CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGƯỜI KHUYẾT TẬT VÀ PHÁP LUẬT TRỢ GIÚP XÃ HỘI ĐỐI VỚI NGƯỜI KHUYẾT TẬT
1.2. Pháp luật trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật
1.2.1. Khái niệm và vai trò của trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật
Sự phát triển của xã hội dẫn đến việc hình thành những cơ chế bảo vệ ngày càng an toàn hơn cho cuộc sống của con người song không thể phủ nhận được trong bất kỳ xã hội nào, dù phát triển đến đâu cũng vẫn tồn tại một bộ phận cư dân “yếu thế”. Với những khiếm khuyết về sức khỏe, sự khó khăn về kinh tế, bất hạnh về hoàn cảnh sống… khiến cơ hội tiếp cận và hòa nhập cuộc sống của họ có những hạn chế nhất định, hơn bao giờ hết vẫn đề đảm bảo quyền cho những công dân này được xác định như là trách nhiệm của mỗi quốc gia trong tương quan chung về đảm bảo nhân quyền.
Xuất phát từ nhu cầu tất yếu khách quan trong việc tìm kiếm những biện pháp bảo vệ cuộc sống của mỗi cá nhân, đặc biệt là nhóm người yếu thế, một hệ thống các chế độ trợ giúp được dần dần hình thành với vai trò trung tâm của nhà nước. Bên cạnh những hình thức tương trợ cộng đồng truyền thống như từ thiện, phát chẩn, cứu đói,… sự can thiệp của nhà nước đối với bộ phận dân cư
“yếu thế’ trong xã hội như một sự đảm bảo có tính ổn định và an toàn hơn.
Những biện pháp bảo vệ đối tượng yếu thế có sự tham gia của nhà nước chính là nội dung của trợ giúp xã hội.
Trợ giúp xã hội có thể được tiếp cận với nhiều góc độ, quan điểm, phạm vi khác nhau nên cũng có những khái niệm khác nhau đề cập đến nội dung này.
Trên thế giới, nội dung này được chú trọng và thu hút sự quan tâm của các quốc gia, đặc biệt là các quốc gia phát triển và đang phát triển.
Tiếp cận từ góc độ kinh tế, về cơ bản khái niệm “trợ giúp xã hội” hoặc
“bảo trợ xã hội” (social protection) được hiểu như là biện pháp, công cụ thực hiện mục đích bảo vệ cuộc sống của con người, đặc biệt là những người khó khăn, yếu thế cần giúp đỡ. Chẳng hạn, theo Ngân hàng thế giới (WB), từ việc cho rằng mỗi các nhân, gia đình, cộng đồng đều có thể phải hứng chịu những rủi ro nhất định từ nhiều nguyên nhân nên cần thiết lập cơ chế phòng chống, hạn chế và khắc phục rủi ro, WB đưa ra khái niệm về bảo trợ xã hội là “những biện pháp công cộng nhằm giúp cho các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng đương đầu và kiềm chế được nguy cơ tác động đến thu nhập nhằm giảm tính dễ bị tổn thương và những bếp bênh về thu nhập”20. Những biện pháp công cộng theo WB là những khoản trợ cấp và cả cơ hội cho đối tượng vượt qua hoàn cảnh nhằm đạt được 3 mục đích phòng ngừa rủi ro, hạn chế rủi ro và khắc phục rủi ro của con người. Trong khi đó, IMF (Quỹ Tiền tệ thế giới) lại đưa ra khái niệm về trợ giúp xã hội là “sự bảo vệ con người khi không còn khả năng tạo ra thu nhập”21, khái niệm này hẹp hơn rất nhiều về phạm vi nội dung so với khái niệm của WB.
Tiếp cận từ góc độ đảm bảo quyền con người gắn với vấn đề đảm bảo mức sống, theo ILO (Tổ chức Lao động quốc tế), trợ giúp xã hội là “sự đảm bảo thực hiện quyền con người được sống trong hòa bình, tự do làm ăn, cư trú, được bảo vệ trước pháp luật, được làm việc và nghỉ ngơi, được chăm sóc y tế và bảo vệ thu nhập”22. Khái niệm trợ giúp xã hội đượctiếp cận như một trong những nội dung cơ bản của hệ thống an sinh xã hội thông qua những khoản trợ cấp từ tài chính công.
