Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế đối với công tác kiểm soát chi

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG VỀ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA HỆ THỐNG KHO BẠC NHÀ NƯỚC

3.5. Đánh giá chung về công tác kiểm soát chi NSNN

3.5.3. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế đối với công tác kiểm soát chi

Mặc dù công tác lập kế hoạch dự kiến nhu cầu chi tiêu của NSNN theo từng tháng, quý năm đã đáp ứng nhu cầu chi tiêu của các đơn vị sử dụng ngân sách.

KBNN đã luôn đáp ứng đƣợc đầy đủ, kịp thời các nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch. Việc điều hành ngân quỹ nhà nước tập trung, thống nhất đã tạo ra một lƣợng vốn tạm thời nhàn rỗi, đƣợc sử dụng để tạm ứng cho NSNN khi nguồn thu chƣa tập trung kịp; hỗ trợ đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng để thu hút nguồn vốn đầu tư của các tổ chức trong và ngoài nước… Qua đó, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương, góp phần vào sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Theo mô hình thống nhất đầu mối, công tác lập kế hoạch chi do một phòng, một bộ phận thực hiện, đảm bảo nhanh chóng kịp thời đặc biệt là đối với các nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư cũng như chương trình mục tiêu (được giao cả bằng kế hoạch vốn và dự toán chi thường xuyên) trước đây do 2 phòng (phòng kế toán và phòng kiểm soát chi thực hiện kiểm soát).

Tuy nhiên, công tác quản lý ngân quỹ nhà nước trong những năm qua mới chủ yếu tập trung vào yếu tố đảm bảo an toàn. Yếu tố hiệu quả trong quản lý nguồn ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi tuy bước đầu đã được đặt ra, song chưa đạt đƣợc nhƣ mục tiêu Chiến lƣợc phát triển KBNN. Do công tác tổng hợp chủ yếu thực hiện thủ công (căn cứ vào số chi năm trước, dự toán và kế hoạch được giao và số đề nghị cam kết chi) chƣa có sự hỗ trợ của công nghệ thông tin để tổng hợp đƣợc nhu cầu chi tiêu của các đơn vị sử dụng ngân sách nên đôi khi việc bố nguồn của KBNN còn bị động đặc biệt là giai đoạn ngân sách khó khăn. Đồng thời một số đơn vị sử dụng ngân sách không chủ động trong việc xây dựng kế hoạch thực hiện mua sắm sửa chữa ngay từ đầu năm mà để dồn đến cuối năm (hiện nay việc dừng thực hiện hoặc hủy dự toán đối với kinh phí mua sắm đã bố trí trong dự toán ngân sách đầu năm nhưng 30/06 chưa triển khai thực hiện đã hạn chế được phần nào) nên công tác kiểm soát chi của KBNN vào thời điểm cuối năng thường bị quá tải ảnh hưởng đến hiệu năng hệ thống cũng như công tác kiểm soát chi của KBNN.

3.5.3.2. Hạn chế trong tổ chức thực hiện Thứ nhất, Tổ chức và nhân sự

Thực hiện theo mô hình thống nhất đầu mối, hệ thống KBNN thực hiện xóa bỏ cấp tổ và sắp xếp tổ chức bộ máy của các đơn vị KBNN cấp huyện thực hiện làm việc theo chế độ chuyên viên giúp tổ chức bộ máy của đơn vị đƣợc tinh gọn, giảm đầu mối cấp tổ tại các đơn vị KBNN huyện trong toàn hệ thống khoảng trên 1.300 tổ, từ đó giảm số lƣợng lãnh đạo cấp tổ khoảng 1.300 công chức giữ chức vụ lãnh đạo cấp Tổ (Tổ trưởng Tổ Tổng hợp – Hành chính và Tổ phó Tổ Kế toán Nhà nước), góp phần cải cách thủ tục hành chính.

Với việc kiện toàn tổ chức bộ máy nhƣ hiện nay, hệ thống KBNN từ Trung ƣơng đến cấp huyện về cơ bản đã đáp ứng đƣợc yêu cầu đặt ra trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao, đảm bảo hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Tuy nhiên, trong giai đoạn tới đây, việc phát triển ứng dụng công nghệ thông tin và khoa học kỹ thuật có tác động lớn đến công tác quản lý cũng nhƣ quy trình nghiệp vụ của ngành tài chính nói chung và hệ thống KBNN nói riêng.Đồng thời, KBNN thực hiện tinh gọn bộ máy theo chủ trương Đề án Trung ương 6; Triển khai Nghị quyết số 39/NQ-TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức với mục tiêu tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; thu hút người có đức, có tài vào hoạt động công vụ; nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị; tiết kiệm, giảm chi thường xuyên, cải cách chính sách tiền lương.

