Chương 1. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Tổng quan công trình nghiên cứu về hiệu quả đầu tư công
1.1.2. Các nghiên cứu thực tiễn nâng cao hiệu quả đầu tư công
Báo cáo của Word Bank (1995) “China: Public Investmentand and Finance” (Trung Quốc: Đầu tư công và tài chính) phân tích cụ thể thực trạng ĐTC trong 20 năm phát triển của Trung Quốc. Nghiên cứu cho thấy đầu tư tài sản cố định của nhà nước là rất lớn, và không có xu hướng giảm; ĐTC công nghiệp nhà nước cũng lớn hơn nhiều so với quy mô khu vực nhà nước, khu vực công nghiệp nhà nước sử dụng các nguồn lực đầu tư kém hiệu quả hơn so với phần còn lại của nền kinh tế. Báo cáo đề xuất một số biện pháp cải thiện quản lý ĐTC và tài chính. Quan trọng không kém đối với cải cách hệ thống đầu tư nói chung là sự tiến bộ liên tục trong phát triển kinh tế thị trường, điều này loại bỏ các ưu đãi do đầu tư quá mức. Đặc biệt quan trọng trong vấn đề này là áp
đặt các hạn chế ngân sách đối với các doanh nghiệp và tổ chức tài chính, thông qua cơ cấu quản trị phù hợp và nguyên tắc thị trường cạnh tranh, hoàn thành cải cách giá cả và mức lãi suất phản ánh giá trị vốn khan hiếm. Các khuyến nghị cải cách hệ thống ĐTC được trình bày chi tiết.
Tiếp đến nghiên cứu của Jing Zhu and Zhu, J. (2003) “Public investment and China’s grain production competitiveness under WTO”(Đầu tư công và năng lực cạnh tranh sản xuất nông nghiệp Trung Quốc khi tham gia WTO), chỉ ra việc gia nhập WTO của Trung Quốc đặt ra thách thức lớn đối với nông nghiệp, đặc biệt là các nhà sản xuất ngũ cốc. So với các nhà xuất khẩu ngũ cốc lớn trên thế giới, hầu hết các loại cây ngũ cốc ở Trung Quốc đều có chi phí sản xuất cao và khả năng cạnh tranh thị trường yếu. Điều này có thể một phần là do nông dân Trung Quốc phải đối mặt với cơ sở hạ tầng sản xuất nông nghiệp kém hơn và ĐTC không đủ cho nghiên cứu và mở rộng nông nghiệp, dẫn đến hiệu quả đầu vào tư nhân thấp hơn và do đó chi phí tư nhân trên mỗi đơn vị sản phẩm cao hơn.
Luận án tiến sĩ của Vương Gan (2007) nghiên cứu vấn đề “Research on the Effect of Public Investment in China” (Nghiên cứu về ảnh hưởng của đầu tư công ở Trung Quốc), nêu bật thực trạng ĐTC tại Trung Quốc tập trung chủ yếu vào cơ sở hạ tầng, giáo dục, y tế, thể thao, phúc lợi xã hội, văn hóa, phát thanh và quốc phòng, v.v. Ngoài ra, cũng xuất hiện sự chú ý đến đầu tư vào giáo dục và việc làm. Đầu tư có sự dịch chuyển từ lĩnh vực này sang lĩnh vực khác và theo đó các hiệu ứng phúc lợi xã hội cũng khác nhau, chỉ ra các yếu tố hạn chế ảnh hưởng của ĐTC và phương pháp để nâng cao hiệu quả ĐTC.
Có một số câu hỏi lớn liên quan đến ĐTC và giải pháp được đề xuất về phạm vi, quy mô, cơ cấu, phương thức và cơ chế quản lý ĐTC.
