CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước
1.2.2. Nội dung công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước
Lập kế hoạch kiểm soát chi là việc KBNN căn cứ kế hoạch vốn đƣợc cơ quan tài chính các cấp phân bổ, dự toán do Quốc hội phê duyệt đối với các bộ, ngành địa phương và số chi của năm trước (chi đầu tư và chi thường xuyên) thực hiện dự kiến nhu cầu chi theo từng tháng, quý năm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của các đơn vị sử dụng ngân sách và các chủ đầu tƣ.
Hàng tháng, quý căn cứ vào số chi của đơn vị KBNN và số đề nghị cam kết chi của các đơn vị sử dụng ngân sách và chủ đầu tƣ đối với các khoản chi của Ngân sách Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao dự toán đối với chi thường xuyên hoặc giao kế hoạch vốn đối với chi đầu tư (gồm cả dự toán ứng trước), có hợp đồng mua bán hàng hóa, dịch vụ theo chế độ quy định và có giá trị hợp đồng từ 200 triệu đồng trở lên đối với các khoản chi thường xuyên hoặc từ 1.000 triệu đồng trở lên trong chi đầu tƣ xây dựng cơ bản (trừ một số khoản chi đặc thù); KBNN thực hiện tính toán lại nhu cầu chi đảm bảo đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Ngân sách Nhà nước.
KBNN lập kế hoạch phân bổ kiểm soát chi các dự án đầu tư và chi thường xuyên cho các bộ, ngành, địa phương đảm bảo nguyên tắc thuận tiện giao dịch cho các chủ đầu tư và Kho bạc nhà nước kiểm soát chi của dự án.KBNN đảm bảo đủ quỹ Ngân sách Nhà nước để chi cho dự án theo tiến độ và kế hoạch vốn được thông báo. Kế hoạch kiểm soát chi đƣợc lập vào đầu năm cùng với kế hoạch hoạt động năm của các kho bạc nhà nước đảm bảo 100% các khoản chi Ngân sách Nhà nước (chi đầu tư, chi thường xuyên) đƣợc kiểm soát.
1.2.2.2. Tổ chức thực hiện công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước a. Tổ chức nhân sự
Tại Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nước, theo đó:
Kho bạc Nhà nước là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ Ngân sách Nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ nhà nước; tổng kế toán nhà nước;
thực hiện việc huy động vốn cho Ngân sách Nhà nước và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật.
Kho bạc Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn: “Quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước, quỹ tài chính nhà nước được giao theo quy định của pháp luật;Được trích tài khoản của tổ chức, cá nhân mở tại Kho bạc Nhà nước để nộp Ngân sách Nhà nước hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác để thu cho Ngân sách Nhà nước theo quy định của pháp luật; từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đúng, không đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật; Tổ chức thực hiện kế toán Ngân sách Nhà nước; Tổ chức thực hiện tổng kế toán nhà nước; Tổ chức thực hiện công tác thống kê kho bạc nhà nước và chế độ báo cáo theo quy định của pháp luật; Tổ chức quản lý, điều hành ngân quỹ nhà nước tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống; Tổ chức huy động vốn cho Ngân sách Nhà nước và đầu tư phát triển thông qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ; Tổ chức quản trị và vận hành hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc; Thanh tra chuyên ngành, kiểm tra,
kiểm toán nội bộ, giải quyết khiếu nại, tố cáo; xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với hành vi vi phạm pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nước của Kho bạc Nhà nước; phòng, chống tham nhũng, tiêu cực và thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng tài sản, kinh phí đƣợc giao theo quy định của pháp luật...” đƣợc quy định chi tiết cụ thể tại Điều 2 Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng Chính phủ.
Về tổ chức bộ máy, Kho bạc Nhà nước được tổ chức thành hệ thống dọc từ Trung ương đến địa phương theo đơn vị hành chính, bảo đảm nguyên tắc tập trung, thống nhất và đƣợc chia thành 3 cấp : Trung ƣơng, tỉnh, huyện để quản lý ngân sách của các cấp (TW, tỉnh, huyện, xã). Trong mỗi đơn vị KBNN có bộ phận chuyên trách làm công tác kiểm soát chi NSNN (ở TW có Vụ Kiểm soát chi là đơn vị tham mưu giúp Tổng giám đốc KBNN quản lý, chỉ đạo và hướng dẫn toàn hệ thống thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi; bên cạnh đó còn có Sở Giao dịch trực tiếp thực hiện kiểm soát chi các dự án lớn, dự án liên tuyến, thực hiện trên nhiều địa bàn tỉnh, thành phố của các bộ, ngành TW, ở KBNN tỉnh có phòng Kiểm soát chi, ở KBNN huyện có bộ phận Kiểm soát chi thuộc Tổ Tổng hợp hành chính).
