CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN VỀ CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.2. Quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đấtđai
1.2.2.1. Các văn bản pháp luật của Nhà nước quy định về việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại và tố cáo đất đai của các cơ quan hành chính Nhà nước
Hệ thống các văn bản QPPL quy định về giải quyết KNTC, TCĐĐ được ban hành đến nay có thay đổi về cơ chế chính sách, theo hướng minh bạch, ngày càng có lợi hơn cho người dân, nhằm phù hợp với thực tiễn của từng giai đoạn và hướng đến sự thống nhất, khắc phục sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật quy định về vấn đề này. Tuy nhiên, qua hệ thống các văn bản QPPL quy định về giải quyết KNTC, TCĐĐ được ban hành trong giai đoạn từ 2011- 2016 tại Bảng 1.1 có thể thấy hệ thống pháp luật quy định về giải quyết KNTC thiếu đồng bộ, còn nhiều điểm có xung đột trong toàn hệ thống pháp luật nước ta trong việc giải quyết KNTC của công dân.
Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998, được sửa đổi và bổ sung năm 2004, 2005 hiện nay đã hết hiệu lực thi hành) và Luật Đất đai năm 2003 có các quy định không thống nhất. Riêng quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai cũng có nhiều điểm khác nhau giữa pháp luật về đất đai và pháp luật về KNTC. Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2005) là luật chung và quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại các QĐHC và HVHC cho tất cả các lĩnh vực thuộc quản lý hành chính [27], [28]. Tuy nhiên, theo
Luật Đất đai năm 2003, các khiếu nại về QĐHC và HVHC trong lĩnh vực đất đai được giải quyết theo một cơ chế riêng, không theo trình tự được quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo. Điều này có vẻ như nghịch lý, song đây là một thực tế bất cập tồn tại trong thời gian qua.
Luật Đất đai năm 2003 ra đời vào thời điểm Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 chưa được sửa đổi, bổ sung [26]. Ngay từ khi mới ra đời, dù có một số quy định về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai mâu thuẫn với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo nhưng vẫn còn có thể “chấp nhận được”. Tuy nhiên, sau khi sửa đổi Luật Khiếu nại, tố cáo (vào các năm 2004 và 2005), nhiều quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai trong Luật Đất đai đã trở thành lạc hậu, đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung. Nội dung đầu tiên cần phải sửa đổi là quy định liên quan đến “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng”. Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 29/11/2005 đã bãi bỏ khoản 15, Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo về việc giải thích rằng: Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi hành và người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp. Ở lần sửa đổi này, cụm từ
“quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” tại đoạn 2 Điều 54 của Luật Khiếu nại, tố cáo cũng được thay bằng cụm từ “quyết định này là quyết định có hiệu lực thi hành” [28]. Như vậy, trong giải quyết khiếu nại hiện nay không còn tồn tại khái niệm “giải quyết khiếu nại cuối cùng”.
Ngoài ra, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (2005) thì khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại dù là quyết định giải quyết lần nào, người khởi kiện đều được quyền khởi kiện ra Tòa. Đây là quy định mới, rộng mở hơn để người dân có thể yêu cầu cơ quan tư pháp đứng ra bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong khi đó, điểm a khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định: “Trường hợp khiếu nại QĐHC, HVHC về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại TAND hoặc tiếp tục khiếu nại đến chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng”. Quy định này làm hạn chế quyền khởi kiện của người khiếu nại.
Một sự khác biệt lớn giữa hai luật này là sự khác nhau giữa các quy định về thời hiệu. Theo Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được QĐHC hoặc biết được có HVHC. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Tuy nhiên, điểm b khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định thời hiệu khiếu nại QĐHC về quản lý đất đai là 30 ngày, kể từ
ngày nhận được QĐHC hoặc biết được có HVHC đó [15].Những mâu thuẫn lớn nhất giữa Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 và Luật Đất đai năm 2003 đã xảy ra xung đột trong thời gian qua, gây khó khăn trong việc áp dụng để giải quyết KNTC, TCĐĐ.