- Hạn chế đối với phòng giao dịch: Hệ thống KBNN có 43 phòng Giao dịch và 15 KBNN thành phố thuộcvà trực thuộc KBNN cấp tỉnh để thực hiện nhiệm vụ của KBNN cấp huyện trên địa bàn tỉnh lỵ. Mô hình tổ chức bộ máy và nhân sự của phòng Giao dịch hiện nay nhƣ một KBNN cấp huyện. Về đối tƣợng quản lý thì chỉ thực hiện kiểm soát, giao dịch với các đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn tỉnh lỵ và cấp phường, xã còn các đơn vị sử dụng ngân sách Trung ương và ngân sách tỉnh lại do phòng Kiểm soát chi và phòng Kế toán nhà nước thực hiện.

Trên cùng một địa bàn tỉnh lỵ lại phân chia đối tƣợng cấp ngân sách cho 02 phòng khác nhau để thực hiện quản lý, trong khi quy trình nghiệp vụ của chuyên viên làm công tác kiểm soát chi và nhiệm vụ của kế toán viên thì nhƣ nhau, chỉ khác nhau đối tượng quản lý. Bên cạnh đó, Phòng Giao dịch và Phòng Kế toán nhà nước phải đồng thời duy trì một số biên chế cho vị trí việc làm cứng như vị trí trưởng phòng, kế toán trưởng và thủ quỹ.Vì vậy, với việc tiếp tục duy trì mô hình Phòng Giao dịch sẽ không còn hiệu quả trong hoạt động cũng nhƣ tiết kiệm biên chế trong bối cảnh thực hiện tinh giản biên chế theo quy định của Bộ Chính trị và Chính phủ.

- Hạn chế đối với mô hình KBNN thành phố đóng trên địa bàn tỉnh lỵ và KBNN cấp huyện xung quanh tỉnh lỵ có khoảng cách địa lý gần KBNN cấp tỉnh, đối với mô hình này làm tăng thêm biên chế công chức làm công tác bảo vệ, hành chính và công chức giữ vị trí Lãnh đạo.

Thứ hai, hạn chế tổ chức thực hiện nghiệp vụ

Sau khi tác giả tiến hành phỏng vấn theo mẫu tại phụ lục số 02 một số KBNN đã tham gia triển khai Đề án (KBNN Phú Thọ, KBNN Thừa Thiên Huế, Sở giao dịch, KBNN Thái Nguyên, KBNN Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh) là các cán bộ thực hiện công tác kiểm soát chi tại KBNN cấp tỉnh, các cán bộ thuộc các đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tƣ. Tác giả đã tổng hợp tại phụ lục số 01 và đƣa ra một số hạn chế nhƣ sau:

- Mặc dù quy trình luân chuyển chứng từ chứng từ đơn giản hơn, giảm đầu mối kiểm soát chi. Tuy nhiên, thời gian kiểm soát chi chƣa rút ngắn đƣợc so với trước khi triển khai Đề án, do một số nguyên nhân sau:

+ Do vẫn phải chuyển chứng từ giấy giữa hai bộ phận, nên thời gian bàn giao giữa hai bộ phận mất khá nhiều thời gian.

+ Hệ thống CNTT chƣa đồng bộ nên cán bộ kiểm soát chi phải nhập liệu trên nhiều chương trình do đó thời gian nhập liệu cũng như thao tác trên các chương trình chiếm khá nhiều thời gian của các cán bộ kiểm soát chi.

+Tại các KBNN huyện không có phòng trước đây có Tổ trưởng kiểm soát chi kiểm soát trước khi trình Lãnh đạo KBNN huyện, (theo quy trình hiện nay bỏ

qua bước tổ trưởng kiểm soát chi trước khi trình Lãnh đạo KBNN). Do đó Lãnh đạo KBNN huyện còn lúng túng và cần thêm thời gian kiểm soát.

+ Về quy trình luân chuyển chứng từ kiểm soát chi thường xuyên và chi đầu tƣ đã đƣợc thống nhất, tuy nhiên đối với chi đầu tƣ từ dự án đơn giản đến dự án phức tạp khi thực hiện kiểm soát chi đều phải thực hiện trình Lãnh đạo KBNN, trong khi đó các khoản chi thường xuyên thì không phải trình Lãnh đạo mặc dù có các khoản chi có giá trị rất lớn như chi lương của đơn vị sử dụng ngân sách (có giá trị đên mấy chục tỷ đồng như chi lương).

