8. Kết cấu của luận văn
2.3. Tình hình soạn thảo và ban hành văn bản của các Tỉnh ủy, Thành ủy
Có nhiều nội dung liên quan đến soạn thảo và ban hành văn bản của
2.3.1. Tổ chức soạn thảo văn bản
2.3.1.1. Phân công trách nhiệm soạn thảo văn bản
Văn bản của Tỉnh ủy thể hiện trí tuệ của tập thể Tỉnh ủy trong việc lãnh đạo, chỉ đạo các cơ quan, tổ chức Đảng và cả hệ thống chính trị thực hiện nhiệm vụ chính trị ở địa phương, nhưng việc soạn thảo văn bản chủ yếu do các cơ quan chuyên trách tham mưu giúp việc Tỉnh ủy chịu trách nhiệm chính, do đó, việc phân công trách nhiệm soạn thảo văn bản có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, quyết định chất lượng văn bản và trực tiếp tác động đến sự lãnh đạo, chỉ đạo của Tỉnh ủy.
Tùy theo tính chất, nội dung, yêu cầu ban hành văn bản, có loại do một cơ quan soạn thảo, có loại văn bản được phân công cho nhiều cơ quan cùng tham gia soạn thảo, trong đó có một cơ quan chủ trì và các cơ quan khác tham gia.
Những văn bản do một cơ quan soạn thảo, được giao cho các cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc Tỉnh ủy theo chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan. “Việc dự thảo văn bản về công tác nào do các ban đảng, ban cán sự đảng, đảng đoàn, các sở, ban, ngành chính quyền phụ trách lĩnh vực đó chuẩn bị và thủ trưởng các cơ quan, ban, ngành phải chịu trách nhiệm về nội dung của văn bản đó; những vấn đề chung hoặc đột xuất do Văn phòng Tỉnh ủy chuẩn bị” (Quy chế làm việc của Ban Chấp hành Đảng bộ Tỉnh Đồng Nai khóa IX, nhiệm kỳ 2010 – 2015 ban hành kèm theo Quyết định số 13-QĐ/TU, ngày 04-11-2010 của Tỉnh ủy Đồng Nai). Văn phòng Tỉnh ủy soạn thảo chương trình làm việc toàn khóa, từng năm, quý, tháng, quy chế làm việc của Tỉnh ủy, Ban Thường vụ Tỉnh ủy và văn bản về những vấn đề chung không do ban, ngành nào phụ trách. Ban Tổ chức Tỉnh ủy soạn thảo các nghị quyết, quyết định, chỉ thị, quy định, quy chế, kết luận của Tỉnh ủy, Ban Thường vụ Tỉnh ủy về công tác tổ chức xây dựng Đảng; Cơ quan Ủy ban Kiểm tra Tỉnh ủy
soạn thảo các văn bản lãnh đạo, chỉ đạo của Tỉnh ủy, Ban Thường vụ Tỉnh ủy về công tác kiểm tra, giám sát và thi hành kỷ luật đảng; Ban Tuyên giáo Tỉnh ủy soạn thảo các văn bản lãnh đạo, chỉ đạo của Tỉnh ủy, Ban Thường vụ Tỉnh ủy về công tác tuyên giáo, biên soạn lịch sử đảng bộ địa phương; Ban Dân vận Tỉnh ủy soạn thảo các văn bản lãnh đạo, chỉ đạo của Tỉnh ủy, Ban Thường vụ Tỉnh ủy về công tác dân vận, dân tộc, tôn giáo; Ban Nội chính soạn thảo các văn bản lãnh đạo, chỉ đạo của Tỉnh ủy, Ban Thường vụ Tỉnh ủy về công tác nội chính và phòng chống tham nhũng. Ngoài ra, tùy yêu cầu nhiệm vụ, Tỉnh ủy thành lập các ban chỉ đạo, tiểu ban, hội đồng, đoàn kiểm tra, tổ công tác hoạt động có thời hạn để giúp Tỉnh ủy thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ nào đó, ví dụ: Ban chỉ đạo cuộc vận động học tập và làm theo tấm gương đạo đức Hồ Chí Minh, tiểu ban chuẩn bị văn kiện đại hội đại biểu đảng bộ tỉnh, hội đồng xác định giá trị tài liệu lưu trữ, tổ công tác thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở… Các ban chỉ đạo, tiểu ban, hội đồng, đoàn kiểm tra, tổ công tác này trực tiếp soạn thảo văn bản giúp Tỉnh ủy liên quan đến nội dung thuộc chức năng, nhiệm vụ được giao, ví dụ: Ban Chỉ đạo cải cách tư pháp Tỉnh ủy Thái Nguyên giúp Tỉnh ủy Thái Nguyên soạn thảo văn bản chỉ đạo về cải cách tư pháp; Đoàn kiểm tra tình hình thực hiện một số chỉ thị, nghị quyết của Tỉnh ủy Nghệ An giúp Tỉnh ủy Nghệ An soạn thảo văn bản liên quan đến việc kiểm tra thực hiện các chỉ thị, nghị quyết của Tỉnh ủy...