Ở Việt Nam, “trợ giúp xã hội” hoặc “bảo trợ xã hội” là thuật ngữ được
20Bruno Palier Louis – Charles Viossa (2003), “Chính sách xã hội và quá trình toàn cầu hóa”, NXB Chính trị quốc gia, tr.65.
21IMF (International Monetary Fund), 1997, “ The insurance role of social security – Theory and leson for policy reform”, WashingtonDC. Page 7.
22ILO (1999), “Social security principles”, ISBN 92-2-110734-5, tr.5.
đề cập gần đây trong các văn bản pháp luật và các tài liệu nghiên cứu khoa học trong lĩnh vực an sinh xã hội ở Việt Nam. Trong một số tài liệu nghiên cứu, thuật ngữ bảo trợ xã hội hay trợ giúp xã hội và cứu trợ xã hội đều đề cập đến nội hàm khái niệm có phạm vi như nhau. Khái niệm trợ giúp xã hội hoặc bảo trợ xã hội chủ yếu được tiếp cận theo hai góc độ về phạm vi rộng và hẹp với sự khác biệt về nội hàm khái niệm.
Ở phạm vi rộng, đa số các nhà khoa học tiếp cận bảo trợ xã hội với nội dung trùng với an sinh xã hội theo quan niệm của ILO. Chẳng hạn, “bảo trợ xã hội là hệ thống các chính sách, chế độ, hoạt động của chính quyền nhà nước các cấp và hoạt động của cộng đồng xã hội dưới các hình thức và biện pháp khác nhau, nhằm mục tiêu giúp các đối tượng thiệt thòi, yếu thế hoặc hẫng hụt trong cuộc sống có điều kiện tồn tại và có cơ hội hòa nhập cuộc sống chung của cộng đồng, góp phần đảm bảo ổn định và công bằng xã hội….”; hoặc “bảo trợ xã hội là sự hỗ trợ trực tiếp cho các gia đình nghèo và dễ bị tổn thương, bảo hiểm xã hội và các hoạt động khác nhằm giảm tính dễ bị tổn thương gây ra bởi những nguy cơ như thất nghiệp, tuổi già, khuyết tật”23. Trên cơ sở đó các tác giả xác định nội dung bảo trợ xã hội với từng nhóm đối tượng khó khăn.
Bảo trợ xã hội không chỉ dừng lại ở phạm vi nội dung các chế độ trợ giúp từ tài chính công mà còn hướng tới những biện pháp đảm bảo cho đối tượng duy trì và thích nghi với điều kiện sống, tạo cơ hội cho sự vươn lên hòa nhập cộng đồng. Chính vì vậy, nội dung của bảo trợ xã hội còn bao gồm cả các chế độ trợ giúp trên các lĩnh vực của đời sống như văn hóa, giáo dục, y tế,… Nhìn chung, cách tiếp cận này quá rộng và trên thực tế, để sử dụng thuật ngữ hàm chứa được nội dung này các nhà khoa học cũng như những nhà lập pháp hiện nay có xu hướng sử dụng thuật ngữ an sinh xã hội.
23Lê Bạch Dương, Đặng Nguyên Anh, Khuất Thu Hồng và Robet Leroy Bach (2005), “Bảo trợ xã hội cho những nhóm thiệt thòi ở Việt Nam”, NXB Thế giới, tr.27.