b. Tổ chức nghiệp vụ
- Điều kiện chi ngân sách theo quy định tại Luật ngân sách:
+ Phải có trong dự toán được cấp có thẩm quyền giao trừ trường hợp tạm cấp kinh phí
+ Đối với chi đầu tƣ xây dựng cơ bản phải đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công và xây dựng; Đối với chi thường xuyên phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định.
+ Phải được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư hoặc người đƣợc ủy quyền quyết định chi
+ Phải đủ các hồ sơ, chứng từ có liên quan tới từng khoản chi cụ thể
- Về kiểm soát chi đầu tƣ
Từ năm 2015 đến nay, công tác quản lý đầu tư và xây dựng ở nước ta được thực hiện theo quy định tại các Luật: Luật Đầu tƣ công (2014), Luật Xây dựng (2015), tiếp tục thực hiện Luật Ngân sách nhà nước (2002) và đến nay là Luật Ngân sách Nhà nước (2015), Luật Đấu thầu (2013) và các văn bản hướng dẫn Luật. Theo đó, KBNN thực hiện kiểm soát chi theo kế hoạch vốn đầu tƣ công trung hạn và hàng năm đối với tất cả các dự án đƣợc đầu tƣ từ nguồn vốn đầu tƣ công theo quy định tại Luật Đầu tƣ công. Thời gian thực hiện và giải ngân vốn kế hoạch đầu tƣ công trung hạn giai đoạn trước đến hết ngày 31/12 năm đầu tiên của kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn sau; thời gian giải ngân vốn kế hoạch đầu tƣ công hằng năm đƣợc kéo dài sang năm sau...
KBNN thực hiện kiểm soát theo Thông tƣ số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước của Bộ Tài chínhvà Thông tư số 108/2016/TT-BTC ngày 30/6/2016 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tƣ số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính.
Nguyên tắc kiểm soát chi của KBNN đối với các dự án thuộc nguồn vốn đầu tư XDCB trong nước:
+ Chủ đầu tƣ, Ban quản lý dự án (sau đây gọi chung là Chủ đầu tƣ) đƣợc mở tài khoản thanh toán vốn đầu tư tại Kho bạc Nhà nước nơi thuận tiện cho việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của Kho bạc Nhà nước và thuận tiện cho giao dịch của Chủ đầu tƣ.
+ Cán bộ kiểm soát chi KBNN trực tiếp thực hiện tiếp nhận hồ sơ, chứng từ do Chủ đầu tƣ gửi đến và thực hiệnsự đầy đủ, tính hợp lý của hồ sơ, tài liệu ban đầu và từng lần tạm ứng, thanh toán;kiểm tra kiểm soát tạm ứng, thanh toán khối lƣợng hoàn thành theo đúng quy định về quản lý tài chính, quản lý đầu tƣ XDCB và quy trình kiểm soát chi của KBNN hiện hành.
+ Khối lƣợng đề nghị thanh toán phải có trong dự án, kế hoạch vốn, dự toán đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
+ Khối lƣợng thanh toán ở thời điểm nào phải áp dụng cơ chế chính sách ở thời điểm đó.
+ Việc chuyển tiền tạm ứng, thanh toán phải được chuyển trực tiếp đến người cung cấp hàng hóa, dịch vụ (trừ chi phí ban quản lý dự án, giải phóng mặt bằng).
+ Chủ đầu tƣ chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lƣợng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán, chất lƣợng công trình.
+ KBNN đƣợc phép tạm dừng thanh toán vốn và phối hợp với Chủ đầu tƣ, các cơ quan có liên quan thu hồi số vốn sử dụng sai mục đích, đối tƣợng, trái với chế độ quản lý tài chính của Nhà nước, đồng thời báo cáo UBND đồng cấp và KBNN cấp trên để tổng hợp báo cáo Bộ Tài chính xem xét, xử lý. Trường hợp phát hiện quyết định của cấp có thẩm quyền liên quan đến chi đầu tƣ trái với quy định hiện hành, KBNN có văn bản đề nghị cấp có thẩm quyền xem xét lại và nêu rõ ý kiến đề xuất. Nếu quá thời gian quy định mà không đƣợc trả lời hoặc đƣợc trả lời mà thấy chƣa phù hợp với quy định phải báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cấp trên và báo cáo cơ quan tài chính để xem xét, xử lý.