Việc phân công soạn thảo văn bản theo chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chuyên trách tham mưu giúp việc và các cơ quan do Tỉnh ủy thành lập là phù hợp với tổ chức của Tỉnh ủy, các cơ quan này được thành lập để giúp việc Tỉnh ủy trên từng lĩnh vực công tác hoặc nhiệm vụ cụ thể; việc phân công này phát huy được vai trò của mỗi cơ quan;
phát huy được trí tuệ, năng lực, sở trường của cán bộ nghiên cứu chuyên
Những văn bản do nhiều cơ quan cùng tham gia soạn thảo thường là những văn bản có nội dung bao quát, tổng hợp nhiều lĩnh vực như các văn bản trình đại hội đại biểu đảng bộ tỉnh, văn bản hội nghị Tỉnh ủy…, và thường là để tổng kết hoặc ban hành kế hoạch dài hạn trên các lĩnh vực về kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng hoặc về công tác xây dựng Đảng. Những văn bản này thường được giao cho một cơ quan chủ trì và một số cơ quan khác tham gia. Chẳng hạn: Đề án sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế hành chính sự nghiệp của Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng do Ban cán sự đảng Ủy ban nhân dân thành phố chủ trì, Ban Tổ chức Thành ủy, Ủy ban nhân dân thành phố và Sở Nội vụ phối hợp nghiên cứu, soạn thảo; Đề án Quy hoạch sản xuất nông nghiệp thành phố Hồ Chí Minh năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025 do Ban cán sự đảng Ủy ban nhân dân thành phố chủ trì, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Quy hoạch, Kiến trúc thành phố Hồ Chí Minh phối hợp… Để điều hành các cơ quan tham gia soạn thảo và tổ chức việc soạn thảo văn bản, Tỉnh ủy và Ban Thường vụ Tỉnh ủy có thể thành lập các tổ biên tập, ví dụ: tổ biên tập báo cáo giữa nhiệm kỳ, tiểu ban văn kiện đại hội đảng bộ tỉnh, tiểu ban tổng kết Nghị quyết Trung ương 5 khóa VIII…
Việc phân công cho nhiều cơ quan tham gia soạn thảo sẽ phát huy được vai trò của các cơ quan trong hệ thống chính trị, tận dụng và khai thác được trí tuệ của lực lượng cán bộ, chuyên viên các cơ quan, tổ chức, bởi vì mỗi cơ quan có chức năng, nhiệm vụ riêng, chuyên sâu về từng lĩnh vực, vì vậy, sẽ phát huy được vai trò đóng góp của từng cơ quan đối với từng nội dung của văn bản soạn thảo. Tuy nhiên, cách phân công này đòi hỏi phải có tổ chức khoa học, chặt chẽ, phân công, phân nhiệm rõ ràng, cụ thể, có lịch trình chi tiết…, nếu không sẽ rất dễ dẫn đến tình trạng họp hành nhiều, thời gian soạn thảo văn bản kéo dài, thủ tục rườm
rà, nhiều tầng nấc; mặt khác nếu trình độ cán bộ, chuyên viên khác nhau, quan điểm khác nhau sẽ khó thống nhất cách tiếp cận và cách thể hiện...
