Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LAI CHÂU GIAI ĐOẠN 2011 - 2015
3.3. Đánh giá chung về quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách Nhà nước tỉnh Lai Châu
3.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân
Lai Châu là một tỉnh miền núi đặc biệt khó khăn, thu không đủ chi, hàng năm vẫn phải trợ cấp của Trung ương. Quy mô kinh tế còn nhỏ bé, năng lực cạnh tranh thấp phải đầu tư đồng loạt nhiều hạng mục công trình với tổng vốn đầu tư lớn, vì vậy tình trạng thiếu vốn so với yêu cầu đầu tư phát triển của tỉnh là một khó khăn, chưa năm nào khắc phục được khó khăn về vốn và quản lý vốn bao gồm:
- Nguồn vốn kế hoạch ít so với nhu cầu vì vậy việc ghi kế hoạch vốn cho các dự án chỉ đảm bảo 20% - 30% tổng vốn đầu tư của dự án , nhiều dự án nhóm C theo quy định phải bố trí vốn trong 2 năm, nhưng thực tế phải bố trí
vốn 4 - 5 năm mới hoàn trả hết.
- Tình trạng thiếu vốn đầu tư nên tuỳ tiện bổ sung vốn hoặc bố trí vốn cho dự án khi dự án còn thiếu điều kiện thủ tục theo quy định.
- Việc bố trí vốn kế hoạch hàng năm ít so với nhu cầu gây tâm lý cho A-B cầm chừng (đầu năm đủng đỉnh cuối năm mới chạy) gây tình trạng vốn dồn vào cuối năm mới thanh toán được.
- Một số dự án được bổ sung vốn cuối năm để chạy vốn phải ứng khối lượng để thanh toán được vốn (kiểu ăn trước trả sau) gây khó khăn trong công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng.
- Thiếu vốn đầu tư xây dựng là nguyên nhân sinh ra tệ cửa quyền, tiêu cực trong bố trí vốn, chất lượng công trình kém do phải chi phi tiêu cực.
Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN giai đoạn 2011 - 2015 còn bộc lộ những hạn chế chủ yếu sau:
Về bộ máy quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
Bộ máy quản lý vốn đầu tư XDCB còn bất cập so với yêu cầu tăng cường quản lý đầu tư XDCB do Nhà nước đề ra. Trình độ quản lý của nhiều Ban quản lý dự án và công trình còn yếu kém. Một số Giám đốc ban quản lý còn thiếu kinh nghiệm, kiến thức chuyên môn, nhiện vụ về đầu tư xây dựng cơ bản và một số trường hợp còn không tính kỹ định mức đơn giá.
Mặc khác, các Ban quản lý dự án trên địa bàn tỉnh Lai Châu đều thuộc các Sở chuyên ngành. Một số các Ban quản lý dự án đều thực hiện công tác kiêm nhiệm trong quản lý; trong đó cán bộ, chuyên viên làm công tác quản lý không được đào tạo chuyên sâu về quản lý đầu tư xây dựng nên dẫn đến chất lượng quản lý, tham mưu chưa cao. Mặc khác, cùng với việc tồn tại các Ban quản lý dự án gây khó khăn đối với UBND tỉnh trong việc quản lý vốn đầu tư XDCB: Việc tổ chức đầu tư thiếu tập trung, chồng chéo, không đồng bộ dẫn đến việc quản lý, giám sát kém hiệu quả.
Trong công tác lập và giao kế hoạch vốn ĐTXDCB từ NSNN:
Thứ nhất, việc lập kế hoạch vốn ĐTXDCB của tỉnh Lai Châu chưa đảm
bảo tính thống nhất với mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế của tỉnh. Chỉ tiêu hình thức (chỉ tiêu hoàn thành kế hoạch giải ngân vốn) dường như được quan tâm đánh giá hơn là chỉ tiêu về chất lượng (đó là chỉ tiêu hiệu quả sử dụng vốn đầu tư). Cơ cấu vốn đầu tư tuy có sự tập trung cho trọng tâm, trọng điểm nhưng vẫn còn một số nội dung chưa được chú ý như cơ cấu đầu tư cho chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cho phát triển dịch vụ… chưa rõ nét.