Bên cạnh đó, một số quy định của pháp luật đất đai về tranh chấp mà trong thực tế rất khó áp dụng, ảnh hưởng đến hiệu quả trong giải quyết TCĐĐ trong tình hình hiện nay và giảm tính pháp chế trong thực thi pháp luật. Ví dụ như:
+ Luật Đất đai năm 2003 quy định hòa giải TCĐĐ là trình tự thủ tục bắt buộc, quan trọng trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp về QSDĐ. Trong những năm qua, UBND cấp xã với trách nhiệm theo quy định đã chủ trì, phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các thành viên, các tổ chức xã hội khác đã thực hiện hòa giải thành công nhiều vụ việc TCĐĐ, chấm dứt vụ việc từ cơ sở. Tuy nhiên, qui định của pháp luật về đất đai chưa chặt chẽ, nên phần nào giảm đi tính hiệu quả của công tác này. Cụ thể: Luật Đất đai năm 2003 không qui định biên bản hòa giải TCĐĐ được các bên tranh chấp thống nhất có hiệu lực pháp luật hay không? Thực tế diễn ra cho thấy, nhiều vụ việc TCĐĐ sau khi đã được chính quyền cơ sở sử dụng nhiều phương pháp và thời gian hòa giải thành công, nhưng sau đó một trong các bên tranh chấp lại gửi đơn yêu cầu giải quyết và các cấp chính quyền phải tiếp tục hòa giải, giải quyết lại vụ việc (pháp luật không qui định thời hiệu đề nghị giải quyết TCĐĐ), ảnh hưởng đến quản lý Nhà nước nói chung.
+ Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai đã qui định 6 căn cứ giải quyết TCĐĐ trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về QSDĐ. Tuy nhiên, tranh chấp QSDĐ là một dạng tranh chấp đặc thù, liên quan đến các chính sách, pháp luật theo từng giai đoạn khác nhau và tính chất, đặc điểm của từng vụ việc, quan hệ TCĐĐ tại các vùng, miền khác nhau. Do đó, việc giải quyết tranh chấp về QSDĐ còn phải phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và luôn bảo đảm tính khả thi trong thực tế. Qua thực tiễn giải quyết các vụ việc tranh chấp về QSDĐ cho thấy: Hầu như các căn cứ giải quyết thứ 3, 4, 5 qui định tại Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP không được áp dụng trong quá trình giải quyết, vì nó không chứa đựng tính pháp lý rõ ràng và không đủ tính định lượng để phục vụ cho việc xem xét, đánh giá khách quan, chính xác khi giải quyết các tranh chấp về QSDĐ [5].
+ Khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai qui định: Tranh chấp về QSDĐ mà đương sự có Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc có một trong các loại giấy tờ qui định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất. Tuy nhiên, nhiều vụ việc tranh chấp QSDĐ nhưng các cơ quan Tòa án khi tiếp nhận vụ việc thuộc thẩm quyền đã hướng dẫn cho công dân khiếu nại đối với QĐHC, HVHC trong việc cấp Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc trong việc ban hành các giấy tờ qui định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 (vụ việc tranh chấp dân sự chuyển
sang khiếu nại hành chính). Trong khi đó, các cơ quan hành chính khi tiếp nhận cho rằng: Vụ việc về bản chất là tranh chấp và thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND.
Như vậy, qui định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết tưởng rằng đã rõ ràng, nhưng trong thực tế áp dụng lại nảy sinh nhiều bất cập, còn nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau của các cơ quan có thẩm quyền khi tiếp nhận xử lý đơn thư. Từ đó công dân, tổ chức phải đi lại nhiều lần và ít nhiều gây bức xúc, giảm niềm tin của nhân dân và cơ quan Nhà nước. Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân phát sinh khiếu nại kéo dài.
Hiện nay, áp dụng văn bản QPPL quy định về giải quyết KNTC, TCĐĐ được ban hành từ khi có có Luật Đất đai 2013, Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo năm 2011 đã quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, HVHC về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật khiếu nại phần nào đã khắc phục được mâu thuẫn trên nhưng vẫn còn hạn chế, bất cập.
