại tệ
Hai là, về hoạt động quản lý ngoại hối: theo Báo cáo thường niên, “năm 2020, NHNN ban hành 03 thông tư để hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về hoạt động ngoại hối và đổi mới hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với các điều kiện thực tế, góp phần tạo hành lang pháp lý đầy đủ, đồng bộ, tạo điều kiện cho tổ chức, cá nhân thực hiện các hoạt động ngoại hối theo quy định của pháp luật, đảm bảo quyền tiếp cận các lợi ích kinh tế từ các hoạt động này cho tổ chức, cá nhân”. Đối với dự trữ vàng, có những thời điểm trong năm giá vàng trong nước tăng cao song tình trạng “sốt vàng” đã không xảy ra, NHNN
68
không cần phải can thiệp quá sâu vào thị trường vàng bằng cách sử dụng ngoại tệ để nhập khẩu vàng như những giai đoạn trước. Cũng theo Báo cáo này, “NHNN tiếp tục thực hiện mục tiêu củng cố dự trữ ngoại hối nhà nước thông qua điều hành đồng bộ, linh hoạt các công cụ CSTT; thực hiện các giải pháp ổn định tỷ giá và thị trường ngoại tệ phù hợp với mục tiêu điều hành kinh tế vĩ mô và CSTT. Nhờ đó, NHNN mua được ngoại tệ bổ sung dự trữ ngoại hối nhà nước, đưa quy mô dự trữ ngoại hối nhà nước lên mức kỷ lục”.
Ba là, đối với hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng: (i) về công tác thanh tra, theo Báo cáo thường niên, “năm 2020, NHNN đã thực hiện 1.165 cuộc thanh tra, kiểm tra;
đưa ra 7.965 kiến nghị, yêu cầu TCTD khắc phục tồn tại, vi phạm; ban hành 293 quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với TCTD và doanh nghiệp, cá nhân với tổng số tiền phạt 23 tỷ đồng”. Song song là công tác giám sát cũng được thực hiện có hiệu quả nhằm đảm bảo phát hiện kịp thời những sai phạm, thiếu sót cần khắc phục. (ii) về công tác quản lý cấp giấy phép, bên cạnh việc tiếp nhận và giải quyết các hồ sơ liên quan đến việc thành lập mới các TCTD, cũng theo Báo cáo này, NHNN còn tiến hành “sửa đổi, bổ sung giấy phép; thu hồi giấy phép đối với 01 TCTD, chấp thuận kết thúc thanh lý và chấp thuận giải thể đối với 02 chi nhánh ngân hàng nước ngoài”. (iii) Về công tác phòng chống rửa tiền, thực trạng thu thập các thông tin liên quan hỗ trợ cho công tác này cũng được đảm bảo hiệu quả. Theo Báo cáo, “năm 2020, NHNN tiếp nhận 1.811 báo cáo giao dịch đáng ngờ, xử lý 1.404 báo cáo; chuyển giao thông tin cho các cơ quan có thẩm quyền 94 vụ việc liên quan đến 886 báo cáo” cũng như đồng thời tiến hành việc đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Phòng chống rửa tiền. (iv) Cùng với đó, NHNN vẫn đang tích cực triển khai Đề án cơ cấu lại hệ thống các TCTD gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2016 – 2020 (Đề án 1058) cũng như tiếp tục chuẩn hóa hoạt động giám sát theo chuẩn mực an toàn vốn quốc tế Basel II.
Bốn là, đối với hoạt động kiểm toán, kiểm soát nội bộ: theo Báo cáo thường niên,
“năm 2020, NHNN kiểm toán nội bộ tại 27 đơn vị thuộc NHNN, ban hành 56 báo cáo kiểm toán nội bộ các chuyên đề; tập trung đánh giá tính tuân thủ pháp luật, cơ chế, chính sách của ngành”. Bên cạnh đó, NHNN còn tiến hành chỉ đạo các đơn vị trực thuộc thực hiện công tác tự kiểm tra, kiểm soát nội bộ nhằm mục đích rà soát các sai phạm, chấn chỉnh thiếu sót, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí…