CHƯƠNG I: TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. Cơ sở thực tiễn
1.2.2. Tình hình quản lý ruộng đất trước và sau “dồn điền, đổi thửa” ở nước ta
Trên cơ sở đánh giá thực tiễn và rút kinh nghiệm qua các thí điểm, ngày 13/1/1981, Ban Bí thư Trung ương Đảng khóa V đã ra Chỉ thị số 100/CT-TƯ về công tác khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp (gọi tắt là Chỉ thị 100). Chỉ thị 100 đã hướng dẫn các hợp tác xã thực hiện việc khoán sản phẩm đến hộ gia đình và người lao động, xã viên được đầu tư vốn, sức lao động trên khoán ruộng và hưởng trọn phần vượt khoán. Chỉ thị 100 là khâu đột phá mở đầu sự đổi mới đã có tác dụng ngăn chặn sự sa sút và tạo đà đi lên trong sản xuất nông nghiệp ở Việt Nam. Từ đó nền nông nghiệp bước đầu có khởi sắc, sản xuất nông nghiệp tăng trưởng từ 14,4 triệu tấn năm 1980 tăng lên 18,4 triệu tấn năm 1986, bình
Trường Đại học Kinh tế Huế
quân mỗi năm tăng gần 70 vạn tấn, gấp 3 lần mức tăng trước đó. Năng suất 5 tấn lúa/ha của Thái Bình đã có nhiều địa phương vượt qua vươn tới mô hình 10 tấn/ha.
Mặc dù vậy, cơ chế “Khoán 100” cũng không thể tháo gỡ hết những khó khăn trong sản xuất nông nghiệp. Ngày 05/04/1988, Nghị quyết 10/NQ-TW về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp được ban hành (hay còn gọi “Khoán 10”): Nghị quyết 10 đề ra cơ chế khoán mới, xác định hợp tác xã nông nghiệp là đơn vị chủ quản, hộ gia đình xã viên là đơn vị kinh tế tự chủ nhận khoán với hợp tác xã. Như vậy, lần đầu tiên kinh tế hộ gia đình được thừa nhận là đơn vị kinh tế tự chủ. Nghị quyết 10 đã được giai cấp nông dân tiếp nhận với tinh thần phấn khởi thực hiện, đưa lại nhiều chuyển biến rõ rệt:
sản xuất lương thực đã có sự khởi sắc đáng kể, từ 19,5 triệu tấn năm 1988 lên 21,5 triệu tấn năm 1989, tức là tăng thêm 2 triệu tấn trong 1 năm, tốc độ tăng trưởng trong nông nghiệp gần 10% là một kỷ lục chưa từng có. Sản lượng lương thực tăng nhanh không những cung cấp đủ nhu cầu cho nhân dân; tháng 6/1989, với 1,2 triệu tấn gạo đầu tiên của Việt Nam đã rời cảng Sài Gòn xuất khẩu ra quốc tế, mở đầu cho trang sử xuất khẩu lương thực của Việt Nam.
Trước những kết quả khả quan của “Khoán 100” và “Khoán 10”, Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa VII ra Nghị quyết về tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế-xã hội nông thôn. Nghị quyết là cơ sở cho việc thông qua Luật Đất đai, Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa IX ngày 14/07/1993. Luật Đất đai 1993 thực chất là thể chế hóa chính sách đất đai cho phù hợp với yêu cầu KT-XH đặt ra.
Sau khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời, Chính phủ và các bộ, ngành đã có văn bản triển khai Luật này như: Nghị định 64/CP ngày27/9/1993 về đất nông nghiệp, Nghị định 88/CP ngày 17/8/1994 về đất đô thị, Nghị định 02/CP ngày 15/1/1994 về đất lâm nghiệp. Như vậy, Luật Đất đai năm 1993 khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nguyên tắc giao đất sử dụng ổn định lâu dài cho tổ chức, hộ gia đình cá nhân.
Đồng thời giao quyền sử dụng đất và kèm theo các quyền khác như: quyền chuyển đổi, quyền thừa kế, quyền thế chấp, quyền cho thuê, quyền chuyển nhượng nhằm tăng cường tính tự chủ và lợi ích kinh tế được đảm bảo về mặt pháp lý cho những người sử dụng đất.
Trường Đại học Kinh tế Huế
Tuy nhiên, kinh tế thị trường phát triển kéo theo các quan hệ xã hội trở nên phức tạp hơn, nhu cầu sử dụng và mua bán quyền sử dụng đất (thực chất là mua bán đất đai) trở nên thường xuyên đã làm phát sinh rất nhiều vấn đề mà Luật Đất đai năm 1993 khó giải quyết. Vì thế, ngày 02/12/1998 Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật.
Đất đai được ban hành và ngày 01/10/2001 tiếp tục sửa đổi một số điều của Luật Đất đai. Luật sửa đổi lần này là chú trọng đến khía cạnh kinh tế của đất đai và vai trò quản lý nhà nước đối với đất đai. Điều đó được thể hiện bởi những qui định về khung giá các loại đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, tính giá trị tài sản khi giao đất hoặc khi nhà nước bồi thường, qui hoạch và kế hoạch sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất…
Ngày 10/12/2003 Luật Đất đai năm 2003 được ban hành và có hiệu lực từ ngày 01/07/2004 thay thế cho Luật đất đai 1993 nhằm đáp ứng nhu cầu nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thể hiện trong Điều 61, 62, 63 của Luật Đất đai đã thừa nhận quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản. Như vậy, chính sách đất đai giai đoạn 1993 đến nay: (1) Về ưu điểm: quyền sử dụng đất lâu dài của cá nhân đã được thừa nhận và đảm bảo thực hiện; đồng thời, có sự điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tiễn; (2) Về khuyết điểm: chính sách thiếu tầm chiến lược, không có khả năng dự báo dài hạn, thay đổi thường xuyên thể hiện tính đối phó và xử lý tình huống.
Tốc độ tăng dân số bình quân từ năm 1990 đến năm 2004 là 1,6%/năm làm đất canh tác ở các vùng nông thôn Việt Nam ngày càng bị thu hẹp lại. Theo Niên giám thống kê năm 2003, tổng diện tích đất đai Việt Nam năm 2002 là 32.929,7 nghìn ha, nhưng đất đã giao và cho thuê là 24.519,9 nghìn ha, chiếm tỷ trọng 74,46%. Trong đó, đất nông nghiệp đã giao và cho thuê (nghĩa là được sử dụng) là 9.406,8 nghìn ha, chiếm 28,57% diện tích đất cả nước. Trong khi đó năm 2002 có 25,57 triệu lao động làm việc trong ngành nông nghiệp. Như vậy, bình quân mỗi một nông dân có 0,3678 ha đất canh tác, thuộc loại thấp nhất thế giới. Nếu chia bình quân đầu người cho mỗi đơn vị đất đai được sử dụng để sinh sống thì khoảng 0,3 ha/người. Các khu vực trong cả nước đất cũng phân bổ rất manh mún: ở đồng bằng sông Hồng bình quân đất nông nghiệp/người là 0,049 ha, thấp nhất cả nước, kế đến là Bắc Trung Bộ 0,071 ha, Duyên hải Nam Trung Bộ là 0,08 ha. Cao nhất là Tây Nguyên 0,282 ha, đồng bằng sông Cửu Long 0,175 ha.