Luật Khiếu nại có điểm mới, tiến bộ nhằm giúp người khiếu nại được nhờ Luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho Luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; Yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xẩy ra do việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại không đúng pháp luật. Nếu trước đây, việc khởi kiện hành chính tại Tòa án của công dân gặp rất nhiều khó khăn do quy định bất cập của phấp luật về khiếu nại, tố cáo và luật tố tụng hành chính nên người dân chỉ có thể khởi kiện ra Tòa sau khi đã qua bước giải quyết khiếu nại tại các cơ quan hành chính nhà nước, thì nay Luật khiếu nại quy định người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa ấn theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.
Luật Tố cáo đã quy định rõ hơn cơ chế bảo vệ người tố cáo. Trước đây, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 đã ghi nhận một số nguyên tắc bảo vệ cho người tố cáo, xác định trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc bảo vệ cho người tố cáo. Tuy nhiên, những quy định đó chưa được cụ thể hóa và thiếu cơ chế tổ chức thực hiện. Khắc phục tình trạng đó luật tố cáo 2011 bổ sung một chương mới - Chương V:
Bảo vệ người tố cáo, xác định trách nhiệm chính trong việc bảo vệ người tố cáo thuộc về người giải quyết tố cáo.
Bảng 1.1.Danh mục các văn bản pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai
TT
Tên văn bản, số hiệu, ngày tháng
năm ban hành
Cơ quan
ban hành Trích yếu nội dung
0 1
Luật số 09/1998/QH10 ngày 02/12/1998
Quốc hội
Luật Khiếu nại, tố cáo: quy định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết KNTC.
Hết hiệu lực thi hành 0
2
Luật số 26/2004/QH11 ngày 15/6/2004
Quốc hội
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998.
Hết hiệu lực thi hành
0 3
Luật số 58/2005/QH11 ngày 29/11/2005
Quốc hội
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004).
Hết hiệu lực thi hành
0 4
Luật số 13/2003/QH11 ngày 26/11/2003
Quốc hội
Luật Đất đai: quy định về quản lý và sử dụng đất đai. Trong đó Chương VI, mục 2 quy định về giải quyết tranh chấp, KNTC về đất đai.
Hết hiệu lực thi hành
0 5
Luật số:
64/2010/QH12 ngày 24/11/2010
Quốc hội
Luật Tố tụng hành chính: quy định về hoạt động tố tụng hành chính. Trong đó, có các điều sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2003 về thẩm quyền giải quyết TCĐĐ và khiếu nại, khởi kiện đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai.
Hết hiệu lực thi hành
0 6
Luật số:
56/2010/QH12 ngày 15/11/2010
Quốc hội
Luật Thanh tra: quy định về tổ chức, hoạt động thanh tra nhà nước và thanh tra nhân dân, trong đó có quy định về chức năng, nhiệm vụ giải quyết khiếu nại tố cáo của Thanh tra tỉnh, huyện và Thanh tra Sở.
TT
Tên văn bản, số hiệu, ngày tháng
năm ban hành
Cơ quan
ban hành Trích yếu nội dung
0 7
Luật số 02/2011/QH13 ngày 11/11/2011
Quốc hội
Luật Khiếu nại: quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của cơ quan HCNN, của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN
0 8
Luật số 03/2011/QH13 ngày 11/11/2011
Quốc hội
Luật Tố cáo: quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi VPPL của cán bộ công chức, viên chức trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ và đối với hành vi VPPL của cơ quan, tổ chức, cá nhân về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực.
0 9
Luật số 93/2015/QH13 Ngày 25/ 11/2015
Quốc hội
Luật Tố tụng hành chính: quy định những nguyên tắc cơ bản trong tố tụng hành chính; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng; quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; trình tự, thủ tục khởi kiện, giải quyết vụ án hành chính, thi hành án hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hành chính.