Tiếp cận khái niệm trợ giúp xã hội ở phạm vi hẹp đặt trong mối tương quan với an sinh xã hội hiện nay ở Việt Nam là quan điểm được nhận được nhiều sự quan tâm ủng hộ. Theo đó, trợ giúp xã hội được xác định là một nội dung cấu thành hệ thống an sinh xã hội quốc gia, có nội dung chủ yếu là các khoản trợ cấp từ nguồn tài chính công cho các đối tượng khó khăn, bất hạnh…
vì nhiều nguyên nhân khác nhau cần có sự giúp đỡ để tồn tại và phát triển. Theo Từ điển Bách khoa toàn thư Việt Nam, bảo trợ xã hội hay trợ giúp xã hội chính là “sự giúp đỡ bằng tiền hoặc các điều kiện sinh sống thích hợp để đối tượng được giúp đỡ có thể phát huy khả năng tự lo liệu cuộc sống cho mình hoặc gia đình, sớm hòa nhập cộng đồng”24.
Tóm lại, dựa trên quan điểm chung của ILO và riêng ở Việt Nam, có thể hiểu bảo trợ xã hội là sự giúp đỡ của nhà nước, xã hội và cộng đồng bằng những biện pháp và các hình thức khác nhau đối với các đối tượng gặp phải rủi ro, bất hạnh, nghèo đói… vì nhiều nguyên nhân dẫn đến không đủ khả năng tự lo liệu được cuộc sống tối thiểu của bản thân và gia đình nhằm giúp họ tránh được mối đe dọa của cuộc sống thường nhật, giúp họ vượt qua khó khăn, ổn định cuộc sống, hòa nhập cộng đồng. Theo khái niệm này đối tượng bảo trợ xã hội chính là những người gặp khó khăn, rủi ro, biến cố, bất hạnh trong cuộc sống vì nhiều nguyên nhân khác nhau cần có sự giúp đỡ. Những đối tượng được kể đến đầu tiên trong hầu hết các quy định pháp luật bảo trợ xã hội các quốc gia đều là nhóm người khuyết tật, người già cô đơn, trẻ em mồ côi thiếu người nuôi dưỡng…
Sự điều chỉnh của pháp luật đối với quan hệ bảo trợ xã hội được thiết lập trên cơ sở đảm bảo quyền cơ bản của con người. Thông qua pháp luật, các chính sách an sinh xã hội nói chung, bảo trợ xã hội nói riêng được thể chế hóa thành các quy định pháp lý có tính bắt buộc thực hiện. Pháp luật về bảo trợ xã hội là
24Từ điển Bách khoa toàn thư Việt Nam, Tập 1, NXBTừ điển Bách Khoa (1995)tr.641.
tổng hợp các quy định của nhà nước điều chỉnh các quan hệ xã hội hình thành trong lĩnh vực bảo trợ xã hội giữa nhà nước, xã hội và cộng đồng bằng các biện pháp và hình thức khác nhau cho các thành viên xã hội khi gặp phải những khó khăn, rủi ro, bất hạnh trong cuộc sống dẫn đến không đủ khả năng lo liệu được cuộc sống tối thiểu cho bản thân và gia đình, nhằm giúp họ tránh được những mối đe dọa của cuộc sống thường nhật, vượt qua khó khăn, ổn định cuộc sống, hòa nhập cộng đồng. Nội dung pháp luật bảo trợ xã hội chủ yếu điều chỉnh quan hệ bảo trợ xã hội do chủ thể thực hiện là nhà nước với nội dung chính như phạm vi đối tượng bảo trợ, các chế độ trợ cấp, hỗ trợ và nguồn tài chính đảm bảo thực hiện.
