Phần 2. Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước về trật tự xây dựng
2.2. Cơ sở thực tiễn quản lý nhà nước về trật tự xây dựng
2.2.1. Kinh nghiệm về tăng cường quản lý nhà nước đối với trật tự xây dựng các nước trên thế giới
2.2.1.1. Trung Quốc
Trung Quốc là quốc gia có tốc đô thị hóa lớn nhất thế giới hiện nay, là quốc gia liền kề và có nhiều nét tương đồng về phát triển giống với Việt Nam. Cũng như các nước khác đã từng trải qua quá trình đô thị hóa nhanh, việc xây dựng phát triển các đô thị lớn nhằm đáp ứng nhu cầu nhà ở do sự phát triển kinh tế, bùng no dân số và sự di dân từ nông thôn ra thành thị, làm cho Trung Quốc là nơi tập trung xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật và dân cư lớn nhất thế giới trong vòng vài thập kỷ trở lại đây. Trung Quốc đã gặp phải khó khăn trong việc kiểm soát phát triển đô thị, trong đó có vấn đề vi phạm trật tự xây dựng đô thị. Để hạn chế thấp nhất việc vi phạm trật tự xây dựng đô thị, Trung Quốc đã xác định đầu tiền là phải làm tốt công tác quy hoạch xây dựng. Vì vậy Luật Quy hoạch đô thị Trung Quốc được ban hành ngày 26/12/1989, gồm 06 chương và 46 điều, đến năm 2008, Trung Quốc sửa đối và ban hành Luật Quy hoạch Đô thị và Nông thôn cơ bản dựa trên Luật Quy hoạch đô thị 1989 có bố sung về quy hoạch phát triển nông thôn và các mối quan hệ.
Nội dung chủ yếu đưa các nguyên tắc quy hoạch và quản lý phát triển đô thị. Luật quy hoạch đô thị Trung Quốc quy định một số vấn đề về: Lập, thẩm định, phê duyệt, quản lý, thực hiện quy hoạch; quy định 02 bước lập quy hoạch:
quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết; nội dung cơ bản của đồ án quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết; một số định hướng, quy định đối với đô thị mới và cải tạo đô thị cũ; thông báo, công bố quy hoạch sau khi được phê duyệt; các yêu cầu về tính thống nhất và ràng buộc giữa đồ án quy hoạch các cấp và dự án; các yêu cầu về chủ đầu tư, giấy phép xây dựng; thời gian trả lời, trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền về quy hoạch... Trong đó chính phủ tập trung quy hoạch các thành phố, khu dân cư theo hướng thân thiện môi trường, tiết kiệm năng lượng, thành phố “xanh”, hạn chế việc quy hoạch các khu dân cư nhỏ lẻ chuyển sang hướng xây dựng nhà ở xã hội, thương mại, từ đó có thể tập trung huy động tài chính đô thị để xây dựng đô thị văn minh, hiện đại, tạo cảnh quan cho đô thị cũng như hạn chế việc vi phạm xây dựng do thiếu quy hoạch và xây dựng tự phát như giai đoạn bắt đầu đô thị hóa của thập niên những năm 80 khi Trung Quốc bắt đầu thời kỳ đối mới kinh tế (Phạm Sỹ Liêm, 2016).
Còn về cấp giấy phép xây dựng, Luật Xây dựng Trung Quốc quy định rất chặt chẽ về điều kiện cấp phép xây dựng, hầu như phải đủ các điều kiện để khởi công thì công trình mới được cấp giấy phép xây dựng như giấy tờ về đất, thiết kế được duyệt, có mặt bằng xây dựng sạch, đã có hợp đồng với nhà thầu, thu xếp được vốn, có các biện pháp bảo đảm an toàn,... Do đó ít có tình trạng tiến độ công trình kéo dài, nợ đọng trong đầu tư xây dựng, tranh chấp hợp đồng (Phạm Sỹ Liêm, 2016).
2.2.1.2. Singapore
Đầu những năm 1960, Singapore là đô thị có điều kiện kinh tế - xã hội gần tương đồng với thành phố Hồ Chí Minh hiện nay. Một phần tư dân số đô thị chui rúc trong những khu vùng ven lụp xụp ban thỉu, trong khi 250.000 người khác nhồi nhét trong những khu nhà phố kiêm cửa hiệu ọp ẹp ở những khu ở cũ của thành phố, thiếu thốn hệ thống vệ sinh tối thiểu, các tiện ích chung và công trình công cộng. Trong khi tình hình xây dựng tự phát, thiếu quy hoạch đồng bộ diễn ra tràn lan (Lê Tùng Lâm, 2008).