Trường Đại học Kinh tế Huế
Bảng 1: Hiện trạng sử dụng đất bình quân đầu người theo địa phương
Phân theo vùng
Dân số năm 2003
(nghìn người)
Tổng diện tích đất đai(nghìn
ha)
Đất nông nghiệp (nghìn ha)
Diện tích đất BQ/người
(ha)
Diện tích đất NN BQ/người
(ha)
Cả nước 80.902,4 32.929,7 9.406,8 0,407 0,116
ĐB Sông Hồng 17.648,7 1.480,6 855,2 0,0834 0,049
Đông Bắc 9.220,1 6.532,8 916,3 0,709 0,099
Tây Bắc 2.390,2 3.563,7 413,6 1,491 0,173
Bắc Trung Bộ 10.410 5.151,3 736,3 0,495 0,071
Duyên hải NTB 6.899,8 3.306,6 549,4 0,479 0,08
Tây Nguyên 4.570,5 5.447,5 1.287,9 1,192 0,282
Đông Nam Bộ 128.815 3.473,8 1.686,6 0,027 0,131
ĐB Sông Cửu Long 16.881,6 3.973,4 2.961,5 0,235 0,175
(Nguồn: Niêm giám thống kê Việt Nam năm 2003) Nguyên nhân của manh mún đất đai được chia thành 2 nhóm: Nhóm cầu và nhóm cung về manh mún đất đai. Các nguyên nhân về cung là các yếu tố bên ngoài bản thân người nông dân, còn các yếu tố về cầu phản ánh các mức độ manh mún mà do người nông dân lựa chọn.
Những giải thích về nguyên nhân cung manh mún đất đai thường xuất hiện do các yếu tố phi tự nguyện. Đó là kết quả từ các vấn đề như lịch sử, địa hình, áp lực dân số hoặc nguyên nhân do thừa kế. Những nguyên nhân về lịch sử có thể sẽ rất quan trọng ở những nơi đất đai khan hiếm. Manh mún cũng có thể được tạo ra do điều kiện địa hình, những nơi có nhiều đồi núi hoặc ruộng bậc thang. Các nguyên nhân về lịch sử và địa hình rất khó giải quyết và đòi hỏi rất nhiều thời gian mới có thể tập trung được loại đất này. Manh mún cũng có thể được giải thích bởi áp lực từ tăng trưởng dân số, nhất là những vùng nông dân có ít cơ hội tìm kiếm việc làm phi nông nghiệp. Một nguyên nhân khác của manh mún là sự thừa kế đất đai, ở đó nông dân muốn chia cho con cái họ một lượng đất đai có chất đất tương đương. Ở Việt Nam, manh mún đất đai chủ yếu là do
Trường Đại học Kinh tế Huế
quá trình giao đất (Viện Quy hoạch và Thiết kế nông nghiệp 2004) nhưng cũng có thể là trục trặc của thị trường đất đai do có những điều chỉnh của Chính phủ đối với các giao dịch đất. Thị trường trao đổi quyền sử dụng đất ở Việt Nam rất phức tạp và vẫn chưa được phát triển. Nông dân nếu muốn sử dụng đất của họ để thế chấp vay tiền ngân hàng vẫn cần có sự chấp nhận của chính quyền địa phương. Các giao dịch khác như bán hoặc mua quyền sử dụng đất chỉ được hoàn thành khi họ đăng ký với chính quyền địa phương. Thông thường việc này không hoặc rất khó được thực hiện.
Các nguyên nhân về cầu manh mún đất đai xuất hiện khi người nông dân cho rằng manh mún có thể có lợi ích nào đó. Trong trường hợp này, có thể lợi ích riêng của manh mún đất đai cao hơn chi phí riêng của nó. Nông dân có thể lựa chọn mức manh mún nào đó mà họ cho rằng đối với họ có lợi nhất. Nếu gieo trồng trên những mảnh ruộng ở những vùng khác nhau thì biến động của sản lượng có thể nhỏ đi, bởi vì những rủi ro liên quan đến hạn hán, lũ lụt và sâu bệnh sẽ được trải đều cho các mảnh.