2.3.1.2. Cán bộ soạn thảo văn bản
Cán bộ trong các cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc Tỉnh ủy tham gia soạn thảo văn bản được chia thành các loại như sau: Cán bộ lãnh đạo (trưởng ban, phó trưởng ban, chánh văn phòng, phó chánh văn phòng); Chuyên viên. Trong đó, cán bộ chuyên viên là lực lượng chủ yếu soạn thảo văn bản, bởi vậy liên quan trực tiếp và quyết định đến chất lượng văn bản ban hành.
Kết quả khảo sát cho thấy, cán bộ ở các cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc Tỉnh ủy được tuyển chọn từ nhiều nguồn, có nguồn gốc ngành nghề và lĩnh vực công tác rất khác nhau; đội ngũ cán bộ này lại thường biến động, nhất là chuyên viên. Sau một số năm công tác ở các cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc Tỉnh ủy, họ nhanh chóng trưởng thành và được Tỉnh ủy điều động, đề bạt, bổ nhiệm vào những vị trí lãnh đạo, quản lý trong bộ máy Đảng, chính quyền, đoàn thể của tỉnh.
Số liệu thống kê vào thời điểm tháng 5-2011 cho thấy, ở các văn phòng Tỉnh ủy, số năm công tác bình quân của chuyên viên nghiên cứu tổng hợp tại văn phòng Tỉnh ủy chỉ khoảng 6,5 năm [44, tr. 14].
Trong những năm qua, công tác đào tạo, đào tạo lại, bồi dưỡng kiến thức về mọi mặt cho đội ngũ cán bộ, công chức trong hệ thống các cơ quan của Đảng được quan tâm hơn, nhiều lượt cán bộ, công chức, trong đó có chuyên viên ở các cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc Tỉnh ủy được cử đi đào tạo, đào tạo lại, bồi dưỡng kiến thức về trình độ lý luận, trình độ quản lý, chuyên môn nghiệp vụ, ngoại ngữ, tin học… ở trong và ngoài nước theo Đề án đào tạo cán bộ lãnh đạo, quản lý ở nước ngoài bằng ngân sách nhà nước (đề án 165) và nhiều chương trình, dự án
khác. Trình độ của chuyên viên nói chung, ở các cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc Tỉnh ủy có nhiều cải thiện.
Về trình độ lý luận, chuyên viên có trình độ từ trung cấp lý luận chính trị trở lên [44, tr. 12].
Về trình độ chuyên môn, chuyên viên tốt nghiệp đại học từ rất nhiều ngành, nghề, “số cán bộ có trình độ tiến sỹ, thạc sỹ, chuyên viên cao cấp, chuyên viên chính ngày càng nhiều” [44, tr. 13].
Về trình độ ngoại ngữ, để thích ứng với yêu cầu hội nhập quốc tế, khả năng sử dụng ngoại ngữ, nhất là những ngoại ngữ thông dụng của cán bộ, công chức khá hơn trước, số lượng chuyên viên có khả năng đọc thông, viết thạo và làm việc với đối tác nước ngoài bằng ngoại ngữ ngày một tăng.
[44, tr. 13].