Thứ hai, Việc giao vốn đầu tư XDCB của tỉnh Lai Châu chưa đảm bảo tính tối ưu, thể hiện ở các điểm:
Việc bố trí kế hoạch vốn chưa được tỉnh thực hiện triệt để nguyên tắc các dư án được ghi kế hoạch vốn phải đảm bảo thủ tục theo quy định; các dự án nhóm C chưa được bố trí vốn để hoàn thành dứt điểm, trong 3 năm ( năm 2011 có 20 dự án nhóm C được ghi kế hoạch vốn quá 3 năm, năm 2013 là 25 và năm 2014 là 31); danh mục dự án giao kế hoạch còn dàn trải, chưa tập trung, nhiều dự án cốt chỉ được ghi vào danh mục kế hoạch để có chủ trương đầu tư. Kế hoạch vốn mang tính chủ quan.
Công tác lập kế hoạch các dự án đầu tư XDCB giai đoạn 2011- 2015 của tỉnh không theo kịp với tăng vốn đầu tư: Tổng kinh phí đầu tư của các dự án đầu tư XDCB được tỉnh thẩm định, phê duyệt đủ điều kiện giao kế hoạch vốn không đáp ứng đủ số dự toán kế hoạch vốn đầu tư XDCB cần giao trong từng năm, đặc biệt trong năm 2012, 2013, 2014 là những năm có nguồn chi ngân sách tăng rất lớn ( trong đó tổng vốn đầu tư XDCB được giao năm 2012 cao nhất là 5.951.392 tỷ đồng). Trong năm kế hoạch căn cứ vào tiến độ thẩm định, phê duyệt các dự án, tỉnh Lai Châu đã giao bổ sung kế hoạch vốn đầu tư cho các dự án đủ điều kiện; tuy nhiên việc này đã ảnh hưởng xấu tới hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB của tỉnh.
Kế hoạch sử dụng vốn còn chưa tối ưu, chưa đảm bảo tập trung vào những dự án cần vốn ngân sách. Một số dự án sử dụng nhiều nguồn vốn (trên 02 nguồn vốn) gây không ít khó khăn, phức tạp trong quá trình theo dõi cấp phát và điều chỉnh kế hoạch; có dự án gồm nhiều nguồn vốn, chủ đầu tư chủ
yếu hoàn thành vốn từ ngân sách, nguồn vốn khác như vốn vay, vốn huy động thường bỏ ngỏ dẫn đến ảnh hưởng tới công tác quyết toán sau này.
Thứ ba, điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư XDCB hàng năm nhiều lần của tỉnh Lai Châu (trung bình 2 đến 3 năm điều chỉnh một năm) cho thấy công tác giao kế hoạch vốn đầu tư chưa thực sự bám sát thực tiễn đầu tư XDCB (đặc biệt là tiến độ thực hiện các dự án).
Thứ tư, việc tổ chức giao kế hoạch đến đơn vị thực hiện còn chậm, thường là giữa tháng 2 hàng năm. Như vậy, quỹ thời gian vật chất còn để thực hiện kế hoạch năm thực chất chỉ còn khoảng 10 tháng.
Trong tổ chức thực hiện giải ngân thanh toán, quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
Thứ nhất, công tác giải ngân vốn chưa được thực hiện ngay từ đầu năm mà chủ yếu được thực hiện trong quý IV của năm kế hoạch, đặc biệt là tháng 12, do đó gây áp lực rất lớn cho cán bộ làm công tác giải ngân và thanh toán vốn.
Thứ hai, trong các năm 2011- 2015 công tác quyết toán vốn đầu tư đối với các dự án hoàn thành còn chưa được quan tâm, chỉ đạo dứt điểm; tính đến 31/12/2015 còn 20 dự án hoàn thành có vốn đầu tư XDCB từ NSNN chưa được thẩm tra quyết toán theo quy định. Năm 2014 Chỉ thị số 27/2014/CT-TTg ngày 27/12/2013 của Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo thực hiện tăng cường, đẩy mạnh công tác quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành sử dụng vốn Nhà nước. UBND tỉnh đã chỉ đạo Sở Tài chính xây dựng kế hoạch thực hiện dứt điểm công tác quyết toán dự án, qua đó công tác quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành được triển khai thực hiện triệt để hơn.
Thứ ba, Quy trình thủ tục thanh toán vốn đầu tư tại Kho bạc Nhà tỉnh Lai Châu chưa được niêm yết công khai, thường là chủ đầu tư đến giao dịch tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Lai Châu, sau khi kiểm tra đầy đủ hồ sơ chứng từ hợp lệ theo quy định sẽ được ký giao nhận tài liệu với cán bộ thanh toán vốn đầu tư. Kể từ ngày nhận đủ hồ sơ trong vòng 3-5 ngày, Kho bạc Nhà nước tỉnh Lai
Châu sẽ giải ngân cho đơn vị thụ hưởng. Để giải ngân chủ đầu tư phải đi lại nhiều lần gây mất thời gian trong công tác thanh toán vốn đầu tư.
