Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG
2.3. Các yếu tố tác động tới hiệu quả đầu tư công
Đầu tư công là đầu tư của khu vực nhà nước, không vì mục tiêu lợi nhuận mà chủ yếu hướng tới mục tiêu chung của toàn xã hội là phát triển kinh tế, cải thiện phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái, đảm bảo an ninh quốc phòng.
Do đó, yêu cầu quan trọng nhất để đảm bảo ĐTC được thực hiện một cách hiệu quả là phải có hệ thống pháp luật chặt chẽ, hoàn chỉnh, nghiêm minh và công khai, minh bạch. Hiệu quả ĐTC thường thấp chủ yếu là do công tác quản lý yếu kém mà nguyên nhân chính thường được nhắc đến là sự thiếu đồng bộ, thiếu chặt chẽ và không minh bạch, nghiêm minh của hệ thống luật pháp nói chung và pháp luật về ĐTC nói riêng. Đây cũng chính là nguồn gốc làm nảy sinh tham nhũng trong ĐTC. Cải thiện hệ thống luật pháp, ngăn ngừa tình trạng tham nhũng ảnh hưởng tích cực đến hiệu quả ĐTC với bất kỳ mục tiêu nào của ĐTC.
2.3.2. Công tác quy hoạch, kế hoạch hóa đầu tư công
Đầu tư công đạt hiệu quả nếu được định hướng thông qua các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch ĐTC. Các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch là điểm quan trọng để định hướng cho các quyết định của chính phủ và định hướng cho người quyết định đầu tư của các ngành, lĩnh vực [107], [108]. Những định hướng này đảm bảo các dự án được lựa chọn dựa trên những ưu tiên trong chính sách phát triển kinh tế xã hội của chính phủ. Các chương trình, dự án thuộc danh mục ưu tiên này được tiếp tục đánh giá về tính khả thi tài chính và tính khả thi kinh tế để loại bỏ dự án gây lãng phí. Chỉ các dự án phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch mới được phép đầu tư.
2.3.3. Công tác quản lý đầu tư công
Trọng tâm của công tác quản lý ĐTC là lập, thẩm định, phê duyệt dự án ĐTC; thiết kế, lập dự toán; đấu thầu lựa chọn nhà thầu, nhà đầu tư; tổ chức thực hiện đầu tư; kiểm tra, giám sát; nghiệm thu, bàn giao công trình; thanh, quyết
toán vốn ĐTC. Tất cả các giai đoạn của công tác quản lý ĐTC phải được quản lý chặt chẽ, đảm bảo tuân thủ đầy đủ, nghiêm túc quy định pháp luật và phải được kịp thời xử lý, đảm bảo tiến độ đầu tư [60]. Những tồn tại, hạn chế, vướng mắc trong từng giai đoạn công tác quản lý ĐTC ảnh hưởng, tác động trực tiếp đến hiệu quả ĐTC. Khi lập, thẩm định, phê duyệt dự án ĐTC không đúng quy định của pháp luật; thiết kế, lập dự toán không phù hợp với điều kiện thực hiện dự án; công tác đấu thầu không công khai minh bạch; tổ chức thực hiện đầu tư không đảm bảo tiến độ, chậm trễ, kéo dài; công tác kiểm tra, giám sát lỏng lẻo, chiếu lệ, hình thức; nghiệm thu, bàn giao công trình không đảm bảo chất lượng; thiếu sự kiểm soát chặt chẽ thanh, quyết toán vốn đầu tư dẫn đến ĐTC không hiệu quả và thất thoát, lãng phí, tham nhũng trong ĐTC.
2.3.4. Công tác bố trí vốn đầu tư công
Đầu tư công không thể thực hiện nếu như không có vốn. Vốn ĐTC được bố trí trên cơ sở dự toán được lập, thẩm định, phê duyệt theo quy định của pháp luật. Thực tế, các chương trình, dự án ĐTC thường đòi hỏi nguồn lực tài chính lớn, thời gian đầu tư thường kéo dài và trải quả nhiều giai đoạn có quan hệ chặt chẽ với nhau. Do đó, nếu vốn ĐTC không được bố trí đầy đủ, kịp thời, phù hợp với yêu cầu về tiến độ đầu tư sẽ dẫn đến tình trạng thực hiện dự án chậm trễ, kéo dài, phát sinh thêm nhiều khoản chi phí, nhất là tác động của yếu tố trượt giá, điều chỉnh tổng mức đầu tư của chương trình, dự án ĐTC, công trình chậm đưa vào khai thác, sử dụng... có tác động trực tiếp, làm giảm hiệu quả ĐTC. Chính vì vậy, về nguyên tắc, để nâng cao hiệu quả ĐTC một cách toàn diện không chỉ tăng cường công tác quản lý mà còn phải thay đổi, điều chỉnh bố trí vốn ĐTC phù hợp.
