Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUẢN LÝ TÀI CHÍNH
2.2. Cơ sở lý luận về quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập
2.2.1. Khái niệm, mục tiêu quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập
Theo học thuyết về quản lý của các nhà quản trị học hiện đại như Harold Koontz, Taylor, Herry Fayol… với nghĩa chung nhất, quản l là tác động có ý thức, bằng quyền lực, dựa trên yêu cầu của chủ thể quản lý tới đối tượng của quản l để phối hợp các nguồn lực nhằm thực hiện các tiêu của tổ chức trong môi trường biến đổi.
Theo học thuyết quản lý tài chính của học giả Era Solomon:
Quản lý tài chính là việc sử dụng các thông tin phản ánh chính xác tình trạng tài chính của một đơn vị để phân tích điểm mạnh điểm yếu của nó và lập các kế hoạch hành động, kế hoạch sử dụng nguồn tài chính, tài sản cố định và nhu cầu nhân công trong tương lai nhằm đạt được mục tiêu cụ thể tăng giá trị cho đơn vị đó [98, tr.21].
Quản l tài chính được xem là quá trình tổ chức, điều hành các NLTC để có thể phát huy hiệu quả của tài chính, đáp ứng nhu cầu của chủ thể quản l và đạt được các mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý tài chính, các vấn đề về: chủ thể quản lý, các nguồn tài chính được quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải được xác định đúng đắn [66, tr.86].
Quản l tài chính trước hết là quản lý các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ, quản lý việc phân phối các nguồn tài chính, quản lý việc tạo lập, phân bổ và sử dụng các quỹ tiền tệ một cách chặt chẽ, hợp lý có hiệu quả theo mục đích đã định.
Về cơ bản, quản lý tài chính ĐVSN GDĐT công lập cũng giống quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công khác và được hiểu như sau: Quản lý tài chính trong đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập là quá trình xem xét, phân tích và xử lý các mối quan hệ tài chính phát sinh trong các hoạt động của đơn vị thông qua thực hiện các chức năng cơ bản của tài chính như: Lập kế hoạch tài chính, tạo nguồn tài chính, sử dụng nguồn tài chính và thực hiện kiểm tra giám sát để đạt các mục tiêu phát triển của đơn vị đề ra.
Ở đây, có một số điểm cần nhấn mạnh:
Thứ nhất, chủ thể quản lý là ĐVSN GDĐT công lập. Quản lý tài chính của ĐVSN GDĐT công lập có thể là cơ quan quản lý cấp trên, họ có thể quản lý, giám sát hoạt động tài chính của nhiều ĐVSN GDĐT công lập, trong đó hoạt động tài chính của ĐVSN GDĐT đang được xem xét. Song, ở đây, quản lý tài chính của ĐVSN GDĐT công lập do chính đơn vị thực hiện, theo các quy định của Nhà nước về phân cấp quản l tài chính đối với các ĐVSNCL.
Thứ hai, đối tượng của quản lý tài chính trong ĐVSN GDĐT công là hoạt động tài chính của những đơn vị này. Đó chính là các hoạt động kinh tế trong phân phối gắn
liền với quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ trong mỗi đơn vị. Cụ thể là các hoạt động thu chi tài chính trong đơn vị này như đã nêu ở phần 2.1.2.1.
Thứ ba, mục tiêu của quản l tài chính trong đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập thường được xác định là: Đảm bảo nguồn kinh phí thực hiện các mục tiêu phát triển đơn vị; Tổ chức sử dụng vốn tiết kiệm và hiệu quả nguồn kinh phí;
Đảm bảo kỷ luật tài chính trong quản lý tài chính [98, tr.27].
