1.1. TỔNG QUAN VỀ CHÍNH SÁCH AN TOÀN VĨ MÔ
1.1.4. M ỐI TƯƠNG TÁC GIỮA CHÍNH SÁCH AN TOÀN VĨ MÔ VỚI CÁC CHÍNH SÁCH VĨ MÔ KHÁC
Ổn định tài chính là kết quả tương tác của nhiều chính sách. Sự xuất hiện của chính sách an toàn vĩ mô không thay thế các chính sách kinh tế vĩ mô cũng như chính sách an toàn vi mô. Trái lại, chính sách an toàn vĩ mô là sự bổ sung toàn diện cho bộ chính sách điều hành kinh tế vĩ mô hiện tại, tạo thành một khuôn khổ ổn định tài chính hữu hiệu cho từng quốc gia.
Như vậy, chính sách an toàn vĩ mô chỉ là một trong số rất nhiều các chính sách có tác động đến ổn định tài chính. Chính sách an toàn vĩ mô được thực thi sẽ có tác động bổ sung đối với các chính sách hiện hành khác nhằm đạt được mục tiêu cuối cùng là ổn định tài chính. Để đảm bảo thực hiện mục tiêu ổn định tài chính có hiệu quả, chính sách an toàn vĩ mô cần phối hợp hài hòa với các chính sách khác như chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa, chính sách cạnh tranh, chính sách an toàn vi mô, chính sách quản lý khủng hoảng... nhằm hạn chế tối đa sự lệch pha cũng như tác động ngoại ứng của từng chính sách đối với các chính sách khác.
Hình 1.2. Chính sách và mục tiêu trước và sau khủng hoảng tài chính 2008
Nguồn: Claessens & Habermeier (2013)
Nghiên cứu cho thấy giữa các chính sách vĩ mô nói trên có sự tương tác và giao thoa lẫn nhau, việc thực hiện mục tiêu của chính sách này sẽ hỗ trợ cho việc đạt được mục tiêu của chính sách kia và ngược lại. Tương tác giữa chính sách an toàn vĩ mô với các chính sách khác được thể hiện trong hình 1.3.
Theo đó, phần giao thoa giữa các chính sách là sự khác biệt trong mục tiêu của các chính sách. Chẳng hạn, nếu như mục tiêu của chính sách tiền tệ là ổn định giá cả thì mục tiêu của chính sách an toàn vĩ mô là ổn định tài chính. Nếu như chính sách cạnh tranh khuyến khích các nhà đầu tư chấp nhận rủi ro thì chính sách an toàn vĩ mô lại ngăn ngừa các hành vi chấp nhận rủi ro quá mức. Nếu như, các chính sách an toàn vi mô hướng đến mục tiêu kiểm soát các rủi ro mang tính đặc thù của ngành (idiosyncratic risks) hay còn gọi là rủi ro phi hệ thống (unsystemic risks) mà các định chế tài chính có thể gặp phải nhằm bảo vệ lợi ích của người gửi tiền và các nhà đầu tư, thì chính sách an toàn vĩ mô hướng mục tiêu vào việc kiểm soát các rủi ro hệ thống (systemic risks) của toàn bộ hệ thống tài chính, qua đó nhằm giảm thiểu các thất bại có thể xảy ra trên một phạm vi rộng lớn hơn của toàn hệ thống. Tuy có mục tiêu, nhiệm vụ và công cụ khác nhau, nhưng phải khẳng định sự phối hợp hài hòa giữa các chính sách sẽ hỗ trợ tốt hơn cho việc đạt được mục tiêu của các bên.
Trước khủng hoảng tài chính
Sau khủng hoảng tài chính
Hình 1.3. Tương tác giữa chính sách an toàn vĩ mô với các chính sách vĩ mô khác
Nguồn: IMF (2013), Nguyễn Xuân Thành và Đỗ Thiên Anh Tuấn (2013) 1.1.4.1. Tương tác giữa chính sách an toàn vĩ mô và chính sách an toàn vi mô
Sức khỏe của từng tổ chức tài chính là điều kiện cần nhưng chưa phải là điều kiện đủ để đảm bảo cho ổn định tài chính. Tại một thời điểm, hệ thống tài chính ổn định sẽ góp phần đáng kể vào sự lành mạnh của từng tổ chức tài chính trong hệ thống. Chính sách an toàn vĩ mô theo dõi nhằm phát hiện các nguy cơ gây ra bất ổn cho toàn hệ thống tài chính phát sinh từ các chính sách khác (chính sách an toàn vi mô và các chính sách kinh tế vĩ mô khác). Thông qua việc cảnh báo với các cơ quan có liên quan, chính sách an toàn vĩ mô sẽ kìm hãm rủi ro hệ thống. Nếu thực hiện tốt chức năng này, chính sách an toàn vĩ mô hỗ trợ chính sách an toàn vi mô trong việc thực thi chức năng giám sát an toàn của từng tổ chức tài chính. Ngược lại, khi chính sách an toàn vi mô được thực hiện tốt, sự an toàn và lành mạnh của từng tổ chức tài chính được đảm bảo sẽ hỗ trợ chính sách an toàn vĩ mô đạt được mục tiêu ổn định đối với toàn bộ hệ thống tài chính. Theo cách nhìn nhận này, hai chính sách an toàn nêu trên sẽ hỗ trợ nhau và có thể bổ sung hợp lý trong khuôn khổ các chính sách cần thiết để đảm bảo ổn định tài chính.