- Về cơ chế chính sách liên quan đến công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN trong thời gian đầu triển khai Đề án vẫn tiếp tu ̣c thƣ̣c hiê ̣n theo quy đi ̣nh ta ̣i hiện hành, Trong thời gian tới cần tiến hành rà soát theo hướng cải cách, tránh trùng lắp, đáp ứng được mô hı̀nh thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi NSNN qua NSNN, cụ thể:

+ Sửa đổi một số mẫu biểu, chứng từ liên quan đến chi NSNN tại Thông tƣ số 08/2013/TT-BTC ngày 10/1/2013 của Bộ Tài chính cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ mới nhƣ: gộp mẫu Giấy đề nghị TTVĐT (chứng từ mệnh lệnh) và chứng từ thanh toán đối với vốn đầu tư đối vốn trong nước.

+ Bổ sung quy định tại Thông tƣ số 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012; số 39/2016/TT-BTC ngày 01/3/2016: quy định rõ nguyên tắc lưu chứng từ thống nhất tại bộ phận kiểm soát chi.

+ Sửa Thông tư số 61/2014/TT-BTC theo hướng: Phòng/bộ phận KSC sẽ là đơn vị tiếp nhận từ ĐVSDNS/chủ đầu tƣ.

+ Sửa mẫu số 05-ĐCSDTK/KBNN (bản xác nhận số dƣ TKTG tại KBNN) và mẫu số 02-SDKP/ĐVDT (Bảng đối chiếu tình hình sử dụng KP NS tại KBNN), theo hướng phòng/bộ phận KSC xác nhận.

Thứ ba, về cơ chế chính sách

Về thủ tục hành chính trong kiểm soát chi NSNN (chi đầu tư, chi thường xuyên), hiện nay đƣợc quy định tại rất nhiều thông tƣ của Bộ Tài chính nhƣ:Thông tư số 08/2013/TT-BTC ngày 10/01/2013 của Bộ Tài chính Hướng dẫn thực hiện kế

toán nhà nước áp dụng cho Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS); Thông tƣ số 61/2014/TT-BTC ngày 12/5/2014 của Bộ Tài chính;

Thông tƣ số 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012 và Thông tƣ số 39/2016/TT-BTC ngày 01/3/2016 của Bộ Tài chính;Thông tƣ số 108/2016/TT-BTC sƣ̉a đổi, bổ sung mô ̣t số điều của Thông tƣ số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 quy đi ̣nh về viê ̣c quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ thuô ̣c nguồn vốn NSNN và các Thông tƣ liên t ịch giữa Bộ Tài chính và các bộ, ngành... Do đó gây khó khăn trong việc tra cứu hồ sơ kiểm soát chi của đơn vị sử dụng ngân sách, Chủ đầu tƣ cũng nhƣ các cán bộ kiểm soát chi của KBNN. Đồng thời, theo quy định về Luật ban hành văn bản năm 2015 thì Thông tƣ không đƣợc quy định thủ tục hành chính.

(1) Về kiểm soát chi thường xuyên:

- Cụ thể hóa Luật NSNN năm 2015

Theo quy định của Luật NSNN năm 2002, thì vẫn thực hiện cơ chế kiểm soát chi NSNN theo yếu tố đầu vào, chƣa thực hiện kiểm soát chi theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (trên thực tế đã có một số nội dung ngân sách đã được lập, bố trí ngân sách theo chương trình, nhiệm vụ, dự án như chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình, dự án khoa học công nghệ, đề án đào tạo cán bộ ở nước ngoài bằng tiền NSNN…). Vì vậy, đã hạn chế đến hiệu quả quản lý sử dụng NSNN; chƣa thực sự gắn trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương, đơn vị sử dụng NSNN với kết quả và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị; hạn chế trách nhiệm giải trình, minh bạch ngân sách và sự giám sát của cơ quan quản lý.

Theo quy định tại Luật Ngân sách năm 2015 và nghị định 163/2016/NĐ-BTC đã có quy định về về kiểm soát chi theo kết quả thực hiện (Điều 11 Chương I, Khoản 2 Điều 23, Khoản 2 Điều 31, Khoản 7 Điều 34) quy đi ̣nh về quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vu ̣; thì đối với KBNN: “Căn cứ vào dự toán đƣợc giao, hợp đồng, thỏa thuận đã ký kết, tiến độ, khối lƣợng, chất lƣợng triển khai thực hiện nhiệm vụ, dịch vụ, sản phẩm, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi và chịu trách nhiệm về quyết định của mình, gửi hồ sơ đề nghị Kho bạc Nhà nước nơi giao dịch thanh toán hoặc tạm

ứng theo chế độ quy định”. Do đó cần đề xuất quy trình kiểm soát chi theo hướng bổ sung quy định về kiểm soát chi theo kết quả thực hiện.