Thứ tư, cơ chế quản lý tài chính trong ĐVSNCL là những quy định về quản lý tài chính của cơ quan quản lý cấp trên. Ở Việt Nam, đó là các quy định về quản l tài chính được quy định trong Luật NSNN, Luật đầu tư công, Luật Kế toán, kiểm toán, …các quy định về phân cấp quản l tài chính, định mức chi thường xuyên của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư,…Cùng với đó, cơ chế quản lý tài chính trong ĐVSN GDĐT công lập còn là các quy định do đơn vị đó đề ra, phù hợp với quy định của cơ quan quản lý cấp trên và phù hợp với điều kiện cụ thể của đơn vị, thường được thể hiện trong quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị và các quy định nội bộ khác.
2.2.2. Đặc điểm, nguyên tắc quản lý tài chính trong đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập
2.2.2.1. Đặc điểm quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập
Một là, quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập hướng tới phục vụ lợi ích chung.
Đơn vị sự nghiệp GDĐT công lập với với chức năng cung ứng dịch vụ công về giáo dục, đào tạo. Mục tiêu hoạt động của những đơn vị này không phải là lợi nhuận mà là truyền đạt kiến thức, kỹ năng, thái độ, rèn luyện tư duy và hướng giải quyết vấn đề, đồng thời bồi dưỡng nhân cách, thể lực cho người học, giúp người học có phương pháp nghiên cứu, vận dụng lý luận và có kỹ năng giải quyết những vần đề thực tiễn, ứng dụng những thành tựu khoa học vào thực tiễn. Để có thể đảm bảo cho đơn vị thực hiện chức năng. Quản lý tài chính của đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập có đặc điểm chính là đảm bảo cho đơn vị thực hiện được chức năng phục vụ lợi ích chung của xã hội, không vì mục tiêu lợi nhuận. Đây là điểm khác biệt để phân biệt quản lý của ĐVSN GDĐT công lập với đơn vị sự nghiệp tư nhân.
Hai là, quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập khá phức tạp bởi sự đa dạng của các nguồn tài chính tại đơn vị.
Nguồn tài chính của ĐVSN GDĐT công lập có được từ nhiều nguồn khác nhau: nguồn NSNN cấp, nguồn thu học phí, các nguồn khác từ các tổ chức xã hội, tổ chức nghề nghiệp, hay tổ chức xã hội khác,… Quản lý thu và sử dụng các nguồn này rất hác nhau, tùy theo quy định của Nhà nước và cả yêu cầu của các tổ chức cung cấp tài chính đó. Chẳng hạn, việc quản lý sử dụng nguồn tài chính từ NSNN cấp sẽ không giống quản nguồn tài chính từ các tổ chức xã hội nghề nghiệp, của doanh nghiệp hỗ trợ hay tài trợ,... Do vậy, có thể nói QLTC trong ĐVSN GDĐT công lập khá phức tạp.
Đây là cũng là đặc điểm cho thấy sự khác biệt của QLTC tại ĐVSN GDĐT công lập với quản lý tài chính tại các ĐVSN giáo dục tư nhân hay các đơn vị sự nghiệp khác.
Ba là, quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập khác nhau rất khác nhau.
Sự hác nhau đó xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ và tính chất, mục tiêu hoạt động của các ĐVSN GDĐT công lập. Theo đó, quản lý tài chính tại các ĐVSN GDĐT công lập mầm non khác với ĐVSN GDĐT là các trường THCS hay THPT, khác với các trường đại học, cao đẳng,... Sự hác nhau đó do các nguồn thu khác nhau, các khoản chi khác nhau, quy mô nguồn tài chính và quy mô các khoản chi,...
cũng hác nhau.
Mặt khác, sự khác nhau về quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp giáo dục - đào tạo công lập khác nhau còn xuất phát từ vị trí của mỗi đơn vị trong hệ thống phân cấp quản lý tài chính của Nhà nước. Trong hệ thống phân cấp quản lý tài chính ở Việt Nam, có ba loại đơn vị được phân cấp quản lý ở ba mức khác nhau và được gọi tương ứng là đơn vị dự toán cấp I, cấp II và cấp III.