Cho đến ngày nay, Singapore đã giải quyết được vấn đề nhà ở và đang trên con đường cải thiện sâu sắc chất lượng khu ở để phục vụ mục tiêu phát triển thành một trong những nền kinh tế hàng đầu thế giới. Kinh nghiệm của Singapore rất đáng tìm hiểu để giải quyết đồng thời việc kiểm soát phát đô thị vừa đáp ứng nhu cầu về nhà ở trên quốc đảo đất chật, người đông.
Bài toán về nhà ở xã hội tại Singapore song hành với sự phát triển kinh tế của quốc đảo non trẻ này, phản ánh cuộc sống của con người sống trong những khu nhà đó. Trong phạm vi vấn đề tăng trưởng và biến đoi, cơ quan quản lý về nhà ở đầu tiên của Singapore, Ủy ban Nhà ở và Phát triển (Housing &
Development Board - HDB), đã biến chuyển từ một cơ quan chỉ đơn thuần cung cấp mái nhà che trên đầu cho những cư dân khu o chuột thành cơ quan thiết kế và xây dựng những căn nhà đẹp và tiện nghi cho khoảng 85% dân số quốc đảo. Ủy ban Nhà ở và Phát triển HDB đã xác định các vấn đề cần giải quyết như sau:
- Tránh việc xây dựng bừa bãi, hao phí quỹ đất.
- Tránh sự chia nhỏ manh mún các lô đất.
- Giải quyết vấn đề thiếu hụt các không gian mở công cộng để phục vụ nhu cầu giải trí và các tiện ích công cộng cho người dân.
- Giải quyết vấn đề bảo trì duy tu các công trình công cộng và tiện ích cộng đồng.
Từ đó, họ đặt ra mục tiêu quy hoạch như sau:
1. Khuyến khích sử dụng tiết kiệm quỹ đất.
2. Bảo vệ và phát triển những không gian xanh và không gian trống cho họat động giải trí, đặc biệt nằm trong các khu ở.
3. Bảo đảm việc duy trì phù hợp những công trình và tiện ích công cộng tại các khu nhà ở, khu chung cư và công trình cao tầng.
Ngoài ba mục tiêu chính nêu trên, Ủy ban HDB còn đặt ra mục tiêu cung cấp nhà ở giá rẻ cho giới thu nhập trung bình, những người không đủ điều kiện được cấp nhà ở xã hội, nhưng đồng thời cũng không có khả năng mua đất hay biệt thự riêng.
Từ đó Singapore đã đưa ra định hướng và nguyên tắc quy hoạch:
- Nhằm hạn chế việc chia nhỏ các lô đất, xây dựng đô thị bừa bãi, và nhằm khuyến khích nâng cao hiệu quả khai thác sử dụng đất, nguyên tắc đầu tiên cho thấy có thể tăng mật độ cư trú lên đến tối đa gấp đôi so với mật độ tối đa trong bản Quy hoạch tong thể. Đây là nguyên tắc chủ đạo ảnh hưởng tới định hướng phát triển nhà ở tại Singapore.
- Để đạt được mục tiêu thứ hai là phát triển không gian xanh, nguyên tắc thứ hai giới hạn mật độ xây dựng nhằm cho phép tạo không gian trống và thiết kế đô thị.
- Mục tiêu thứ ba đạt được bằng những quy định để sự phát triển phải phù hợp và thích ứng với các giai tầng cư dân sinh sống trong khu ở, sao cho mỗi đơn vị ở đều có diện tích không gian trống và các công trình tiện ích công cộng thiết yếu (Lê Tùng Lâm, 2008).
2.2.1.3. Nhật Bản
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trong khu vực và trên thế giới cho thấy các nước đều coi quy hoạch đô thị là công cụ quan trọng để quản lý và phát triển đô thị. Nhiều nước có luật riêng về quy hoạch đô thị. Trong số đó, Nhật Bản có nhiều quy định phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam hiện nay. Đây là mô hình cần học tập.