Về trình độ tin học, với sự phát triển của công nghệ thông tin, hiện nay, chuyên viên đều sử dụng thành thạo tin học văn phòng, các phần mềm soạn thảo văn bản, cách tổ chức và lưu trữ văn bản trên máy tính; ở những cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc triển khai ứng dụng các phần mềm xử lý văn bản, nhiều chuyên viên làm việc hoàn toàn trên máy tính từ khâu tiếp nhận văn bản để giải quyết cho đến khâu soạn thảo văn bản để tham mưu cho Tỉnh ủy ban hành, đang dần dần hình thành những cơ quan ít giấy tờ, như ở Văn phòng Tỉnh ủy Hà Nam, Văn phòng Thành ủy Hải Phòng, Văn phòng Tỉnh ủy Bà Rịa – Vũng Tàu…
Tuy nhiên, chuyên viên ở các cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc Tỉnh ủy vẫn còn một số mặt chưa đáp ứng được yêu cầu. Về số lượng, hầu hết các cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc đều thiếu cán bộ, nhiều cơ quan không tuyển được đủ cán bộ, nhất là lực lượng chuyên viên đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ đặt ra một cách tốt nhất. Số liệu thống kê vào thời điểm tháng 6-2013 cho thấy, chỉ tính riêng ở Văn phòng Tỉnh ủy nếu so với biên chế được các Ban Thường vụ Tỉnh ủy
phê duyệt thì hầu hết các Văn phòng Tỉnh ủy vẫn còn thiếu bình quân 9 - 10% số chỉ tiêu biên chế, “số lượng cán bộ còn mỏng, thường xuyên biến động, phải kiêm nhiệm nhiều lĩnh vực, nhất là đội ngũ chuyên viên tổng hợp” [44, tr. 14]. Về chất lượng, mặc dù chuyên viên đều có trình độ từ đại học trở lên, song do thường xuyên biến động, nên không ít chuyên viên mới được điều động về các cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc còn thiếu kinh nghiệm về công tác Đảng, ít được bồi dưỡng kiến thức về kỹ năng biên soạn văn bản của Đảng, về thể loại, thẩm quyền và thể thức văn bản của Đảng, về công tác văn thư, lưu trữ, về ứng dụng các phần mềm tin học trong các cơ quan Đảng…
2.3.2. Quy trình soạn thảo văn bản
Tỉnh ủy làm việc theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách, có những loại công việc do tập thể Tỉnh ủy bàn và quyết định, có những loại công việc do tập thể Ban Thường vụ Tỉnh ủy bàn, quyết định, có những loại công việc được phân công cho từng đồng chí lãnh đạo Tỉnh ủy, Ban Thường vụ Tỉnh ủy chủ trì chỉ đạo và trực tiếp giải quyết, sau đó báo cáo lại kết quả giải quyết với tập thể Tỉnh ủy, hoặc Ban Thường vụ Tỉnh ủy tại phiên họp của Tỉnh ủy, hoặc Ban Thường vụ Tỉnh ủy. Cách thức làm việc như vậy ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình hình thành văn bản. Tùy theo tính chất công việc, quy trình soạn thảo văn bản đối với từng loại công việc có sự khác nhau, tuy nhiên, quy trình soạn thảo văn bản chung của Tỉnh ủy gồm các bước chủ yếu như sau:
Bước 1. Hình thành bộ phận biên tập.
Căn cứ vào chương trình công tác, các cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc Tỉnh ủy tổ chức soạn thảo văn bản trình hội nghị Tỉnh ủy hoặc hội nghị Ban Thường vụ Tỉnh ủy.
Chẳng hạn, trong chương trình làm việc tháng 1-2010 của Tỉnh ủy
công việc mà Ban Thường vụ Tỉnh ủy giải quyết và phân công chuẩn bị như sau:
- Báo cáo kết quả rà soát, bổ sung quy hoạch cán bộ diện Ban Thường vụ Tỉnh ủy quản lý (đồng chí Trưởng ban Tổ chức Tỉnh ủy chủ trì, Ban Tổ chức Tỉnh ủy chuẩn bị).
- Kiểm điểm tập thể Ban Thường vụ và cá nhân các đồng chí ủy viên Ban Thường vụ Tỉnh ủy, năm 2009 (đồng chí Phó Bí thư Thường trực Tỉnh ủy chủ trì, Văn phòng Tỉnh ủy chuẩn bị).