2.2.2.2. Nguyên tắc quản lý tài chính trong đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập
Quản lý tài chính tại trong ĐVSN GDĐT công lập phải đảm bảo các nguyên tắc [98, tr.65]:
Một là, nguyên tắc tuân thủ quy định tài chính của nhà nước.
Việc xây dựng các văn bản, các quy định tài chính trong ĐVSN GDĐT công lập có đơn vị dự toán trực thuộc và có thu phải phù hợp với các quy định quản lý tài chính của nhà nước. Quá trình thực hiện hoạt động tại ĐVSN GDĐT công lập và quản lý tài chính tại đơn vị phải tuân theo các quy định này. Việc kiểm tra, kiểm soát của nhà nước về tài chính tại ĐVSN GDĐT công lập cũng được thực hiện đúng quy định của pháp luật. Việc tổ chức quản lý các hoạt động có thu được thống nhất, bảo đảm mọi khoản thu, chi đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức.
QLTC đơn vị có triển khai hoạt động có thu được thực hiện chặt chẽ mọi khoản thu, chi phí, tính đúng, tính đủ các chi phí; tính toán và phân phối kịp thời, đầy đủ các khoản chi, vào sổ kế toán, mọi khoản trích nộp, phân phối phải kịp thời đúng quy định ban hành. Đơn vị có các khoản thu phải báo cáo kết quả, phân phối và sử dụng các khoản thu, nộp kịp thời, đầy đủ các khoản phải nộp cho ngân sách theo đúng quy định của nhà nước và đơn vị cấp trên. Cơ quan tài chính cấp trên có trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát việc tổ chức thực hiện các hoạt động có thu của đơn vị cấp dưới, theo dõi việc thu nộp và xác nhận quyết toán cho cấp dưới các khoản thu được để lại theo chế độ.
Hai là, nguyên tắc tập trung, dân chủ.
Nguyên tắc này đòi hòi quản lý tài chính trong ĐVSN GDĐT công lập có đơn vị dự toán trực thuộc và có thu phải đảm bảo được tính tập trung, thống nhất trong hoạt động QLTC, nhưng đồng thời phải phát huy được tính chủ động, sáng tạo của các đơn vị cấp dưới trong tổ chức hoạt động có thu. Theo đó, việc thực hiện các quy định về QLTC trong đơn vị phải tập trung, thống nhất. Mặt khác, quản lý tài chính trong đơn vị cần bảo đảm tính dân chủ, thể hiện các quy định QLTC nội bộ cần được bàn bạc dân chủ rộng rãi trong đơn vị, bảo đảm các quyết định phù hợp với thực tế và tình hình cụ thể của của đơn vị trong từng thời kỳ. Cơ chế QLTC cần đảm bảo phát huy tính chủ động sáng tạo của cơ sở, của cấp dưới, thông qua phân cấp quản l đồng thời có giám sát chặt chẽ việc thực hiện của cấp dưới, đảm bảo thực hiện đúng quy định của Nhà nước và bảo đảm tập trung thống nhất trong toàn đơn vị.
Ba là, nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả.
Quản lý tài chính trong ĐVSN GDĐT tạo công lập có đơn vị dự toán trực thuộc và có thu tuân thủ nguyên tắc này để đảm bảo các nguồn tài chính tại đơn vị được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đạt được các mục tiêu quản lý tốt nhất với mức chi phí thấp nhất. Ở đây, hiệu quả hoạt động có thu tại các đơn vị dự toán ảnh hưởng lớn đến hiệu quả QLNN về hoạt động tài chính có thu. Nguyên tắc này đòi hỏi nâng cao hiệu quả hoạt động có thu tại các đơn vị dự toán có thu và các cơ quan QLNN về tài chính hoạt động có thu. Đơn vị có tổ chức các hoạt động có thu phải tự lo nguồn tài chính để hoạt động; hông được dùng kinh phí do ngân sách cấp cho các hoạt động kinh tế. Giảm các chi phí QLNN trên cơ sở đảm bảo thực hiện được các mục tiêu QLNN về tài chính hoạt động có thu.