Nghiên cứu của Kelsey Wilkins và Andrew Zurawski (2014) về
“Infrastructure Investment in China” (Đầu tư cơ sở hạ tầng tại Trung Quốc)
chỉ ra sự phát triển nhanh chóng của cơ sở hạ tầng ở Trung Quốc trong vài thập kỷ qua được thể hiện qua sự cải thiện trong một loạt các chỉ số kinh tế và xã hội. Tuy nhiên, các chỉ số này cho thấy Trung Quốc vẫn có thể hội tụ về trình phát triển và mức sống ở các nền kinh tế phát triển. Ví dụ, cơ sở hạ tầng vận chuyển đường sắt đô thị tương đối kém phát triển ở nhiều thành phố lớn của Trung Quốc so với ở các thành phố quốc tế lớn ở hầu hết các nền kinh tế phát triển. Ở phạm vi lớn hơn, chính quyền Trung Quốc có kế hoạch tạo điều kiện đô thị hóa nhanh hơn trong những năm tới (mặc dù với tốc độ chậm hơn thời gian gần đây), điều này tạo ra nhu cầu cao về cơ sở hạ tầng. Những yếu tố này cho thấy đầu tư cơ sở hạ tầng ở Trung Quốc vẫn có vị trí trong một thời gian nhất định. [109]
Ở Hàn Quốc, các nghiên cứu, tổng kết về thực trạng ĐTC như nghiên
cứu “Public Investment Management System in Korea” (Hệ thống Quản lý đầu tư công tại Hàn Quốc) của Kiwan Kim (2016), Public and Private Infrastructure Investment Management Center (PIMAC) Korea Development Institute (KDI) [101]; nghiên cứu “Public Investment Management in Korea:
Efficiency and Sustainability”(Quản lý đầu tư công tại Hàn Quốc: Hiệu năng và bền vững) (2010), “What Made Public Investment Management Reform Happen in Korea?”(Điều gì đã làm cho cải cách quản lý đầu tư công diễn ra ở Hàn Quốc?) (2011), của Jay-Hyung Kim, Public and Private Infrastructure Investment Management Center (PIMAC) Korea Development Institute (KDI) [100], [119]; Các báo cáo thường niên của Viện KDI từ năm 2010 đến 2019 [95]… đều đề cập đến thực trạng ĐTC ở Hàn Quốc giai đoạn 1997 đến 2019, phản ánh được sự thành công và một số vấn đề còn tồn tại trong ĐTC, quản lý và nâng cao hiệu quả ĐTC ở Hàn Quốc.
Ở Nhật Bản, trong các nghiên cứu như: “Kinh tế Nhật Bản và đầu tư
13
Tháng 12 năm 1999 Viện kinh tế xây dựng Nhật Bản [93]; Báo cáo kinh tế xây dựng “Kinh tế Nhật Bản và đầu tư công - Sự co lại liên tục của thị trường xây dựng và con đường khả thi của ngành xây dựng”, Viện kinh tế xây dựng Nhật Bản (2002) [146]; Toshiyuki Nakamura (2018), “Cẩm nang nâng cao năng lực quản lý đầu tư công”, chỉ ra ĐTC của Nhật Bản trong giai đoạn hồi phục sau khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á 1997 với biện pháp bền vững của chính phủ Nhật Bản [105].
Nghiên cứu của Tomomi Miyazaki Haruo Kondoh (2016) “Local Public Investment and Regional Business Cycle Fluctuations in Japan”(Đầu tư công tại địa phương và biến động chu kỳ kinh doanh khu vực tại Nhật Bản) [104], nghiên cứu xem xét mối quan hệ giữa biến động chu kỳ kinh doanh khu vực và ĐTC địa phương tại Nhật Bản. Kết quả thực nghiệm cho thấy có khả năng một phần ĐTC địa phương được quyết định bởi các yếu tố chính trị có thể làm tăng biến động chu kỳ kinh doanh khu vực.
Tại Việt Nam, thực trạng ĐTC cũng được các nhà nghiên cứu, hoạch định chính sách quan tâm nghiên cứu ở nhiều khía cạnh khác nhau.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Viện Khoa học xã hội Việt Nam và UNDP, (2010), kỷ yếu hội thảo “Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam” công bố nhiều nghiên cứu, phân tích thực trạng ĐTC Việt Nam, đánh giá thành tựu cũng như hạn chế và nguyên nhân, đề xuất định hướng tái cơ cấu ĐTC trong giai đoạn phát triển tiếp theo, những vấn đề đặt ra cũng như chính sách và giải pháp nâng cao hiệu quả ĐTC [92]. Nguyễn Minh Phong (2010) với bài viết “Phối hợp chính sách để nâng cao hiệu quả đầu tư công” chỉ ra: Nguồn vốn nhà nước đã eo hẹp lại quản lý kém, đầu tư không hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng đầu tư; đầu tư thiếu tập trung và dứt điểm cho các công trình trọng điểm. Ngoài ra, hiệu quả ĐTC thấp còn chịu ảnh hưởng của cơ chế khép kín, lợi ích cục bộ,
phe nhóm, địa phương, sự nể nang cảm tính và tư duy nhiệm kỳ... Do đó, cần tăng cường phối hợp chính sách nhằm nâng cao hiệu quả quản lý ĐTC. [58]
Chính phủ (2013), trong “Báo cáo phân tích thực trạng đầu tư sử dụng vốn nhà nước”, nêu rõ: Cơ sở hạ tầng là một điều kiện quan trọng để Việt Nam phát triển nền kinh tế có giá trị gia tăng cao. Việc nhà nước tập trung đầu tư vào cơ sở hạ tầng trong thời gian qua giúp nâng cấp đáng kể cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Song chi phí đầu tư hạ tầng cao, tác động đầu tư hạ tầng đến nâng cao năng lực cạnh tranh còn hạn chế và nhu cầu của nền kinh tế đang nhanh hơn cả tốc độ xây dựng cơ sở hạ tầng, do đó, có đánh giá có hệ thống các dự án đầu tư hạ tầng và ưu tiên, tập trung đầu tư các dự án đóng góp lớn nhất vào cải thiện năng lực cạnh tranh quốc gia [19].