Tại Nhật, quy hoạch được xem là một chương trình quảng bá xúc tiến đầu tư lên sau khi được hoàn chỉnh, sẽ được công bố rộng rãi, đặc biệt về quy hoạch
sử dụng đất và quy hoạch hạ tầng cơ sở để các nhà đầu tư và nhân dân tham gia thực hiện. Điểm đặc biệt nhất trong luật quy hoạch đô thị Nhật Bản là trong các chương trình đầu tư phát triển đô thị, luật quy định tối thiểu 40% dự án phải ưu tiên cho địa phương quản lý thực hiện (Tâm An, 2016).
Để bản quy hoạch được thông qua, quy hoạch cần lấy ý kiến cộng đồng rất nhiều lần, đảm bảo 70% tự nguyện chấp thuận. Quy hoạch sau khi nhận được sự đồng thuận sẽ được chuyển tải thành các quy định gọi là chính sách phát triển đô thị được chính quyền đô thị phê duyệt, đây là công cụ pháp lý mang tính bắt buộc, có tính pháp lý cao tương đương một văn bản dưới luật.
Một bản quy hoạch được phê duyệt sẽ trở thành công cụ chính thức để thực hiện quy hoạch. Bản chính thức được thông báo và quảng bá rộng rãi đến từng người dân và có hiệu lực từ ngày được chính thức công bố. Sau khi các đồ án quy hoạch được phê duyệt thực hiện, các dự án này đều do chính quyền thành phố, chính quyền địa phương đảm nhiệm. Các dự án do Bộ Xây dựng, Đất đai, Giao thông và Du lịch phê duyệt hoặc thẩm định trình chính phủ phê duyệt, tỉnh sẽ tiến hành triển khai thực hiện quy hoạch.
Quy hoạch đô thị của Nhật bản có 3 sản phẩm chính: một là quy hoạch sử dụng đất, hai là quy hoạch hạ tầng và ba là danh mục các dự án phát triển. Trong đó, quy hoạch các quận, huyện là tối quan trọng trong quản lý phát triển đô thị.
Tại đây, quy hoạch được lập có nội dung chủ yếu liên quan đến thiết kế kỹ thuật đô thị, hướng tới việc đưa ra những nguyên tắc và hướng dẫn xây dựng đô thị cũng như giữ gìn đặc trưng cho từng khu vực đô thị.
Dự án góp phần chính xác hóa các bản quy hoạch chung đô thị, trên nền tảng các dự án được xác định theo thứ tự ưu tiên, việc lập dự án khả thi được tiến hành. Các dự án phát triển đô thị gồm: dự án phát triển các khu vực dân cư đô thị và các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng như đường sá, các công trình hạ tầng kỹ thuật... tùy theo từng trường hợp cụ thể có thể giao cho các đối tác có đủ tiềm lực về tài chính và chuyên môn khác nhau thực hiện.
Trong các khu vực lập dự án, việc cấp giấy phép chuyển đoi chức năng sử dụng đất, đền bù giải phóng mặt bằng tới việc xây dựng công trình kiến trúc đều được coi trọng. Để hạn chế tình trạng sử dụng đất thiếu kiểm soát, việc cấp phép đầu tư cho tư nhân được khống chế rất nghiêm ngặt thông qua việc đánh thuế chuyển nhượng, thừa kế,... rất cao. Bên cạnh đó, các khu vực đã lập dự án khả thi (quy hoạch 1/500) thì ngay lập tức được chuyển tải thành quy chế với các quy
định về sử dụng đất mang tính bắt buộc (quy định cứng). Các quy định về thiết kế kỹ thuật đô thị thì cho phép mềm dẻo hơn trên cơ sở tuân thủ luật tiêu chuẩn quy chuẩn và các quy định của quy hoạch chung đô thị (Tâm An, 2016).
Chính quyền đô thị địa phương triển khai các hạng mục trong quy hoạch được duyệt phù hợp với phân công về quản lý nhà nước. Các cơ sở hạ tầng như đường sá với ít nhất 4 làn xe, các dự án cải tạo nâng cấp các khu dân cư đô thị có quy mô ít nhất 50 ha do cấp tỉnh quản lý thực hiện. Các dự án được thực hiện trên có sở có đồng thuận của nhà nước (Bộ Xây dựng, Đất đai, Giao thông, Du lịch) và chính quyền địa phương. Các đơn vị tham gian thực hiện dự án có thể là các to chức nhà nước, các công ty tư nhân và các công ty co phần đăng ký thực hiện (Tâm An, 2016).