Bốn là, nguyên tắc công bằng.
Quản lý tài chính trong ĐVSN GDĐT công lập có đơn vị dự toán trực thuộc và có thu đảm bảo nguyên tắc công bằng. Công bằng trong phân bổ nguồn tài chính giữa các đơn vị dự toán có thu, giữa đơn vị dự toán có thu và các đơn vị khác và giữa các đơn vị dự toán có thu với các đơn vị ngoài lĩnh vực có sử dụng NSNN. Nguyên tắc này đòi hỏi quản lý tài chính trong ĐVSN GDĐT công lập có đơn vị dự toán trực thuộc và có thu phải tạo ra sự công bằng trong sử dụng tài sản, nguồn vốn cho hoạt động có thu giữa các loại hình đơn vị; tỷ lệ phân phối thu nhập từ hoạt động có thu giữa các cấp đơn vị dự toán và các loại hình hoạt động có thu phải công bằng. Đặc biệt là có những đơn vị dự toán không có hoạt động có thu, đơn vị cũng phải có cơ chế điều tiết nguồn thu hợp lý.
Năm là, nguyên tắc công khai, minh bạch.
Đây là nguyên tắc cơ bản trong QLTC nói chung và QLTC trong ĐVSN GDĐT công lập có đơn vị dự toán trực thuộc và có thu nói riêng. Thực hiện nguyên tắc này sẽ cho phép các cơ quan quản l , các đơn vị dự toán đánh giá về hiệu quả hoạt động có thu. Đứng trên giác độ sử dụng NSNN, người dân có quyền được biết nguồn vốn ngân sách được sử dụng như thế nào, có hợp lý và hiệu quả hay không. Bởi vì hoạt động có thu đó cũng chính là sử dụng NSNN. Thực hiện nguyên tắc công khai minh bạch để giúp các cơ quan QLNN về tài chính cấp trên giám sát việc phân phối và sử dụng nguồn thu, phân bổ nguồn thu từ hoạt động có
thu của đơn vị, đảm bảo việc sử dụng và phân phổi nguồn thu đúng quy định của Nhà nước.
2.2.3. Nội dung quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập
2.2.3.1. Thực hiện phân cấp quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập
Có nhiều cách định nghĩa hác nhau về phân cấp quản l . Theo nghĩa phổ biến nhất, phân cấp QLTC cũng giống phân cấp quản l nói chung, đó là việc chuyển giao nguồn lực, quyền hạn, trách nhiệm từ cấp trên cho cấp dưới trong việc thực thi chức năng, nhiệm vụ công.
Phân cấp QLTC được dựa trên các căn cứ sau: các quy định của cơ quan quản lý cấp trên về phân cấp thẩm quyền; tình hình thực tế của các đơn vị trực thuộc như điều kiện về nguồn thu, nhiệm vụ chi, trình độ, năng lực quản lý của cấp dưới; quy mô đơn vị cấp dưới;
Phân cấp quản lý tài chính trong ĐVSN GDĐT công lập được thực hiện theo các nguyên tắc: Nguyên tắc hiệu quả; Nguyên tắc đầy đủ thông tin; Nguyên tắc trung thành với các ưu tiên của đơn vị cấp dưới; Nguyên tắc phù hợp; Nguyên tắc chịu trách nhiệm và Nguyên tắc giám sát. Nguyên tắc hiệu quả được hiểu là cấp nào thực hiện quản lý có hiệu quả thì phân cấp cho cấp đó; và chỉ thực hiện phân cấp nếu có hiệu quả. Nguyên tắc đầy đủ thông tin đòi hỏi đơn vị thực hiện phân cấp QLTC cho đơn vị cấp dưới nào có đầy đủ thông tin để ra quyết định quản l đúng đắn, phù hợp thì phân cấp cho cấp đó. Nguyên tắc trung thành với các ưu tiên của đơn vị cấp dưới