Xem xét về đối tượng bảo trợ xã hội cho thấy họ thuộc nhóm người “yếu thế” trong xã hội, vì những nguyên nhân khác nhau mà bị rơi vào vị thế bất lợi, thiệt thòi, ít có cơ may trong cuộc sống như những người bình thường khác và không đủ khả năng tự lo liệu cho cuộc sống của bản thân và gia đình. Về kinh tế, những đối tượng này có mức sống thấp hơn mức sống tối thiểu của xã hội, họ cần có sự nâng đỡ về vật chất để tồn tại và phát triển. Căn cứ vào độ tuổi, dạng tật, nguyên nhân túng quẫn mà hình thành các nhóm đối tượng bảo trợ xã hội cụ thể. Người khuyết tật là nhóm đối tượng được ưu tiên đề cập đến trong nhóm đối tượng bảo trợ xã hội theo thông lệ chung của pháp luật các quốc gia trên thế giới. Với những đặc điểm riêng của đối tượng nên pháp luật các quốc gia thường có những quy định riêng cho nhóm đối tượng này, đặc biệt trên phương diện bảo trợ xã hội. Từ việc xác định họ kém may mắn và hạn chế hơn những đối tượng khác trong việc tiếp cận các cơ hội phát triển và hòa nhập, đặc biệt với những đối tượng khuyết tật không còn khả năng lao động, nhu cầu bảo vệ và hỗ trợ cho cuộc sống của họ trở thành nhu cầu tất yếu. Với trách nhiệm của mình, mỗi quốc gia đều xác định trách nhiệm đối với cuộc sống của những người “yếu thế” nói chung và người khuyết tật nói riêng.
Xuất phát từ khái niệm bảo trợ xã hội nói chung, bảo trợ xã hội đối với người khuyết tật được hiểu là tổng hợp các cơ chế, chính sách và các giải pháp của nhà nước và cộng đồng xã hội nhằm trợ giúp và bảo vệ cho người khuyết tật, trước hết và chủ yếu là những khoản trợ cấp, hỗ trợ và các chi phí khác nhằm giúp cho đối tượng ổn định cuộc sống, hòa nhập cộng đồng. Theo đó nội dung của bảo trợ xã hội cho người khuyết tật cũng chính là các nội dung của bảo trợ xã hội nói chung áp dụng với đối tượng hưởng là người khuyết tật khi thỏa mãn các điều kiện hưởng trong các chế độ trợ cấp, hỗ trợ.
Trên quan điểm tiến bộ, bảo trợ xã hội đối với người khuyết tật được tiếp cận từ góc độ nhân quyền với trách nhiệm của nhà nước chứ không chỉ dừng lại ở mục đích nhân đạo, ban ơn, chiếu cố tới những thân phận khiếm khuyết về sức khỏe. Các khoản trợ cấp, hỗ trợ cho cuộc sống của người khuyết tật được thực hiện như một sự phân phối lại lợi ích xã hội theo hướng công bằng, đảm bảo cho sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia trong tương quan phát triển kinh tế và xã hội. Không chỉ dừng lại ở đó, việc nhìn nhận người khuyết tật như một dạng trong đa dạng các thành viên xã hội và khơi gợi khả năng lao động tiềm ẩn trong họ là một trong những tư tưởng tiến bộ để các khoản trợ cấp bảo trợ xã hội không còn ý nghĩa đơn thuần là gánh nặng cho ngân sách nhà nước mà chính là động lực thúc đẩy phát triển kinh tế, với mục tiêu vì con người - trung tâm của sự phát triển.
*An sinh xã hội
An sinh xã hội (ASXH) có vị trí quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. ASXH là nhằm thực hiện quyền cơ bản của con người, thực hiện bình đẳng và công bằng xã hội, góp phần xây dựng một xã hội hài hòa, đồng thuận, không có sự loại trừ và phát triển bền vững. Chính sách ASXH có nội dung rất rộng và ngày càng được hoàn thiện trong quá trình phát triển của nhận thức và thực tiễn xã hội của một xã hội toàn cầu luôn biến
đổi và tiến hóa không ngừng. Phát triển hệ thống ASXH là tạo ra một mạng lưới an toàn gồm nhiều tầng và linh hoạt cho mọi thành viên trong cộng đồng trong trường hợp bị giảm hoặc bị mất thu nhập hoặc phải tăng chi phí đột xuất do nhiều nguyên nhân khác nhau - gọi là những “rủi ro xã hội”. ASXH dựa trên cơ sở chia sẻ trách nhiệm và thực hiện công bằng xã hội, được thực hiện bằng nhiều hình thức, phương thức và biện pháp khác nhau. Phấn đấu để có được một hệ thống ASXH phát triển, đủ sức chống đỡ với các rủi ro xã hội không chỉ là mục tiêu phát triển của mỗi quốc gia mà cũng là sự quan tâm chung của cả cộng đồng quốc tế.25 Chính sách an sinh xã hội bao gồm chính sách thị trường lao động và việc làm,chính sách bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, chính sách trợ giúp xã hội vàchương trình lưới an toàn xã hội.