1 10
Luật số 45/2013/QH13 Ngày 29/ 11/2013
Quốc hội
Luật Đất đai: quy định giám sát, thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai. Trong đó Chương XIII, mục 2 quy định về thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai
1 11
Luật số 42/2013/QH 13 ngày 25/12/2013
Quốc hội Luật tiếp công dân
1 12
Nghị định số 181/2004/NĐ-CP
ngày 29/10/2004
Chính phủ
Về thi hành Luật Đất đai, trong đó Chương XII quy định về giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai
1 Nghị định số Chính phủ Quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận
TT
Tên văn bản, số hiệu, ngày tháng
năm ban hành
Cơ quan
ban hành Trích yếu nội dung 13 84/2007/NĐ-CP
ngày 25/5/2007
QSDĐ, thu hồi đất, thực hiện QSDĐ, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.
Chương VI bổ sung một số quy định đối với giải quyết khiếu nại về đất đai
1 14
Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012
Chính phủ
Quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại:
quy định cụ thể về nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung, công khai và thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, quy định về tiếp công dân.
1 15
Nghị định số 76/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012
Chính phủ
Quy định chi tiết một số điều của Luật Tố cáo:
quy định về trường hợp nhiều người cùng tố cáo về một nội dung, công khai kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo, bảo vệ người tố cáo và chế độ khen thưởng đối với người có thành tích trong tố cáo.
1 16
Nghị định số 43/2014/NĐ-CP
ngày 15/5/2014
Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai
1 17
Nghị định số 64/2014/NĐ-CP
ngày 26/6/2014
Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật tiếp công dân
1.2.2.2. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai hiện nay
Trong khuôn khổ của đề tài này, chỉ đề cập đến việc KNTC và giải quyết KNTC trong lĩnh vực đất đai tại các cơ quan HCNN theo trình tự, thủ tục quy định của Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Tố tụng hành chính, Luật tiếp công dân và các văn bản hướng dẫn.
Giải quyết tranh chấp về đất đai, giải quyết khiếu nại tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai là một trong những nội dung quản lý nhà nước về đất đai được quy định tại Điều 22 Luật Đất đai năm 2013. Mục 2 Chương XIII Luật Đất
đai năm 2013 quy định về giám sát, thanh tra, giải quyết tranh chấp, KNTC và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.
- Về giải quyết khiếu nại
Theo quy định của pháp luật hiện hành, một vụ việc khiếu nại có thể được giải quyết hai lần ở cơ quan hành chính và người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ việc ra toà án bất kể lần một hoặc lần hai khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền của cơ quan hành chính.
- Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, pháp luật hiện hành quy định thủ trưởng các cơ quan HCNN có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (lần đầu) đối với QĐHC, HVHC của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; đồng thời giải quyết khiếu nại (lần hai) đối với QĐHC, HVHC của thủ trưởng cơ quan HCNN cấp dưới trực tiếp đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết [32].
Từ những quy định trên đây cho thấy thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu thuộc về người có QĐHC, HVHC; thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai do thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu giải quyết. Việc quy định thẩm quyền giải quyết lần đầu như vậy là phù hợp với cơ chế quản lý hiện nay, đồng thời tạo điều kiện cho việc giải quyết khiếu nại được nhanh chóng, kịp thời hơn. Bởi vì hơn ai hết, người có quyết định, HVHC bị khiếu nại là người hiểu rõ sự việc bị khiếu nại, do vậy họ có thể giải quyết nhanh chóng sự việc mà người khiếu nại yêu cầu. Đồng thời, việc quy định như vậy sẽ tạo điều kiện cho người có QĐHC, HVHC có cơ hội tự sửa chữa những sai sót có thể có trong quá trình quản lý của mình, tránh gây mất thời gian, công sức của các cơ quan khác. Việc quy định Thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người có QĐHC, HVHC giải quyết lần hai đối với QĐHC đã được người có QĐHC, HVHC giải quyết lần đầu còn khiếu nại là phù hợp, tạo điều kiện cho việc giải quyết khiếu nại được chính xác, khách quan và minh bạch hơn.
- Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại QĐHC, HVHC về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện QĐHC, HVHC về đất đai thực hiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính [31].
Trường hợp người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án thì Toà án có thẩm quyền giải quyết vụ việc theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.
Khi có căn cứ cho rằng QĐHC, HVHC là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra QĐHC hoặc cơ quan có người có HVHC hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính [32].