Chương 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CHẤT LƯỢNG KIỂM TOÁN CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến chất lượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước 29 1. Nhóm các nhân tố thuộc về Kiểm toán viên nhà nước
2.3.3. Nhóm các nhân tố thuộc về môi trường thể chế
Trong lĩnh vực kiểm toán tài chính công, tài sản công cơ quan KTNN thể hiện vai trò không thể thay thế của mình, đồng thời, có những đặc trưng riêng. Như đã tổng hợp tại phần đặc trưng của KTNN và tổng quan nghiên cứu, hoạt động của KTNN bị tác động trực tiếp bởi môi trường thể chế. Các tác động từ bên ngoài như mối quan hệ phối hợp với các cơ quan thuộc Quốc hội, Chính phủ, cơ quan dân cử, đơn vị được kiểm toán và hành lang pháp lý hay còn gọi là MTTC. Mối quan hệ giữa KTNN với các đơn vị được kiểm toán có ảnh hưởng không nhỏ đến việc đảm bảo tiến độ, chất lượng kiểm
35
toán của KTNN thông qua việc trao đổi, cung cấp tài liệu trong quá trình thực hiện kiểm toán cũng như vấn đề thực hiện các kết luận, kiến nghị của KTNN. Bên cạnh đó, KTNN cũng có mối quan hệ với các cơ quan thuộc Quốc hội trong hoạt động kiểm tra, giám sát, phê duyệt NSNN. Bên cạnh đó, hàng năm dựa trên các vấn đề "nóng" theo yêu cầu của các cơ quan Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan dân cử KTNN nghiên cứu đưa vào KHKT năm để thực hiện. Do đó, đối với lĩnh vực KTNN, các yếu tố của MTTC có tác động đến CLKT gồm có: (1) Sự quan tâm, phối hợp thường xuyên, chặt chẽ với các cơ quan thuộc Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan dân cử và (2) Đơn vị được kiểm toán. Cụ thể như sau:
(i) Sự quan tâm, phối hợp thường xuyên, chặt chẽ với các cơ quan thuộc Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan dân cử
Tác giả Mazur và cộng sự (2005) thông qua bài viết "Hướng dẫn về chất lượng kiểm toán" đi sâu vào phân tích các yếu tố quyết định CLKT của các cơ quan KTNN.
Các tác giả nhận định rằng một cuộc kiểm toán đạt chất lượng khi nó được thực hiện phù hợp với các quy tắc, thực tiễn và thủ tục của SAI. Ngoài ra, Lãnh đạo của cơ quan KTNN chịu trách nhiệm thiết lập, vận hành, duy trì và cải tiến hệ thống đảm bảo chất lượng kiểm toán. Bên cạnh đó, để đạt được hiệu quả tối đa, một SAI cần phải thiết lập các mối quan hệ và có sự hợp tác tốt với Quốc hội, Chính phủ (trong đó, bao gồm các cơ quan trực thuộc Chính phủ như Bộ Tài chính và các bộ, ngành, đơn vị được kiểm toán), cơ quan truyền thông.
Cũng như một số nước trên thế giới như Nhật Bản, Cộng hoà Liên bang Đức, Hungary ... đề cao công tác phối hợp giữa KTNN và các uỷ ban thuộc Quốc hội trong một số vấn đề liên quan đến hoạt động phê duyệt, kiểm trưa, giám sát NSNN. Luật KTNN Việt Nam hiện hành quy định rất rõ chức năng và nhiệm vụ của KTNN trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan thuộc Quốc hội, Chính phủ: “... thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của cấp có thẩm quyền; trình ý kiến của Kiểm toán nhà nước để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước; tham gia với các cơ quan của Quốc hội, của Chính phủ trong việc xem xét về dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương ..”. Do đó, việc phối hợp thường xuyên và chặt chẽ với các cơ quan thuộc Quốc hội, Chính phủ là một trong những điều kiện tất yếu để đảm bảo các hoạt động của KTNN được thuận lợi, hiệu quả. Ở một khía cạnh khác, sự phối hợp thường xuyên, kịp thời với các cơ quan thuộc Quốc hội, Chính phủ không chỉ tạo điều kiện để công tác kiểm toán định kỳ của KTNN được diễn ra đúng kế hoạch và đảm bảo thực hiện các mục tiêu kiểm toán mà còn ảnh hưởng tích cực đến
36
công tác giám sát, kiểm tra việc tổng hợp kết quả kiểm toán tại Bộ Tài chính và thực hiện kiến nghị kiểm toán của các đơn vị, từ đó có biện pháp xử lý kịp thời trong các trường hợp chậm thực hiện kiến nghị của KTNN hay kiến nghị không còn khả năng thực hiện. Không những thế, KTNN cũng cần phối hợp thường xuyên với các cơ quan thuộc Quốc hội, Chính phủ trong việc phát hiện và tổng hợp các văn bản quy phạm pháp luật không còn phù hợp để từ đó kiến nghị điều chỉnh hoặc thay thế.