- Hiện nay, KBNN thực hiện kiểm soát chi chủ yếu theo hình thức kiểm soát trước thanh toán sau, đồng thời các khoản chi đều quy định thực hiện kiểm soát như nhau trừ các khoản mua sắm nhỏ lẻ của các đơn vị sử dụng NSNN có giá trị dưới 20 triệu đồng (giao trách nhiệm cho Thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN). Chưa thực hiện phân loại các khoản chi theo nội dung và giá trị để xây dựng quy trình kiểm soát chi hiệu quả trên nguyên tắc quản lý rủi ro. Do đó, công việc kiểm soát chi vẫn thực sự chiếm nhiều thời gian và công sức của cán bộ, công chức do đó thời gian kiểm soát chi chƣa thể rút ngắn đƣợc. Do đó cần đề xuất quy trình kiểm soát chi theo mức độ rủi ro (kiểm soát chi theo ngưỡng chi, kiểm soát chi theo độ tín nhiệm của các đơn vị).

- Vướng mắc tại Thông tư số 161/2012/TT-BTC ngày 2/10/2012 quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN; Thông tƣ 39/2016/TT-BTC sửa đổi, bổ sung một số điều Thông tƣ số 161/2012/TT-BTC:

+ Thực tế hiện nay, một số khoản chi theo hợp đồng nhƣng không có Biên bản nghiệm thu theo từng lần nhƣ: Hợp đồng bảo hiểm, hợp đồng kiểm toán, hợp đồng thuê viễn thông...; hoặc một số đơn vị kết hợp việc nghiệm thu và thanh lý hợp đồng trên cùng một văn bản; hoặc một số khoản chi chỉ có Biên bản bàn giao nhƣ: Hợp đồng mua thuốc, hợp đồng mua văn phòng phẩm... Vì vậy, việc yêu cầu gửi biên bản nghiệm thu cho từng lần thanh toán và lần cuối là không thực hiện đƣợc đối với các khoản chi này.

+ Tại Thông tƣ số 161/2012/TT-BTC và Thông tƣ số 39/2016/TT-BTC quy định: đối với các khoản chi tiền lương, đơn vị phải gửi “danh sách những người hưởng lương do thủ trưởng đơn vị ký duyệt ”; tuy nhiên, không quy định mẫu cụ thể khiến nhiều đơn vị lúng túng trong cách thể hiện các chỉ tiêu.

(2) Về kiểm soát chi đầu tƣ:

- Một số quy định về cơ chế chính sách không đồng bộ:

(i) Về kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tƣ công

Tại Khoản 1, Điều 76, Luật Đầu tƣ công quy định: “Thời gian giải ngân vốn kế hoạch đầu tư công hằng năm được kéo dài sang năm sau. Trường hợp đặc biệt, được cấp có thẩm quyền cho phép thì được kéo dài thời gian giải ngân nhưng không quá kế hoạch đầu tư công trung hạn.”

Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 46, Nghị định số 77/2015/NĐ-CP thì việc kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân kế hoạch đầu tƣ hàng năm chƣa phù hợp với quy định tại Luật Đầu tƣ công: thẩm quyền cho phép kéo dài không theo quy định tại Luật đầu tư công; ngoài ra, các bộ, ngành, địa phương phải thực hiện thêm quy trình, thủ tục kéo dài.

Qua những năm thực hiện Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách Nhà nước và các Nghị định hướng dẫn Luật, việc quy định vốn đầu tư hàng năm không sử dụng hết đƣợc chuyển sang năm sau đã tạo sức ì cho các đơn vị với tâm lý “năm nay không thực hiện hết thì còn năm sau”, điều này đã phần nào ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án. Thực tế cho thấy, tỷ lệ giải ngân vốn đầu tƣ công hàng năm những năm gần đây thấp hơn so với những năm chƣa triển khai thực hiện Luật Đầu tƣ công, dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ công không đạt đƣợc kết quả nhƣ mong đợi.

(ii) Đối với việc tạm cấp ngân sách và xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ Ngân sách Nhà nước:

Hiện nay, theo quy định tại Điều 51, Luật NSNN có quy định chi đầu tƣ được phép tạm cấp đối với một số trường hợp sau:

+ Chi cho dự án chuyển tiếp thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia; các dự án đầu tƣ chuyển tiếp quan trọng, cấp bách khác để khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh.

+ Chi đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi từ nhà tài trợ chƣa đƣợc dự toán hoặc vƣợt so với dự toán đƣợc giao.

Đồng thời, tại Điều 58, Luật NSNN quy định: trường hợp quỹ ngân sách trung ƣơng, quỹ ngân sách cấp tỉnh, quỹ ngân sách cấp huyện và cấp xã thiếu hụt tạm thời thì được phép tạm ứng từ quỹ dự trữ tài chính trung ương hoặc địa phương và các nguồn tài chính hợp pháp khác để xử lý và phải hoàn trả trong năm ngân sách.