2.2.1.4. Pháp
Bộ Pháp điển về Xây dựng và Nhà ở của Pháp chứa đựng các quy định của Luật và văn bản pháp quy dưới Luật có liên quan. Pháp điển quy định các yêu cầu đối với công trình xây dựng, còn Pháp điển quy hoạch đô thi quy định về
“chứng chỉ quy hoạch”, “giấy phép xây dựng” và các chủ đề về tính bền vững.
Điểm nổi bật của pháp luật xây dựng Pháp là trước khi khởi công bắt buộc phải đóng hai loại bảo hiểm: bảo hiểm thiệt hại và bảo hiểm trách nhiệm về các sự cố do công việc gây ra trong lúc xây dựng và sau thời kỳ xây dựng (Luật Spinetta năm 1978). Bảo hiểm thiệt hại được trả ngay để khắc phục hậu quả, còn bảo hiểm trách nhiệm dân sự được chi trả sau khi đã xác định được nguyên nhân gây thiệt hại. Hãng bảo hiểm đưa ra 3 đảm bảo, gồm đảm bảo hoàn thành hoàn hảo (1 năm), đảm bảo vận hành hoàn hảo (4 năm) và đảm bảo trách nhiệm dân sự (10 năm). Do có bảo hiểm bắt buộc nên hãng bảo hiểm theo dõi sát việc tuân thủ các quy chuẩn kỹ thuật còn nhà thầu và nhà kinh doanh buộc phải bàn giao cho khách hang công trình chất lượng tốt, bền vững (Lê Tùng Lâm, 2008).
2.2.1.5. Đức
Pháp luật xây dựng Đức chia thành hai nhóm cơ bản là pháp luật xây dựng công và pháp luật xây dựng tư.
Pháp luật xây dựng công có ở cấp liên bang và cấp bang, bao gồm Luật phân vùng và các quy tắc xây dựng. Luật phân vùng quy định vấn đề quy hoạch đô thị và quy hoạch vùng, bao gồm cả phát triển hạ tầng và công nghiệp, đồng thời đưa ra trình tự thủ tục để chính quyền ra quyết định đối với các dự án công còn các quy tắc xây dựng dựng công trình, kể cả vấn đề tiết kiệm năng lượng.
Luật mua sắm công cũng thuộc pháp luật xây dựng công và tương thích với các chỉ thị của cộng đồng Châu Âu, hướng đến việc bảo đảm hiệu quả kinh tế và minh bạch trong mua sắm công thong qua tổ chức đấu thầu, bao gồm cả dự án đầu tư công vượt ngưỡng 5,15 triệu Euro (dưới ngưỡng đó thì chỉ cần tuân thủ các quy tắc mua sắm quốc gia hoặc vùng).
Pháp luật xây dựng chủ yếu quy định về các hợp đồng xây dựng mà trong Bộ luật Dân sự gọi là “Hợp đồng về công việc và dịch vụ”, với đặc điểm trả tiền cho sản phẩm đã hoàn thành chứ không phải cho bản thân công việc, nghĩa là cho phép nhà thầu toàn quyền tổ chức việc xây lắp, miễn là hoàn thành đúng kỳ hạn (Lê Tùng Lâm, 2008).
2.2.2. Kinh nghiệm phát thực tiễn quản lý nhà nước về trật tự xây dựng của các địa phương trong nước
2.2.2.1. Kinh nghiệm của quận Tân Phú, thành phố Hồ Chí Minh
Thành phố Hồ Chí Minh là một trong những trung tâm kinh tế, văn hóa - khoa học công nghệ của cả nước có quy mô phát triển và tốc độ xây dựng rất nhanh, thu hút một lực lượng lớn người lao động từ các tỉnh, thành trong cả nước về làm việc, sinh sống và các nguồn đầu tư của các to chức trong và ngoài nước.
Từ tình hình đó, dẫn đến nhu cầu nhà ở của người dân rất lớn. Do nhiều nguyên nhân khách quan, chủ quan, việc xây dựng các công trình dịch vụ, công cộng và nhà ở thường xảy ra tình trạng xây dựng không phép, sai phép tại một số địa bàn quận, huyện không đảm bảo trật tự xây dựng đô thị, tác động đến cảnh quan môi trường đô thị và không đúng quy hoạch xây dựng.