Nguyễn Xuân Thành (2011) trong nghiên cứu “Đầu tư công Việt Nam, nhà nghèo lãng phí”, chứng minh lãng phí vốn đầu tư qua cơ cấu vốn đầu tư và cách thức thực hiện khi phân tích các công trình được cho là hiệu quả nhất của Việt Nam như dự án đường cao tốc thành phố Hồ Chí Minh đi Long Thành
- Dầu Giây và cảng container Cái Mép - Thị Vải là những nút hạ tầng quan trọng để phát triển kinh tế của khu vực phía Nam. Thế nhưng, nhìn vào những con số về cơ cấu vốn đầu tư và cách thức thực hiện hai dự án này đều cho thấy hình ảnh của “nhà nghèo lãng phí” [139].
- Các nghiên cứu quan hệ đầu tư công với phát triển kinh tế - xã hội OECD (2006) “Challenges for China’s Public Spending: Toward Greater Effectiveness and Equity”(Những thách thức đối với chi tiêu công của Trung Quốc: Hướng tới hiệu quả và công bằng cao hơn) [128], chỉ ra Trung Quốc phát triển và dịch chuyển từ nền kinh tế kế hoạch sang nền kinh tế thị trường, dẫn đầu trong chuyển đổi sâu sắc chính sách chi tiêu công. Để có thành công đó, Trung Quốc tăng đầu tư vào cơ sở hạ tầng để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế và xây dựng ngân sách hiện đại, cơ chế thực hiện, đạt được tiến bộ đáng kể, nhưng vẫn
phải đối mặt với những thách thức rất lớn. OECD cũng chỉ ra: “Thách thức đối với chi tiêu công của Trung Quốc - hiệu quả và bình đẳng hơn”.
Yu Nannan, Mi Jianing (2012), “Public infrastructure investment, economic growth and policy choice: evidence from China” (Đầu tư cơ sở hạ tầng công cộng, tăng trưởng kinh tế và lựa chọn chính sách: bằng chứng từ Trung Quốc)[134], thể hiện mối quan hệ giữa đầu tư cơ sở hạ tầng công cộng và tăng trưởng kinh tế luôn là vấn đề thu hút sự chú ý đối với Trung Quốc vì chính phủ Trung Quốc thường dành hầu hết các quỹ công để đầu tư cơ sở hạ tầng sau cải cách kinh tế. Thực hiện chính sách đầu tư cơ sở hạ tầng của Trung Quốc làm nền tảng, để phát huy tác động của đầu tư cơ sở hạ tầng đối với tăng trưởng kinh tế.
Báo cáo đưa ra phương trình tổng sản lượng về đóng góp của các yếu tố sản xuất đến tăng trưởng kinh tế dựa trên chức năng sản xuất và ước lượng độ co dãn đầu ra của các yếu tố sản xuất. Phân tích lý thuyết và thực tiễn chỉ ra vốn cơ sở hạ tầng tác động tích cực đến tăng trưởng và làm tăng tốc độ tăng trưởng kinh tế dài hạn là bằng chứng cho thấy sự phù hợp của các chính sách đầu tư “lấy đầu tư cơ sở hạ tầng làm trung tâm” của chính phủ Trung Quốc.