+ Số vốn thanh toán cho dự án trong năm (bao gồm vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) không đƣợc vƣợt kế hoạch vốn cả năm đã đƣợc cấp có thẩm quyềnbố trí cho dự án. Số vốn thanh toán (bao gồm vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) cho từng công việc, hạng mục công trình, công trình không đƣợc vƣợt giá trị hợp đồng, hoặc dự toán chi phí đƣợc duyệt; tổng số vốn thanh toán cho dự án không đƣợc vƣợt tổng mức đầu tƣ đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt theo từng nguồn vốn (bao gồm cả bổ sung, điều chỉnh nếu có) và không vƣợt kế hoạch vốn đầu tƣ công trung hạn.
Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát thanh toán đảm bảo quy định thời gian thực hiện kiểm soát thanh toán đối với từng nguyên tắc.
+ Mức vốn tạm ứng tối đa cho các hợp đồng không vƣợt quá 50% giá trị hợp đồng (hoặc dự toán đƣợc duyệt đối với các công việc đƣợc thực hiện không thông qua hợp đồng). Trường hợp đặc biệt cần tạm ứng với mức cao hơn phải được người quyết định đầu tư cho phép, đối với trường hợp người quyết định đầu tư là Thủ
tướng Chính phủ, việc quyết định mức tạm ứng cao hơn do Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. Mức tạm ứng tối thiểu theo quy định đối với từng loại giá trị và từng loại hợp đồng.
Thực hiện nguyên tắc này nhằm quản lý chặt chẽ an toàn, hiệu quả việc tạm ứng và thu hồi vốn tạm ứng đối với các dự án đầu tƣ; thông qua đó giúp cho các Chủ đầu tƣ có trách nhiệm sử dụng vốn tạm ứng đúng mục đích, đúng đối tƣợng, thu hồi đủ số vốn tạm ứng theo chế độ quy định.
+ Nguyên tắc thực hiện thu hồi hết số vốn tạm ứng khi giá trị thanh toán khối lƣợng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng.
Theo nguyên tắc này thì vốn tạm ứng đƣợc thu hồi qua các lần thanh toán khối lƣợng hoàn thành của hợp đồng đối với các dự án, gói thầu đƣợc đầu tƣ từ nguồn vốn đầu tƣ XDCB và thời điểm bắt đầu thu hồi tạm ứng bắt buộc Chủ đầu tƣ phải thực hiện từ lần thanh toán đầu tiên và thu hồi hết số vốn đã tạm ứng cho nhà thầu khi giá trị thanh toán khối lƣợng hoàn thành của dự án, gói thầu đạt 80% giá trị hợp đồng. Mức thu hồi từng lần tạm ứng do Chủ đầu tƣ thống nhất với nhà thầu và phải đƣợc quy định cụ thể trong hợp đồng.
- Về kiểm soát chi thường xuyên
Luật Ngân sách Nhà nước 2002 cùng với các văn bản hướng dẫn Luật (Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước; Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP) đã tạo tiền đề, cơ sở pháp lý tương đối hoàn chỉnh cho công tác tổ chức chi và kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước. KBNN thực hiện kiểm soát chi NSNN theo quy định Thông tƣ quy đi ̣nh t ại các của Thông tƣ của Bộ Tài chính (Thông tư số 161/2012/TT-BTC, Thông tư số 39/2016/TT-BTC sửa đổi bổ sung một số điều của Thông tư số 161/2012/TT-BTC quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN). Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 ngày 25/06/2015, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017. Nghị định số 163/2016/NĐ-CP hướng dẫn Luật NSNN, Thông tư 342/2016/TT-BTC quy định chi tiết và hướng dẫn Nghị định số 163/2016/NĐ-CP.
Nguyên tắc kiểm soát chi:
Kiểm soát, đối chiếu các khoản chi so với dự toán Ngân sách Nhà nước, bảo đảm các khoản chi phải có trong dự toán Ngân sách Nhà nước được cấp có thẩm quyền giao, số dƣ tài Khoản dự toán của đơn vị còn đủ để chi và khoản chi đã đƣợc thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi.
Kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ theo quy định đối với từng khoản chi. Kiểm tra, đối chiếu mẫu dấu, chữ ký của đơn vị sử dụng Ngân sách với mẫu dấu và chữ ký đăng ký giao dịch tại KBNN.
Kiểm tra, kiểm soát các khoản chi, bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi Ngân sách Nhà nước do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với các khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi Ngân sách Nhà nước.
KBNN căn cứ vào dự toán Ngân sách Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao để kiểm soát.
Các khoản chi thường xuyên của NSNN:
+ Các khoản chi thanh toán cho cá nhân.
+ Các khoản tiền lương, có tính chất lương, học bổng, sinh hoạt phí.
+ Các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn.
+ Các khoản chi mua đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa lớn tài sản cố định và xây dựng nhỏ.
+ Các khoản chi thường xuyên khác.
Phương thức cấp phát theo dự toán: áp dụng cho các cơ quan nhà nước được hỗ trợ từ ngân sách thường xuyên. Với phương pháp cấp pháp này, KBNN chủ động trong chi trả và thanh toán, giảm phiền hà và thủ tục hành chính. Đây là khâu đột phá trong quá trình cải cách hành chính lĩnh vực tài chính công.
Mức tạm ứng: Đối với những khoản chi có giá trị hợp đồng từ 20 triệu đồng trở lên, mức tạm ứng theo quy định tại hợp đồng đã ký kết của đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước và nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ nhưng tối đa không vượt quá 50% giá trị hợp đồng tại thời điểm ký kết, và không vƣợt quá dự toán năm đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt cho Khoản chi đó, trừ trường hợp sau:
+ Thanh toán hàng hóa nhập khẩu, thiết bị chuyên dùng do đơn vị sử dụng Ngân sách nhà nước phải nhập khẩu trực tiếp từ nước ngoài (hoặc thông qua một đơn vị nhập khẩu ủy thác) phải mở L/C tại ngân hàng và trong hợp đồng nhà cung cấp yêu cầu phải tạm ứng lớn hơn.
+ Các trường hợp đặc thù khác có hướng dẫn riêng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, việc thanh toán đƣợc thực hiện trong phạm vi dự toán đƣợc giao, theo hợp đồng ký kết giữa đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước và nhà cung cấp và theo quyết định của cấp có thẩm quyền.
- Đối với những Khoản chi không có hợp đồng và những Khoản chi có giá trị hợp đồng dưới 20 triệu đồng: Mức tạm ứng theo tiến độ thực hiện và theo đề nghị của đơn vị sử dụng ngân sách.
Phương thức cấp phát bằng lệnh chi tiền: áp dụng cho các tổ chức, doanh nghiệp, tổ chức chính trị xã hội ít có quan hệ với ngân sách, chi trả nợ, viện trợ, cấp bổ sung cân đối ngân sách và một số khoản chi đặc biệt. KBNN chỉ thực hiện xuất quỹ ngân sách theo lệnh của cơ quan tài chính (trừ trường hợp lệnh chi chuyển nguồn sang KB để thực hiện kiểm soát chi theo quy định). Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước pháp luật.
1.2.2.3. Kiểm tra và đánh giá công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước
Kiểm tra và đánh giá quá trình kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của các đơn vị KBNN địa phương là một khâu quan trọng trong công tác kiểm soát chi của KBNN. Kiểm tra, giám sát nhằm tìm ra những mặt ƣu điểm, những nhân tố mới, tích cực để phát huy; đồng thời phát hiện những sai lệch của đối tƣợng quản lý vốn để uốn nắn kịp thời. Mặt khác, qua kiểm tra, giám sát có thể phát hiện những điểm bất cập, bất hợp lý trong cơ chế quản lý, kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước để kịp thời xử lý cho phù hợp đồng thời góp phần giữ vững kỷ cương pháp luật, phát hiện và ngăn ngừa những hành vi tiêu cực; cụ thể:
Bộ máy kiểm tra kiểm soát nội bộ tại KBNN để thực hiện chức năng kiểm tra kiểm soát nội bộ hoạt động kiểm soát chi, đƣợc bố trí ở cấp trung ƣơng (Vụ Thanh tra và các Vụ nghiệp vụ chuyên sâu), cấp tỉnh (phòng thanh tra và các phòng nghiệp