CHƯƠNG I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2. Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
1.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến kết quả quả lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
- Một là, chủ trương và chiến lược, quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản.
Chủ trương, chiến lược và quy hoạch đầu tư có vai trò định hướng đầu tư rất quan trọng, tác động đến đầu tư của quốc gia, từng vùng, ngành, lĩnh vực và thậm chí từng dự án đầu tư và vốn đầu tư. Các chủ trương đầu tư XDCB tác động đến cơ cấu đầu tư và việc lựa chọn hình thức đầu tư. Đây là vấn đề tương đối lớn về học thuật và liên quan đến thông tin và nhận thức của các cấp lãnh đạo nhất là khi vận dụng vào cụ thể.Nói cơ cấu đầu tư là nói phạm trù phản ánh mối quan hệ về chất lượng và số lượng giữa các yếu tố của các hoạt động đầu tư cũng như các yếu tố đó với tổng thể các mối quan hệ hoạt động trong quá trình sản xuất xã hội.
- Hai là, cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN Đây là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến huy động và sử dụng vốn đầu tư XDCB, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư XDCB. Các thể chế, chính sách này được bao hàm trong các văn bản pháp luật như: như Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, các Luật thuế... Ngoài ra, cơ chế, chính sách còn được thể hiện trong các văn bản dưới luật về quản lý vốn XDCB, các chính sách đầu tư và các quy chế, quy trình, thông tư về quản lý đầu tư và quản lý vốn đầu tư.
Cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB NSNN là một bộ phận hợp thành của cơ chế quản lý kinh tế, tài chính nói chung. Đây là hệ thống các quy định về nguyên tắc, quy phạm, quy chuẩn, giải pháp, phương tiện để làm chế tài quản lý nhằm thực hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra. Ngược lại, nó sẽ cản trở và kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, các kế hoạch phát triển của Nhà nước
ĐẠI HỌC KINH TẾ HUẾ
Cơ chế đúng đắn phải được xây dựng trên những nguyên tắc cơ bản như:
+ Phải có tư tưởng quan điểm xuất phát từ mục tiêu chiến lược được cụ thể hóa thành lộ trình, bước đi vững chắc;
+ Phải tổng kết rút kinh nghiệm cập nhật thực tiễn và phải tham khảo thông lệ quốc tế;
+ Minh bạch, rõ ràng, nhất quán, dễ thực hiện, công khai hóa và tương đối ổn định;
+ Bám sát trình tự đầu tư và xây dựng từ huy động, quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện và kết thúc bàn giao sử dụng bảo đảm đồng bộ, liên hoàn.
-Ba là, hệ thống định mức, đơn giá trong XDCB.
Đây là yếu tố quan trọng và là căn cứ tính toán về mặt kinh tế tài chính của dự án. Nếu xác định sai định mức đơn giá thì cái sai đó sẽ được nhân lên nhiều lần trong các dự án, mặt khác cũng như các sai lầm của thiết kế, khi đã được phê duyệt, đó là những sai lầm lãng phí hợp pháp và rất khó sữa chữa.
Nguyên tắc chủ yếu và yêu cầu quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình là tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài thời gian xây dựng công trình. Tổng mức đầu tư là chi phí tối đa mà chủ đầu tư được phép sử dụng để đầu tư xây dựng công trình thể hiện bằng biểu thức sau:
TMĐT≥GTDT≥GQT+Csd Trong đó:
TMĐT : Tổng mức đầu tư xây dựng công trình;
GTDT : Dự toán công trình (hoặc tổng dự toán các công trình);
GQT : Giá quyết toán công trình;
Csd : Các chi phí đưa công trình vào khai thác sử dụng.
Trong thực tế, có nhiều dự án không đảm bảo yêu cầu về quy tắc chung nêu trên do nhiều nguyên nhân. Có những dự án, chi phí xây dựng vượt tổng mức từ vài chục phần trăm đến vài lần. Đến nay việc quản lý chi phí xây dựng ở Việt Nam hầu như chưa bảo đảm được nguyên tắc khống chế bằng tổng mức chủ yếu do các nguyên nhân: trượt giá nguyên vật liệu xây dựng; chủ chủ đầu tư thiếu thông tin xác đáng về
ĐẠI HỌC KINH TẾ HUẾ
suất đầu tư, định mức kinh tế - kỹ thuật (lạc hậu, thiếu); các xảo thuật của các nhà thầu tìm cách thắng thầu với giá thấp và tìm cách duyệt bổ sung; do phương pháp định giá chưa dựa trên cơ sở giá trị trường làm ngưỡng giá; nhiều định mức, đơn giá hiện đã lạc hậu, thiếu căn cứ khoa học, không đồng bộ, không sát thực tế.