2.3.5. Tổ chức thực hiện đầu tư công
Tổ chức thực hiện đầu tư là giai đoạn quan trọng trọng trong hoạt động đầu tư bao gồm các công việc: lập kế hoạch thực hiện và tổ chức bộ máy quản
lý; huy động và sử dụng nguồn vốn cho dự án theo yêu cầu của tiến độ; thực hiện đấu thầu; tổ chức thực hiện các nội dung theo yêu cầu tiến độ, đảm bảo chất lượng, an toàn và môi trường theo quy định; theo dõi, báo cáo các cấp quản lý, người có thẩm quyền quyết định tình hình thực hiện dự án. Tổ chức thực hiện chương trình, dự án ĐTC là tổng hợp của một loạt các công việc với sự tham gia của rất nhiều chủ thể, đối tượng khác nhau đảm bảo hoạt động giữa các khâu nhịp nhàng, đúng tiến độ và sớm đưa kết quả đầu tư vào vận hành, khai thác, góp phần quan trọng đảm bảo hiệu quả ĐTC. Thực tế, để đảm bảo yêu cầu này không đơn giản và tình trạng “hình thức” trong đấu thầu, thực hiện chỉ đấu thầu, năng lực và trách nhiệm nhà thầu kém; thi công chậm tiến độ, không cân đối đủ vốn, điều chỉnh tổng mức đầu tư, chất lượng kém…
là nguyên nhân ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả ĐTC.
Ví dụ: dự án đường sắt Cát Linh - Hà Đông bị đội vốn “khủng” lên tới 10 ngàn tỷ đồng và chậm tiến độ, đến nay vẫn chưa đi vào hoạt động. Dự án này ảnh hưởng tới quá trình hoàn thiện hệ thống giao thông đô thị tại Hà Nội, ảnh hưởng tới nợ công quốc gia, niềm tin của nhân dân vào các dự án ĐTC…
2.3.6. Năng lực của các cơ quan, cán bộ làm công tác quản lý đầu tư, chủ đầu tư và tư vấn đầu tư
Quản lý ĐTC và đảm bảo hiệu quả ĐTC theo mục tiêu đã đặt ra là công việc rất phức tạp, đòi hỏi các cơ quan cũng như cán bộ làm công tác quản lý đầu tư, được giao chủ đầu tư, tư vấn đầu tư phải có năng lực chuyên môn, nghiệp vụ và phẩm chất đạo đức tốt. Khi năng lực quản lý yếu kém, trình độ không đáp ứng được yêu cầu công việc từ chủ đầu tư đến cơ quan, cán bộ làm công tác thẩm định và tư vấn đầu tư thường dẫn đến thực tế là chất lượng thiết kế các công trình không đạt yêu cầu; chất lượng dự án chưa đảm bảo... từ đó làm giảm hiệu quả ĐTC. Do đó, để góp phần nâng cao hiệu quả ĐTC việc nâng cao năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý
ĐTC và tổ chức thực hiện đầu tư là không thể thiếu và phải được thực hiện thường xuyên, liên tục.
2.3.7. Kiểm tra, giám sát đầu tư công
Kiểm tra, giám sát là hoạt động thường xuyên của chủ chương trình mục tiêu, chủ đầu tư và của toàn xã hội [2]. Công tác kiểm tra, giám sát nhằm đảm bảo chương trình, dự án ĐTC được thực hiện nghiêm túc theo tiến độ xây dựng, hiệu quả, đạt được các mục tiêu được phê duyệt. Khi công tác kiểm tra, giám sát bị buông lỏng, mang tính chiếu lệ, hình thức, không thực chất sẽ dẫn đến hệ quả đầu tư có thể chệch hướng, không đạt được hiệu quả, gây tổn thất lớn cho xã hội thậm chí vượt ra khỏi phạm vi của chương trình, dự án.
Tiểu kết chương 2
Những nghiên cứu về cơ sở lý luận hiệu quả ĐTC, cơ sở thực tiễn của quá trình quản lý nâng cao hiệu quả ĐTC ở các nước Đông Á gồm Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, có thể rút ra một số nhận định sau:
Thứ nhất, ĐTC và hiệu quả ĐTC là khái niệm liên quan tới toàn bộ quá trình phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia. Mỗi quan điểm của từng quốc gia được lựa chọn áp dụng phù hợp trong từng giai đoạn điều kiện đặc thù về kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia đó.
Thứ hai, trong bối cảnh nền kinh tế trong nước và thế giới có nhiều biến động do nhiều nguyên nhân khác nhau, các quốc gia muốn phát triển kinh tế bền vững, cần quan tâm ĐTC đúng mức để đạt được nhiều cơ hội tăng tốc và phát triển.
Thứ ba, qua nghiên cứu thực tiễn hiệu quả ĐTC ở các nước Đông Á, có thể thấy rằng ĐTC đạt hiệu quả giúp nền kinh tế của các nước Đông Á tăng trưởng nhanh, bền vững, giữ được vị thế của đất nước trên trường quốc tế, nhanh chóng vượt qua khủng hoảng kinh tế hơn.
Thứ tư, hệ thống tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả ĐTC, chính sách nâng cao hiệu quả ĐTC trong chương 2 sẽ được áp dụng trong chương 3, chương 4.
Chương 2 hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về ĐTC và hiệu quả ĐTC. Các vấn đề này bao gồm: (i) Khái niệm, đặc điểm, vai trò ĐTC; (ii) Các quan niệm hiệu quả ĐTC, các tiêu chí đánh giá hiệu quả ĐTC; (iii) Đưa ra các yếu tố tác động tới hiệu quả ĐTC.