*Trợ giúp xã hội
Trợ giúp xã hội (TGXH), bao gồm trợ giúp đột xuất và trợ giúp thường xuyên, là trụ cột quan trọng của hệ thống ASXH.
Có thể nói khái quát lại, trợ giúp xã hội là sự giúp đỡ dưới các hình thức khác nhau của nhà nước và cộng đồng cho các thành viên yếu thế trong xã hội (bị rủi ro, bất hạnh, khó khăn… không đủ khả năng tự lo được cuộc sống tối thiểu của bản thân và gia đình), giúp họ bảo đảm và ổn định cuộc sống, hoà nhập vào cộng đồng.
*Trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật
Trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật được hiểu là hoạt động giúp đỡ dưới các hình thức khác nhau của nhà nước và cộng đồng cho các thành viên yếu thế trong xã hội là người khuyết tật giúp họ bảo đảm và ổn định cuộc sống, hoà nhập vào cộng đồng.
b) Vai trò của trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật
25 Nguyễn Hữu Dũng, “Hệ thống chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam: Thực trạng và định hướng phát triển” - Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh doanh 26 (2010) 118-128
Người khuyết tật gặp khó khăn về nhiều mặt trong đó có học tập, việc làm, hôn nhân, kỳ thị...Những khó khăn đó tác động qua lại lẫn nhau, là nguyên nhân và kết quả của nhau do vậy chúng tạo thành một vòng luẩn quẩn.
Trước hết, trong học tập, với sự giới hạn của mình, đặc biệt là ở người khuyết tật về trí tuệ hoặc cơ quan thu nhận cảm giác (khiếm thính, khiếm thị) khả năng tiếp thu tri thức là khá khó khăn, khuyết tật vận động thì bị ảnh hưởng ít hơn. Người khuyết tật cần một hình thức giáo dục đặc biệt phù hợp với đặc điểm khiếm khuyết của mình - điều này đôi khi yêu cầu đầu tư về cơ sở vật chất nhiều hơn so với giáo dục thông thường, do đó nếu sự hỗ trợ từ phía chính quyền, cơ quan giáo dục và bản thân gia đình không tốt, việc duy trì học tập tiếp lên cao hầu như là bất khả thi.
Thứ hai, trong vấn đề việc làm, khó khăn trong học tập ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng xin việc, trình độ học vấn chung của người khuyết tật thấp hơn tương đối so với cộng đồng. Ngoài ra một số công việc có những yêu cầu mà người khuyết tật khó thực hiện tốt được, điều này có thể được giảm thiểu bằng cách tránh những việc liên quan đến hạn chế của mình, chẳng hạn khuyết tật ở chân thì không nên tìm những việc phải đi lại quá nhiều. Một số khác thì yêu cầu ngoại hình và sức khỏe tốt, đây cũng là những công việc mà họ khó có thể tiếp cận. Theo ước tính của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO-International Labour Organization) có khoảng 386 triệu người trên thế giới trong độ tuổi lao động bị khuyết tật. Tỷ lệ thất nghiệp của người khuyết tật ở một số quốc gia lên đến hơn 80%. Thông thường người sử dụng lao động cho rằng người khuyết tật không thể làm việc. Năm 2004, cuộc điều tra ở Hoa Kỳ cho thấy chỉ có 35%
người khuyết tật trong độ tuổi lao động đang có việc làm (mặc dù con số này cũng đã khá tốt so với các nước khác), trong khi đó 78% người không khuyết tật trong độ tuổi lao động có việc làm. Hai phần ba trong số người khuyết tật thất nghiệp nói rằng họ muốn làm việc nhưng không thể tìm được việc. Nghiên