Tầm quan trọng của khung pháp lý: Khung pháp lý hay còn gọi là thể chế chính thức đóng vai trò rất quan trọng trong việc cung cấp điều kiện cần thiết về mặt lý luận và các quy định mang tính chất bắt buộc trong hoạt động kiểm toán của KTNN. Trên cơ sở các đạo luật do Quốc hội phê chuẩn, Chính phủ và các cơ quan trực thuộc xây dựng và ban hành các Nghị định, thông tư hướng dẫn nhằm thực hiện thống nhất các quy định trong từng lĩnh vực. Tại Việt Nam, Luật KTNN là văn bản quy phạm pháp luật liên quan trực tiếp đến tổ chức và hoạt động của KTNN. Bên cạnh Luật KTNN các quy định tại các Luật khác như Luật NSNN, Luật Đầu tư công, Luật Phòng, chống tham nhũng v.v.
cùng hệ thống các Nghị định, thông tư có liên quan trực tiếp trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của KTVNN.
Khẳng định tầm quan trọng của việc hoàn thiện hệ thống các quy định về hoạt động kiểm toán của KTNN tác giả Haneef (2013) đồng thời là thành viên của KTNN Pakistan (SAI Pakistan) đã nhấn mạnh sự cần thiết phải xây dựng Khung quản lý CLKT. Khung quản lý CLKT của SAI Pakistan bao gồm các nội dung: các hướng dẫn ngành, ISSAI
40 "Đảm bảo chất lượng kiểm toán", tham khảo các hướng dẫn và tiêu chuẩn của ASOSAI, EUROSAI. Tại SAI Pakistan luôn khuyến khích tất cả các KTV tham gia vào xây dựng các tiêu chuẩn đánh giá CLKT, thêm vào đó tích hợp nội dung của yếu tố CLKT trong các chương trình đào tạo chuyên môn nâng cao nghiệp vụ của KTV. Hệ thống đảm bảo CLKT của SAI Pakistan được thể chế hóa từ Tổng KTNN, Ban KSCL và các KTV theo quy định của Khung quản lý CLKT.
Tác giả Nguyễn Mạnh Cường (2017) trong nghiên cứu của mình cũng chỉ ra rằng, nhân tố môi trường pháp lý có ảnh hưởng quan trọng đối với CLKT do KTNN thực hiện. Cụ thể, theo tác giả môi trường pháp lý có ảnh hưởng đến CLKT của KTNN VN thông qua sự đầy đủ của hệ thống CMKTNN, sự phù hợp của Luật KTNN và các quy trình, hướng dẫn kiểm toán do KTNN ban hành.
Tóm lại các nghiên cứu đều cho thấy sự quan tâm, phối hợp thường xuyên, kịp thời của các cơ quan thuộc Quốc hội, chính phủ và các cơ quan dân cử đóng vai trò tích cực ảnh hưởng đến CLKT của KTNN VN. Đồng thời, một hành lang pháp lý đầy đủ và phù hợp tạo điều kiện thuận lợi để KTNN thực hiện nhiệm vụ của mình. Ngược lại,
37
KTVNN phải có sự hiểu biết chuyên sâu và đầy đủ về những quy định của luật pháp hiện hành có liên quan khi thực hiện hoạt động kiểm toán.
(ii) Đơn vị được kiểm toán
Theo Simon Anholt và Dung, 2008 (trích dẫn trong Phạm Thị Túy, 2014): “thể chế bao gồm ba yếu tố: luật pháp, bộ máy nhà nước, phương thức điều hành đất nước”. Nhà Nobel kinh tế North (1990) cho rằng, thể chế là những “luật chơi trong một xã hội”.
Những “luật chơi” này bao gồm những thể chế chính thức (luật pháp, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước) và những thể chế phi chính thức (tục lệ, truyền thống và chuẩn mực ứng xử trong xã hội). Tại Việt Nam, Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập với chức năng kiểm toán các đơn vị, tổ chức và cá nhân có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của Nhà nước. Suy ra từ lý thuyết về thể chế thì KTNN và các đơn vị, tổ chức liên quan thuộc đối tượng kiểm toán của KTNN đều là những chủ thể thực hiện và quản lý sự vận hành xã hội ở những nội dung cụ thể, nói cách khác đều thuộc môi trường thể chế. Hơn nữa, công bố của Nguyễn Mạnh Cường (2017) về CLKT của KTNN VN trong lĩnh vực kiểm toán các dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ODA cho rằng, đối với nhóm các nhân tố bên ngoài, nhân tố thuộc về đơn vị được kiểm toán được chứng minh là ảnh hưởng đến đến CLKT của KTNN Việt Nam. Các tiêu chí đo lường của nhân tố “Đơn vị được kiểm toán” được sử dụng trong nghiên cứu của tác giả gồm: sự hiểu biết của lãnh đạo Ban quản lý dự án ODA về hoạt động của KTNN, sự phối hợp cung cấp tài liệu cũng như trao đổi thông tin trong quá trình thực hiện kiểm toán tại đơn vị và ảnh hưởng của hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị.