Yumei Zhang, Xinxin Wang, Kevin Chen (2012), “Growth and distributive effects of public infrastructure investments in China”(Tăng trưởng và tác động phân phối của đầu tư cơ sở hạ tầng công cộng ở Trung Quốc) [135], chỉ ra đầu tư cơ sở hạ tầng công cộng được coi là một trong những động lực chính của tăng trưởng kinh tế Trung Quốc. Tuy nhiên, có rất ít các bằng chứng định lượng về sự tăng trưởng và ảnh hưởng phân phối của đầu tư cơ sở hạ tầng công (Public Infrastuchere Investment - PII) ở Trung Quốc. Bài viết sử dụng phương pháp mô phỏng vĩ mô để đánh giá hiệu quả của PII đối với nền kinh tế quốc dân sử dụng mô hình CGE (Computable General Equilibrium) động và thời gian phân phối cho các hộ gia đình sử dụng mô phỏng vi mô. Kết quả cho thấy PII cao hơn làm tăng năng suất trong tất cả các ngành và thu nhập trong
tất cả các hộ gia đình. Thông tin chi tiêu PII cao hơn cũng giúp giảm nghèo và cải thiện bình đẳng ở mức độ khiêm tốn. Kết quả không chỉ gợi ý thông tin định hướng PII có thể thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở Trung Quốc mà còn là chiến lược hữu ích thúc đẩy tăng trưởng toàn diện. Đặc biệt, Trung Quốc có thể xem xét đầu tư nhiều hơn vào cơ sở hạ tầng nông thôn để giảm sự bất bình đẳng giữa các hộ nông dân và nông thôn trong tương lai.
Ross Garnaut, Cai Fang and Ligang Song (eds) (2013) , “China: A new model for growth and development” (Trung Quốc: Một mô hình mới cho sự tăng trưởng và phát triển) [96], chỉ ra nền kinh tế Trung Quốc đang trải qua sự thay đổi sâu sắc về chính sách và cơ cấu. Sự thay đổi là cần thiết để tăng giá trị tăng trưởng cho cộng đồng Trung Quốc và để duy trì tăng trưởng trong tương lai. Sự thay đổi đang bị tác động một phần do áp lực kinh tế nổi lên một cách tự nhiên do phát triển kinh tế thành công, khan hiếm lao động và sự gia tăng lương thực thực sự thay đổi mô hình phân bổ nguồn lực, phân phối thu nhập, tác động môi trường và tỷ lệ tăng trưởng kinh tế, dòng vốn. Những thay đổi này xuất phát từ thành công của các mô hình tăng trưởng cũ đang được củng cố bởi những thay đổi trong chính sách quốc gia nhằm đảm bảo sự phân phối thu nhập hợp lý hơn và không gây tổn hại đến môi trường trong nước và quốc tế. Những thay đổi này rất toàn diện và sâu sắc đến mức chung góp phần vào mô hình tăng trưởng kinh tế mới của Trung Quốc. Nghiên cứu chỉ ra sự thay thế mô hình tăng trưởng đầu tư không bị hạn chế, để chuyển sang tăng trưởng kinh tế hiện đại.
Kim Chung-yum (2011), “From Despair to Hope Economic Policymaking in Korea 1945-1979”(Từ tuyệt vọng đến hy vọng trong hoạch định chính sách kinh tế ở Hàn Quốc 1945-1979), Korea Development Institute (KDI) [123], nghiên cứu chỉ ra chính sách phát triển kinh tế, dựa trên báo cáo tại diễn đàn Ngân sách Thế giới về “Bài học từ Đông Á”. Nó nhấn mạnh những thành tố quan trọng trong phát triển của Hàn Quốc: Sự lãnh đạo mạnh mẽ của
chính phủ, công nghiệp hóa theo hướng xuất khẩu, công nghiệp nặng hóa chất, phát triển nông thôn và tái trồng rừng, cơ sở hạ tầng và phát triển nguồn nhân lực và cải cách kinh tế vĩ mô. Hàn Quốc là một ví dụ điển hình của một quốc gia có khả năng tạo ra và duy trì tăng trưởng cao, bền vững. Để thúc đẩy phát triển, chính phủ và khu vực tư nhân cùng nỗ lực thúc đẩy đổi mới và phối hợp các yếu tố bên ngoài đồng thời giảm thiểu tác động tiêu cực từ phía chính phủ nhất là nạn tham nhũng. Phát triển “quan hệ đối tác mạnh” trong đó chính phủ chia sẻ rủi ro đầu tư của khu vực tư nhân và cung cấp hỗ trợ phần lớn dựa trên hiệu suất trong các thị trường cạnh tranh toàn cầu. Trên thực tế, phát triển của Hàn Quốc vai trò lãnh đạo theo hướng hoạt động, công nghiệp hóa và phát triển nguồn nhân lực theo định hướng xuất khẩu, với khẩu hiệu “xuất khẩu của tất cả các ngành” và
“khoa học của mọi người”, nắm bắt được bản chất của cách tiếp cận Hàn Quốc.