Một nguyên nhân khác để nông dân duy trì tình trạng manh mún đó là họ có thể sử dụng hiệu quả lao động thời vụ hơn. Mặc dù lao động nói chung đang dư thừa ở Việt Nam, đặc biệt là vùng đồng bằng sông Hồng, nhưng vào những lúc chính vụ (như thời kỳ gieo trồng và thu hoạch) và vụ đông thì nhu cầu về lao động cũng rất cao. Do đó, nông dân có thể giảm thời điểm căng thẳng bằng cách đa dạng hoá cây trồng trên các mảnh khác nhau. Một lợi ích tiềm năng khác của manh mún là người sử dụng đất có thể thế chấp hoặc bán một phần quyền sử dụng đất của họ. Họ có thể cho con cái của họ đất đai dưới dạng tài sản thừa kế rất dễ dàng khi con cái của họ muốn tách ra ở riêng. Cũng có thể có khả năng là chi phí giao dịch để giảm manh mún đất đai rất cao cho nên nông dân quyết định không thực hiện các giao dịch đất này nhằm làm giảm mức độ của manh mún.
Manh mún đất đai gây ra rất nhiều ảnh hưởng nghịch chiều bao gồm chi phí cao hơn, tăng các tác động ngoại vi xấu, mất đất do bờ thửa hay tăng khả năng mâu thuẫn giữa các hộ nông dân có ruộng liền kề nhau (Viện Quy hoạch và Thiết kế nông nghiệp 2004). Chi phí sản xuất cũng có thể cao hơn do chi phí lao động cao bởi nông dân phải tốn nhiều thời gian hơn để đi từ mảnh ruộng này đến mảnh ruộng khác hoặc thực hiện tưới tiêu cho nhiều mảnh nhỏ. Chi phí sản xuất cao hơn cũng có thể do chi phí vận
Trường Đại học Kinh tế Huế
chuyển đầu vào và đầu ra cao hơn. Manh mún đất đai cũng có thể là nguyên nhân làm cho những ảnh hưởng ngoại vi xấu cao hơn bởi nó gây ảnh hưởng cho những hộ nông dân khác trồng những cây hoặc giống khác nhau. Manh mún đất đai cũng là nguyên nhân làm mất đất do bờ thửa bởi nó liên quan đến nhiều mảnh. Hơn nữa rất khó có thể áp dụng các công nghệ mới vào trong hoạt động sản xuất.
1.2.2.2. Sau dồn điền, đổi thửa
Hiện nay, cả nước nói chung và các tỉnh thành nói riêng đã và đang thực hiện công tác “dồn điền, đổi thửa” và đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể. Theo báo cáo trên toàn quốc khoảng 700 xã ở 20 tỉnh đã và đang thực hiện quá trình này. Sau chuyển đổi về cơ bản đã khắc phục được tình trạng manh mún ruộng đất, hướng tới xây dựng chuyên canh sản xuất hàng hóa nông nghiệp có giá trị kinh tế cao, đưa cơ giới hóa vào sản xuất nông nghiệp. Trong thời gian thực hiện công tác dồn điền, đổi thửa cỏc địa phương đó giảm được ẵ số thửa, cú nơi lờn tới 80%. Diện tớch mỗi thửa tăng bình quân 3 lần, tạo điều kiện cho người nông dân cải tạo đồng ruộng, thâm camh tăng năng suất, chuyển đổi cơ cấu cây trồng, nâng cao thu nhập và làm tăng diện tích canh tác nhờ giảm phần đất làm bờ (chiếm từ 2-4% diện tích). Điển hình ở một số xã như xã Thụy An thuộc huyện Thái Thụy tỉnh Thái Bình, kết quả sau dồn đổi, bình quân mỗi hộ nhận 1,6 thửa, trong đó hộ 1 thửa chiếm 47,4%, hộ 2 thửa chiếm 52,1%, chỉ còn 5 hộ 3 thửa chiếm 0,5%. Thậm chí, anh em, xóm làng cùng dồn ruộng lại canh tác trên một thửa ruộng tới cả héc-ta nên số hộ nhận ruộng giảm từ 1.279 hộ xuống còn 1.080 hộ. Mỗi khẩu đã góp 16m2 đất để quy hoạch hệ thống giao thông, thủy lợi nội đồng, xây dựng các công trình phúc lợi, công cộng.