Theo văn bản tham vấn của Hội đồng Tiêu chuẩn Kiểm toán và Đảm bảo Quốc tế (IAASB), một cuộc kiểm toán chất lượng có thể đạt được khi hội tụ đầy đủ các yếu tố sau: Kiểm toán viên thực hiện có đạo đức và thái độ thích hợp; Có đủ kiến thức, tay nghề, kinh nghiệm và có đủ thời gian để thực hiện công việc kiểm toán; Áp dụng quy trình kiểm tra chặt chẽ và các quy trình kiểm soát chất lượng phù hợp với pháp luật, các quy định và tiêu chuẩn áp dụng; Tương tác với các bên hữu quan… Bản tham vấn của IAASB cũng khẳng định ngoài yếu tố về năng lực kiểm toán viên, việc áp dụng quy trình kiểm soát chặt chẽ thì CLKT tốt nhất đạt được trong một môi trường có sự hỗ trợ và tương tác tích cực với các bên tham gia trong chuỗi cung ứng BCTC hay chính là đơn vị được kiểm toán.
Như đã phân tích tại phần đặc điểm của các cơ quan KTNN, trong hoạt động kiểm toán của các cơ quan kiểm toán tối cao sự phối hợp của đơn vị được kiểm toán trong quá trình diễn ra cuộc kiểm toán cũng như trong công tác thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán đóng vai trò quan trọng ảnh hưởng đến CLKT. Do đó, một trong những
38
điều kiện tiên quyết để tiến hành cuộc kiểm toán được đưa vào nội dung CMKTNN số 40, trong đó yêu cầu KTVNN "Xem xét tính chính trực của đơn vị được kiểm toán và có biện pháp xử lý các rủi ro có thể ảnh hưởng đến chất lượng kiểm toán". Đồng thời, được thể chế hoá tại Luật KTNN, quy định quyền hạn của KTNN khi thực hiện nhiệm vụ là:
"Yêu cầu đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp đầy đủ, chính xác, kịp thời thông tin, tài liệu phục vụ cho việc kiểm toán". Từ đó cho thấy vai trò của đơn vị được kiểm toán trong việc đảm bảo CLKT của KTNN.
Tóm lại, các nhân tố thuộc về MTTC có ảnh hưởng đến CLKT được luận án đưa vào nghiên cứu gồm: (1) Sự quan tâm, phối hợp thường xuyên, chặt chẽ với các cơ quan thuộc Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan dân cử và (2) Đơn vị được kiểm toán.
Sau đây là bảng các nhân tố ảnh hưởng đến CLKT của KTNN (Bảng 2.2).
Bảng 2.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến CLKT của KTNN và lý thuyết nền
STT Nhân tố
1 Nhóm các nhân tố
thuộc về Kiểm toán viên nhà nước
2 Nhóm các nhân tố
thuộc về KTNN
3 Nhóm các nhân tố
thuộc về MTTC
Trên cơ sở khung lý thuyết về luận án sẽ tiến hành các bước nghiên các nhân tố.
các nhân tố ảnh hưởng đến CLKT của KTNN cứu tiếp theo để kiểm định sự ảnh hưởng của
Tóm tắt Chương 2
Chương 2 đã hệ thống hoá cơ sở lý thuyết về CLKT và các nhân tố ảnh hưởng đến CLKT của KTNN. Tiếp theo luận án trình bày cơ sở lý thuyết về các nhân tố ảnh hưởng đến CLKT của KTNN. Luận án vận dụng ba lý thuyết nền cơ bản trong nghiên cứu gồm: Lý thuyết về tháp nhu cầu của Maslow; Lý thuyết về thể chế của North; Lý thuyết quản trị quan liêu của Weber. Luận án tóm lược được 13 nhân tố chi tiết thuộc 03 nhóm nhân tố chính có ảnh hưởng đến CLKT của KTNN được tác giả xác định trong nghiên cứu, gồm có: (i) Nhóm các nhân tố thuộc về KTVNN (gồm 07 nhân tố chi tiết); (ii) Nhóm các nhân
39
tố thuộc về KTNN (gồm 04 nhân tố chi tiết) và (iii) Nhóm các nhân tố thuộc về MTTC (gồm 02 nhân tố chi tiết).
40 Chương 3