- Bốn là, các chủ thể và phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Sản phẩm XDCB được hình thành thông qua nhiều khâu tác nghiệp tương ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn nên hiệu quả của đồng vốn vị nhiều chủ thể chi phối.Đặc điểm nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn đầu tư XDCB của NSNN nói lên tính phức tạp của quản lý và sử dụng vốn. Chủ thể quản lý ở đây bao gồm cả chủ thể quản lý vĩ mô và chủ thể quản lý vi mô (từng dự án). Chủ thể quản lý vĩ mô bao gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước theo từng phương diện hoạt động của dự án. Chủ thể quản lý vi mô bao gồm chủ đầu tư, chủ dự án, các nhà thầu. Đối với các dự án nhà nước, “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” xuất hiện với tư cách: tư cách quản lý vĩ mô dự án và tư cách chủ đầu tư – quản lý vi mô dự án. Với các tư cách này “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” quyết định nhiều vấn đề mà chủ đầu tư trong các dự án khác (không sử dụng NSNN) quyết định. Với tư cách chủ đầu tư, họ phải ra nhiều quyết định để hiệu quả tài chính dự án là lớn nhất. Với tư cách nhà nước, họ phải ra quyết định để hiệu quả kinh tế quốc dân là cao nhất.Nhiệm vụ khó khăn của “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” là kết hợp hiệu quả này.Tuy nhiên, chủ đầu tư (thay mặt nhà nước) sẽ là người mua hàng của các chủ thầu, doanh nghiệp xây dựng, tư vấn (chủ thể thứ 3). Các doanh nghiệp này lại phải hoạt động trên quy luật thị trường, vừa bị khống chế bởi lợi nhuận… để tồn tại, vừa bị khống chế chất lượng sản phẩm xây dựng, hàng hóa, dịch vụ theo yêu cầu của chủ đầu tư trên cơ sở của các bản thiết kế, dự án và các điều khoản hợp đồng.
Trong quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB của NSNN cần xác định rõ trách nhiệm của “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư”, sự thành công hay thất bại của một dự án nhà nước là thành tích và trách nhiệm của hai cơ quan này. Trong việc phân định quyền hạn và trách nhiệm giữa chủ đầu tư và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” người ta thường đi theo hướng: những quyết định quan trọng thuộc về “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” đồng thời mở rộng quyền hạn
ĐẠI HỌC KINH TẾ HUẾ
và trách nhiệm của chủ đầu tư. Theo hướng này việc phân cấp các dự án đầu tư cũng căn cứ vào đặc điểm, tính chất, quy mô của từng dự án để phân cấp quyết định đầu tư cho hệ thông các ngành các cấp bảo đảm nguyên tắc chủ động, sáng tạo cho cơ sở, vừa bảo đảm cho hệ thống bộ máy hoạt động đồng đều, đúng chức năng và mang lại hiệu quả cao.
- Năm là, hệ thống kiểm tra, giám sát quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN Hệ thống kiểm tra giám sát có vai trò và tác dụng tích cực trong quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Đây là một chức năng quan trọng của quản lý nhà nước, là một nội dung của công tác quản lý. Đồng thời là phương pháp bảo đảm việc tuân thủ theo pháp luật của các chủ thể và các bên liên quan. Tác động cơ bản là phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các vi phạm pháp luật. Qua các cuộc thanh tra khả năng cũng sẽ phát hiện những sai sót, kẻ hở của cơ chế chính sách góp phần hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách.
Hệ thống này chủ yếu các nội dung kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát.
Kiểm tra là xem xét đánh giá, chủ thể rộng, mục đích là uốn nắn, chấn chỉnh đối tượng có thứ bậc.Thanh tra là xem xét việc làm tại chỗ của cơ quan, địa phương nhân danh quyền lực nhà nước. Nhằm phòng ngừa, phát hiện ngăn chặn và xử lý các vi phạm pháp luật. Kiểm toán là đánh giá nhận xét tính đúng đắn trung thực của báo cáo tài chính, quyết toán, đánh giá tuân thủ pháp luật, hiệu quả hiệu lực trong quản lý sử dụng tài chính. Giám sát là theo dõi một hoạt động và buộc đối tượng phải làm theo một tiêu chuẩn, nguyên tắc nhất định.
Xây dựng cơ bản là một lĩnh vực phức tạp về mặt kỹ thuật. Về mặt quản lý vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN có nhiều lợi ích đan xen, ràng buộc, được coi là mảnh đất nhiều tiêu cực, nhiều tổ chức nhiều người (kể cả những người đã nghỉ hưu) đều hay can thiệp vào công việc này với nhiều hình thức phi hành chính như thư tay, điện thoại... làm cho nguồn lực dễ bị chi phối, bẻ ghi, lãng phí, thất thoát, xem thường các quy định pháp luật, cơ chế chính sách, phát sinh nhiều cách lách luật và vận dụng cục bộ gây phương hại đến lợi ích nhà nước. Đây là một lĩnh vực rất cần có vai trò của kiểm tra giám sát mới có thể quản lý, sử dụng vốn tốt. Trong các kênh của thông tin để nắm bắt đối tượng quản lý: kiểm tra, báo cáo, thanh tra, khiếu nại tố cáo, giám sát xã
ĐẠI HỌC KINH TẾ HUẾ
hội thì kênh thanh tra kiểm tra có độ tin cậy cao nhất (báo cáo tin cậy thấp, khiếu nại tố cáo và giám sát xã hội: độ phân tán cao…), dễ phát hiện tiêu cực (nhất là kiểm tra đột xuất). Tuy nhiên, muốn nâng cao kết quả công tác này phải hết sức coi trọng nguyên tắc: khách quan chính xác, trung thực; công khai minh bạch và phải tuân theo pháp luật.