đòi hỏi việc phân cấp QLTC phải bảo đảm những ưu tiên của đơn vị cấp dưới như nhu cầu chi tiêu của đơn vị cấp dưới được phân cấp, đặc điểm của đội ngũ giảng viên, học viên của những đơn vị này… Nguyên tắc phù hợp được hiểu là việc phân cấp phải phù hợp với tình hình cụ thể của đơn vị cấp dưới được phân cấp như hả năng tài chính, quy mô đơn vị được phân cấp phải đủ lớn; năng lực trình độ đội ngũ cán bộ của đơn vị cấp dưới được phân cấp… Nguyên tắc chịu trách nhiệm đòi hỏi cấp dưới được phân cấp được quyền quyết định quản lý trong phạm vi, giới hạn phân cấp nhưng quyền hạn đó phải gắn với trách nhiệm của người
ra quyết định. Nguyên tắc giám sát trong phân cấp QLTC được hiểu là cấp dưới được phân cấp được quyền ra quyết định quản lý theo giới hạn phân cấp và phải được sự giám sát của đơn vị cấp trên trực tiếp quản l để đảm bảo những quyết định của đơn vị cấp dưới được phân cấp phù hợp với quy định chung của Nhà nước và của đơn vị cấp trên trực tiếp quản lý. Phân cấp không phải là “ hoán trắng” mà phải có giám sát.
Nội dung phân cấp QLTC gồm có phân cấp thu tài chính và phân cấp chi tài chính. Phân cấp thu tài chính gồm phân cấp về NSNN, phân cấp thu sự nghiệp đào tạo, phân cấp các khoản thu hác (như thu từ cho thuê tài sản, nhà xưởng, đất đai,..;
thu từ viện trợ; thu từ bán tài sản, thanh lý tài sản,..). Phân cấp chi tài chính gồm phân cấp chi thường xuyên, phân cấp chi hông thường xuyên và phân cấp chi đầu tư phát triển. Trong đó, phân cấp chi thường xuyên gồm phân cấp chi lương và các khoản có tính chất lương); chi đảm bảo phục vụ hoạt động thường xuyên. Phân cấp chi hông thường xuyên gồm phân cấp các khoản chi mua sắm tài sản, trang thiết bị, chi cải tạo, duy tu bảo dưỡng nhà xưởng thiết bị, chi các đề tài nghiên cứu khoa học, chi các khoản được giao đột xuất khá... Phân cấp chi đầu tư phát triển bao gồm phân cấp chi đầu tư xây dựng mới các công trình trụ sở, hạ tầng, trang thiết bị ứng dụng đồng bộ….
Việc phân cấp QLTC phải bảo đảm một số yêu cầu cơ bản. Một là, minh bạch thông tin; Hai là, đối tượng thụ hưởng dịch vụ giáo dục từ tài chính công (người học, giáo viên, cán bộ thuộc đơn vị) phải được có ý kiến; Ba là, đơn vị cấp dưới được phân cấp quản lý phải có trách nhiệm giải trình. Bốn là, đơn vị cấp dưới được phân cấp phải có đủ nguồn lực để thực hiện phân cấp. Năm là, quy mô đơn vị được phân cấp đủ lớn.
2.2.3.2. Tổ chức thực hiện chế độ chính sách, cơ chế quản lý tài chính của Nhà nước và của đơn vị sự nghiệp giáo dục đào tạo công lập
Tổ chức thực hiện chế độ chính sách, cơ chế QLTC của Nhà nước được tiến hành thông qua việc hướng dẫn các đơn vị dự toán trực thuộc thực hiện các chế độ, cơ chế QLTC đó. Đơn vị sự nghiệp GDĐT công lập có thể ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể các đơn vị dự toán trực thuộc thực hiện các quy định của Nhà nước về QLTC, quy định về QLTC nội bộ của đơn vị.