Trong kiểm soát sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Thứ nhất, việc giám sát đánh giá đầu tư của tỉnh Lai Châu chưa kịp thời;
việc giám sát thực tế chủ đầu tư còn hạn chế, chủ yếu là giám sát thông tin qua báo cáo nên tính chính xác không cao dẫn đến sự điều hành của tỉnh chưa kịp thời, chưa chủ động trong công tác lập, giao kế hoạch vốn cũng như thanh toán vốn đầu tư nên khi thực hiện có sai sót chưa được xử lý kịp thời, thường đặt các cơ quan có thẩm quyền vào tình thế đã rồi, gây lãng phí trong quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN.
Thứ hai, Việc thực hiện giám sát chưa được thường xuyên; nhiều dự án triển khai chậm dẫn đến tăng vốn do biến động giá cả thị trường, các chính sách mới của Nhà nước, phát sinh làm tăng chi phí đầu tư, thay đổi nguồn vốn;
làm giảm hiệu quả đầu tư nhưng chủ đầu tư không báo cáo, chỉ khi dự án cần phê duyệt điều chỉnh thì mới tiến hành giám sát, đánh giá đầu tư và có báo cáo.
Ngay cả khi trong những trường hợp như vậy, các báo cáo cũng chưa có phân tích nguyên nhân và trách nhiệm của các đơn vị, cá nhân liên quan để tiến độ thực hiện chậm trễ hoặc thực hiện dự án không phù hợp với nội dung khi quyết đinh đầu tư dẫn đến lãng phi vốn đầu tư.
Thứ ba, tổ chức thực hiện giám sát đầu tư công vẫn chưa tốt, vẫn mang tính hình thức nhiều, những người trong ban giám sát cộng đồng địa phương thường không có chuyên môn về ĐTXDCB nên không giám sát về mặt kỹ thuật được, chủ yếu là giám sát vật liệu đưa vào công trình dẫn đến chất lượng giám sát chưa cao.
Thứ tư, việc thanh tra kiểm tra được tiến hành chưa thường xuyên như:
Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Nhà nước tỉnh, Thanh tra Sở Kế hoạch và Đầu tư, Thanh tra Sở Tài chính, Thanh tra Sở Xây dựng. Nhưng việc thanh tra này vẫn chưa thường xuyên, chủ yếu là thanh tra theo kế hoạch nên chưa đáp ứng được yêu cầu kiểm soát của quản lý nên vẫn còn hiện tượng sai phạm trong thi
công: Thi công thiếu khối lượng, chất lượng vật liệu chưa đảm bảo không đúng với thiết kế và dự toán…. Hoạt đông thanh- kiểm tra đôi khi còn chồng chéo gây khó khăn cho chủ đầu tư và đơn vị thi công.
3.3.2.2. Nguyên nhân:
Nguyên nhân của những hạn chế trong quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN bao gồm cả nguyên nhân chủ quan và nguyên nhân khách quan , được lý giải ở nhiều góc độ khác nhau . Song, tựu chung lại có thể chia thành các nhóm nguyên nhân sau:
Một là, nguyên nhân từ cơ chế, chính sách:
- Hệ thống chính sách , pháp luật của Nhà nước, các hướng dẫn của trung ương còn thiếu đồng bộ , chưa ổn định và nhất quán , đôi khi chậm thể chế hoá
để thực hiện; một số chính sách qua thực hiện bộc lộ những hạn chế, bất hợp lý nhưng chậm được sửa đổi , bổ sung. Một số cơ chế chính sách không còn phù hợp chậm được sửa đổi, bổ sung gây lên tâm lý chờ đợi mất thời gian, kéo dài.
Quản lý vốn ĐTXD từ NSNN chưa theo yêu cầu, quy luật của cơ chế thị trường như: quản lý chi phí và đơn giá xây dựng vẫn căn cứ vào định mức và đơn giá của cơ quan có thẩm quyền ban hành chứ không theo giá thị trường;
phân bổ kế hoạch vốn từ NSNN vẫn mang tính “xin - cho”.