Trước tình hình trên để tăng cường công tác quản lý trật tự xây dựng trên địa bàn, UBND thành phố đã có Công văn số 5795/UBND-ĐTMT ngày 15/11/2010 về tăng cường công tác giám sát, kiểm tra xây dựng và xử lý vi phạm xây dựng trên địa bàn thành phố và Công văn số 940/UBMT-DCPL ngày 22/11/2010 của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc thành phố về việc phối hợp giám sát, kiểm tra xây dựng và xử lý vi phạm xây dựng trên địa bàn thành phố. Cấp ủy Đảng, Chính quyền, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, tổ chức đoàn thể các quận, huyện đã chỉ đạo và phối hợp thực hiện quản lý trật tự xây dựng đô thị trên địa bàn quận, huyện; trong đó, công tác giám sát cộng đồng, xây dựng khu phố điểm không vi phạm xây dựng là một biện pháp, một mô hình mới, có tác dụng và hiệu quả trong việc quản lý trật tự xây dựng, hạn chế tình trạng xây dựng không phép, sai phép trên địa bàn thành phố. “Khu phố điểm không
vi phạm xây dựng” là hình thức tham gia giám sát của nhân dân, thông tin phản hồi kịp thời các trường hợp xây dựng, sửa chữa các công trình xây dựng tại khu dân cư, phối hợp với cơ quan tham quyền kiểm tra nhằm tạo sự đồng thuận, tạo sức mạnh tổng hợp của nhân dân để xây dựng ý thức chấp hành pháp luật về trật tự đô thị trong cộng đồng dân cư; việc làm này góp phần phát huy tốt quyền làm chủ của nhân dân, đưa chủ trương “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đi vào cuộc sống.
Trong đó, quận Tân Phú là quận có tốc độ đô thị hóa nhanh và là nơi có nhiều vi phạm về TTXD đã to chức điểm thực hiện Kế hoạch giám sát cộng đồng, xây dựng khu phố điểm không vi phạm xây dựng, đúc kết những kết quả đạt được, bài học kinh nghiệm từ thực tiễn hoạt động và phương hướng hoạt động trong thời gian tới. Giám đốc Sở Xây dựng đã đánh giá đây là mô hình hiệu quả thực hiện khu phố không vi phạm xây dựng phải được triển khai đến Đảng ủy, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội trên địa bàn Thị trấn - xã, triển khai đến từng chi bộ khu phố và toàn thể đảng viên, cán bộ công chức Thị trấn phân công nhiệm vụ cụ thể các bộ phận trực thuộc, các Ban Điều hành khu phố, Tổ dân phố trong việc giám sát, phát hiện và xử lý vi phạm xây dựng (Nguyễn Văn Cầu, 2014).
Tham gia hưởng ứng và thực hiện tốt công tác giám sát cộng đồng, có một số quận, huyện triển khai thực hiện tốt như sau:
- Trong năm 2011, quận 8 đã đã phát hiện xử lý các vụ việc vi phạm xây dựng trên địa bàn giảm số vụ việc vi phạm xuống còn 26% so với cùng kỳ 2010.
- Quận Tân phú đã phát hiện kiểm tra xử lý làm cho tình hình sai phép trên địa bàn quận giảm 53,5%; tình trạng xây dựng không phép trên địa bàn quận giảm 73,3% so với năm 2010.
- Huyện Hóc Môn kết quả công tác quản lý trật tự xây dựng trên địa bàn huyện Hóc Môn năm 2011 giảm 32,2 % so với năm 2010.
Việc xây dựng mô hình “khu phố điểm không vi phạm xây dựng” là biện pháp cụ thể, hữu hiệu, gắn kết trách nhiệm của cơ quan, tổ chức liên quan nhằm hỗ trợ, tạo điều kiện để nhân dân tham gia giám sát, có tác dụng hiệu quả trong việc tăng cường quản lý trật tự xây dựng trên địa bàn thành phố; sẽ góp phần giảm sai phạm từ các công trình xây dựng; hạn chế tham nhũng tiêu cực; nâng cao sự đồng thuận xã hội, phát huy dân chủ cơ sở.