Cùng với sự phát triển của con người, sự gắn kết xã hội cũng như tăng trưởng kinh tế, Hàn Quốc thúc đẩy một chương trình thương mại, công nghiệp và phát triển nguồn nhân lực được phối hợp rộng rãi.
Sungmin Han (2017) “Contributions of Public Investment to Economic Growth and Productivity”(Đóng góp của đầu tư công vào tăng trưởng kinh tế và năng suất) [97], nghiên cứu đề cập đến hiệu quả của ĐTC ở Hàn Quốc đối với tăng trưởng kinh tế và năng suất. Với việc sử dụng dữ liệu hành chính, nghiên cứu khai thác ba phương pháp khác nhau: năng suất tổng hợp yếu tố, hàm sản xuất và hàm sản xuất biến ngẫu nhiên. Kết quả nghiên cứu cho thấy ĐTC ảnh hưởng đáng kể về mặt thống kê đối với tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, nó đóng góp rất ít để nâng cao năng suất. Nó được giải thích có tình trạng sản xuất không hiệu quả trong nền kinh tế Hàn Quốc. Những phát hiện này cho thấy ĐTC đóng vai trò trung tâm trong yếu tố đầu vào trực tiếp và không đóng vai trò gián tiếp tại Hàn Quốc. Vì vậy, các chính sách ĐTC cần tập trung vào việc nâng cao hiệu quả kinh tế Hàn Quốc.
Trong nghiên cứu về kinh tế Nhật Bản, Tomomi Miyazaki và Haruo Kondoh (2016) nhấn mạnh vai trò của ĐTC đối với sự phát triển kinh tế Nhật Bản qua bài viết “Local Public Investment and Regional Business Cycle Fluctuations in Japan” (Đầu tư công tại địa phương và biến động chu kỳ kinh doanh khu vực tại Nhật Bản) [104], trong bài thể hiện thúc đẩy đầu tư cơ sở hạ tầng của chính quyền địa phương (sau đây là ĐTC địa phương) với nỗ lực kích thích nền kinh tế. Xác định đây là yếu tố có thể quyết định tình hình kinh tế từng khu vực liên quan đến sự biến động của ĐTC địa phương và các biến số khác.
Ở Việt Nam cũng đã có nhiều công trình nghiên cứu về sự tác động của
ĐTC tới sự phát triển kinh tế - xã hội, góp phần vào tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội như Luận án tiến sĩ của Nguyễn Đoan Trang (2018), nghiên cứu về “Tác động của đầu tư công tới tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam” [85].
Nghiên cứu lượng hóa tác động của ĐTC tới tăng trưởng kinh tế trong thời kỳ từ năm 1995 đến 2017 và kết luận ĐTC có tác động tích cực tới tăng trưởng kinh tế; Chỉ ra ĐTC tại Việt Nam có cả tác động trực tiếp và gián tiếp tới tăng trưởng kinh tế, đồng thời lượng hóa được một số tác động này; Lượng hóa được tỷ lệ ĐTC/GDP tối ưu của Việt Nam cho từng năm và từng thời kỳ trong giai đoạn 2001 - 2015; Chỉ ra được, việc vay nợ quá mức để tài trợ cho các dự án ĐTC trong khi hiệu quả ĐTC thấp dẫn đến các bất ổn vĩ mô và hạn chế tiềm năng tăng trưởng tương lai. Theo đó, những yếu tố tác động tới mối quan hệ giữa ĐTC và tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam gồm: Quản lý ĐTC (tác động lớn nhất); Nhu cầu vốn ĐTC (tác động lớn thứ hai); và Phân bổ vốn ĐTC (tác động lớn thứ ba), trong khi chưa có bằng chứng cho thấy việc xã hội hóa nguồn vốn đầu tư tác động tới mối quan hệ này.
- Các nghiên cứu về tiêu chí đánh giá, phương pháp quản lý hiệu quả đầu tư công
Nghiên cứu của Xie Shi Khánh Li Lilin (2012), “Ten Institutional