- Cơ chế chính sách luôn được sửa đổi bổ sung Nghị định số 112/CPngày 29/9/2006 của Chính phủ sửa đổi bổ sung Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/2/2006; Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/2/2009 của Chính phủ về quản lý đầu tư xây dựng công trình thay thế Nghị định số 112/CP ngày 29/9/2006 và Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/2/2006; Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/9/2009 về sửa đổi, bổ sung Nghị định số 12/CP. Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 về hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn Nhà thầu theo Luật Xây dựng; Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình thay thế Nghị định số 99 của Chính phủ; Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07/5/2010 về hợp đồng trong hoạt động xây dựng; Tiền lương thay đổi , chi phí nhân công ,
máy thi công có sự điều chỉnh tăng , giá cả nguyên , nhiên vật liệu tăng đột biến... Việc hướng dẫn chế độ chính sách về quản lý đầu tư của các Bộ , Ngành trung ương trong việc thực hiện còn chậm , do đó quá trình thực hi ện ở địa phương chưa kịp thời , nhiều chủ đầu tư còn lúng túng trong việc được giao thẩm định, phê duyệt dự toán, dẫn đến dự án triển khai chậm.
- Các sở, ban, ngành trong triển khai thực hiện các Chỉ thị , Nghị quyết, các văn bản quy phạm pháp luật , các cơ chế, chính sách về quản lý vốn đầu tư từ NSNN còn chưa nghiêm túc , lỏng lẻo; thẩm định các dự án đầu tư XDCB còn mang tính hình thức , chất lượng thẩm định, phê duyệt dự án chưa cao dẫn đến lãng phí nguồn vốn vào nhiều công trình chưa thực sự cấp thiết.
- Khung khổ pháp luật, cơ chế, chính sách đối với XDCB từ NSNN chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, thường xuyên thay đổi, chưa thực sự phù hợp với nền kinh tế thị trường dẫn tới sự lúng túng, bị động trong xây dựng và triển khai thực hiện kế hoạch các dự án đầu tư XDCB từ NSNN.
Hai là, nguyên nhân từ năng lực bộ máy, cán bộ:
- Thực hiện giao vốn kế hoạch hàng năm còn dàn trải, thiếu tập trung, nhiều công trình kéo dài 3- 4 năm (dự án nhóm C ) công trình chậm đưa vào khai thác sử dụng, do vậy phát huy hiệu chưa cao.
- Năng lực quản lý, lãnh đạo, chỉ đạo điều hành của đội ngũ cán bộ , công chức trong các cơ quan quản lý Nhà nước còn bất cập về số lượng, chất lượng, cơ cấu không đảm bảo dẫn đến những sai phạm, sai sót trong quá trình thực thi nhiệm vụ theo chức năng.
- Trình độ quản lý của cán bộ còn yếu, thiếu kinh nghiệm thực tiễn. Một số cơ quan được giao chủ đầu tư lại không có chuyên môn nghiệp vụ về quản lý ĐTXD. Ban quản lý dự án chuyên ngành thuộc các lĩnh vực vừa yếu về năng lực lại vừa thiếu về số lượng, cán bộ chưa ngang tầm với nhiệm vụ trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá, thời kỳ của khoa học và công nghệ.
- Phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ quản lý còn yếu kém , lợi dụng những kẽ hở của cơ chế , chính sách , lợi dụng vị trí công tác để tham
nhũng, trục lợi bất chính, làm thất thoát, lãng phí vốn ĐTXD từ NSNN. Chế độ đãi ngộ đối với đội ngũ cán bộ còn bất cập, nên chưa phát huy hết vai trò trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ.
Ba là, nguyên nhân trong việc kiểm tra, giám sát, xử lý các vi phạm trong quản lý, sử dụng vốn.
- Thiếu chế tài đủ mạnh đối với các hành vi phê duyệt quy hoạch sai, quyết định đầu tư thiếu căn cứ, phê duyệt dự toán không khoa học, thiếu chính xác, quyết định đầu tư dàn trải, để tình trạng nợ đọng tại các công trình, dự án.
- Nhận thức về vai trò, ý nghĩa của công tác kiểm tra , giám sát của các cơ quan thanh tra chưa thực sự đầy đủ dẫn đến tình trạng đối phó với hoạt động thanh tra, kiểm tra tạo cơ hội cho việc thất thoát vốn NSNN tại các công trình ĐTXDCB. Công tác thanh tra , kiểm tra , giám sát đánh giá đầu tư không thường xuyên liên tục và thực hiện chưa nghiêm . Việc xử lý các vi phạm về đầu tư và xây dựng chưa kiên quyết.
- Một số cơ quan Nhà nước, một bộ phận cán bộ , công chức chưa có ý thức thực thi các kiến nghị xử lý sai phạm của các cơ quan Nhà nước đặc biệt là người đứng đầu các đơn vị này . Vẫn còn tồn tại tư tưởng nể nang , né tránh trong xử lý các sai phạm về quản lý vốn đầu tư xây dựng từ NSNN.
Chương 4
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐẠI BÀN TỈNH LAI CHÂU