- Chương trình hành động thực hiện Chỉ thị số 34-CT/TW, ngày 17-4- 2009 của Bộ Chính trị về tăng cường cuộc đấu tranh chống âm mưu, hoạt động diễn biến hòa bình trên lĩnh vực tư tưởng, văn hóa (đồng chí Trưởng ban Tuyên giáo Tỉnh ủy chủ trì, Ban Tuyên giáo Tỉnh ủy chuẩn bị).
Có thể thấy, ngay từ khi xác định chương trình công tác của Ban Thường vụ, Tỉnh ủy Hưng Yên đã phân công chuẩn bị dự thảo văn bản và sơ lược hình thành các bộ phận soạn thảo từng văn bản giúp Ban Thường vụ Tỉnh ủy, trong đó, bộ phận soạn thảo báo cáo kết quả quy hoạch cán bộ gồm đồng chí Trưởng ban Tổ chức và Ban Tổ chức; bộ phận sọan thảo báo cáo kiểm điểm gồm đồng chí Phó Bí thư Thường trực và Văn phòng Tỉnh ủy; bộ phận soạn thảo chương trình hành động gồm Ban Tuyên giáo và Trưởng ban Tuyên giáo.
Trong nhiều trường hợp, bộ phận soạn thảo văn bản chính là các đơn vị chức năng của các ban chuyên trách tham mưu, giúp việc Tỉnh ủy.
Đối với một số văn bản quan trọng như: Báo cáo chính trị trình Đại hội đảng bộ tỉnh, báo cáo sơ kết giữa nhiệm kỳ, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương… hoặc những văn bản có nội dung quan trọng, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, Tỉnh ủy hoặc Ban Thường vụ Tỉnh ủy có thể thành lập ban chỉ đạo, tổ biên tập nhằm tăng cường sự chỉ đạo của Ban Thường vụ, Thường trực Tỉnh ủy để bảo đảm
kết quả nghiên cứu đúng hướng chỉ đạo của Ban Thường vụ, Thường trực Tỉnh ủy. Chẳng hạn: để chuẩn bị văn kiện Đại hội Đảng bộ Tỉnh Hưng Yên lần thứ XVII, Tỉnh ủy thành lập Tiểu ban văn kiện, gồm đồng chí Bí thư Tỉnh ủy, các đồng chí Trong Ban Thường vụ Tỉnh ủy và các cơ quan trong hệ thống chính trị tỉnh….
Bước 2. Xây dựng đề cương và xây dựng kế hoạch thực hiện.
Bộ phận biên tập văn bản có nhiệm vụ xây dựng đề cương văn bản soạn thảo; đề cương được thảo luận kỹ ở bộ phận biên tập trước khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Thông thường lãnh đạo ban tham mưu, giúp việc là người phê duyệt đề cương văn bản.
Đối với những văn quan trọng có thể xây dựng đề cương sơ bộ, trên cơ sở đề cương sơ bộ được phê duyệt, sẽ xây dựng đề cương chi tiết.
Cùng với việc xây dựng đề cương, bộ phận biên tập xây dựng kế hoạch thực hiện với các bước đi và phân công trách nhiệm cụ thể, cơ quan, cá nhân nào chịu trách nhiệm phần việc nào, yêu cầu nhiệm vụ ra sao, kết quả công việc là gì và tiến độ công việc như thế nào.
Bước 3. Tổ chức thu thập thông tin, khảo sát thực tiễn.
Tùy theo yêu cầu, nội dung từng văn bản, bộ phận biên tập có kế hoạch thu thập thông tin. Có thể thành lập các đoàn khảo sát ở các địa phương, đơn vị trong tỉnh.
Đối với những vấn đề mới, khó, mà địa phương chưa có kinh nghiệm có thể khảo sát thêm ở các địa phương khác. Chẳng hạn, khi chuẩn bị văn bản về chủ trương xây dựng khu hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, bộ phận biên tập của Văn phòng Tỉnh ủy và các đơn vị có liên quan đã tiến hành khảo sát kinh nghiệm triển khai đề án xây dựng đặc khu hành chính - kinh tế Vân Phong, Khánh Hòa; khu hành chính – kinh tế đặc biệt Phú Quốc, Kiên Giang.