Các mục tiêu của hai chính sách này có mối quan hệ mật thiết và các công cụ sử dụng đôi khi có sự trùng lặp lẫn nhau, khi thực thi các chính sách có thể bổ sung cho nhau hoặc loại trừ ảnh hưởng của nhau.
Trong giai đoạn tăng trưởng tín dụng, để hạn chế rủi ro hệ thống, chính sách an toàn vĩ mô có thể áp dụng các công cụ ngược chu kỳ (ví dụ: tăng vốn đệm ngược chu kỳ) nhằm củng cố khả năng tự hồi phục của hệ thống tài chính. Ngược lại, các công cụ an toàn vi mô (ví dụ các công cụ có liên quan đến tỷ lệ đòn bẩy) có thể gây ra tác động
thuận chu kỳ. Chính sách an toàn vi mô quan tâm nhiều đến mức vốn cần thiết của từng tổ chức tài chính vào một thời điểm nhất định. Ngay cả khi chính sách an toàn vi mô có thể quan tâm đến tác động của chu kỳ tín dụng đến từng tổ chức riêng lẻ (thông qua stress test), chính sách an toàn vĩ mô sẽ là sự lựa chọn tốt hơn cho việc đánh giá sự tích tụ xấu của chu kỳ tín dụng, cũng như tác động của nó đến hệ thống tài chính và sự tác động của hệ thống tài chính đến nền kinh tế thực. Như vậy, có thể tồn tại những xung đột giữa hai chính sách này trong khi triển khai trên thực tế.
Giám sát an toàn vi mô nhằm bảo vệ người sử dụng dịch vụ tài chính với mục tiêu hạn chế sự suy giảm hoặc thất thoát tại bất kỳ một tổ chức cụ thể nào, còn giám sát an toàn vĩ mô tập trung vào phạm vi toàn bộ hệ thống tài chính với mục tiêu giảm thiểu các chi phí liên quan đến tình trạng suy giảm tài chính đối với nền kinh tế vĩ mô. Trong khi giám sát an toàn vi mô hoàn toàn tập trung vào các tổ chức riêng rẽ thì giám sát an toàn vĩ mô lại tập trung đánh giá tổng thể hệ thống và tác động đối với nền kinh tế.
Sự kết hợp giữa chính sách an toàn vĩ mô với chính sách an toàn vi mô sẽ giúp tách các rủi ro hệ thống ra khỏi các rủi ro đặc thù và ngược lại. Cụ thể là, chính sách an toàn vi mô đánh giá về mặt tuân thủ quy định an toàn của tổ chức tài chính, còn chính sách an toàn vĩ mô sẽ giúp ngăn ngừa sự hình thành rủi ro hệ thống bằng việc quản lý tăng trưởng tín dụng và các chu kỳ tăng giá tài sản, đồng thời tăng cường sức chịu đựng của hệ thống tài chính trước các cú sốc.
1.1.4.2. Tương tác giữa chính sách an toàn vĩ mô và chính sách tiền tệ
Chính sách an toàn vĩ mô không thay thế chính sách tiền tệ mà hai chính sách này bổ trợ lẫn nhau. Chính sách tiền tệ ảnh hưởng đến ổn định tài chính thông qua các kênh như bảng cân đối, hành vi chấp nhận rủi ro, giá tài sản, và tỷ giá. Các chính sách an toàn vĩ mô có thể kiềm chế những ảnh hưởng không mong muốn của chính sách tiền tệ và góp phần giảm bớt đi gánh nặng đối với chính sách tiền tệ.
Hình 1.4. Tương tác giữa chính sách an toàn vĩ mô với chính sách tiền tệ
Nguồn: Phạm Tiên Phong, Nguyễn Trung Hậu và cộng sự (2015) Chính sách tiền tệ
giải quyết rủi ro liên quan đến:
-Tăng trưởng kinh tế - Lạm phát
-Thâm hụt cán cân vãng lai
- Tỷ giá
Chính sách an toàn vĩ mô giải quyết rủi ro của hệ thống tài chính
xuất phát từ:
-Tình trạng tài chính yếu -Mất cân bằng tài chính và cấu trúc
-Hành vi thiếu thận trọng Các loại rủi ro liên
quan đến nhau nhưng cần các chính sách khác
nhau để xử lý
Kênh dẫn truyền chủ yếu của chính sách tiền tệ đến nền kinh tế là qua hệ thống tài chính, trong đó chủ yếu là hệ thống ngân hàng. Một hệ thống ngân hàng hiệu quả sẽ giúp nâng cao hiệu lực của chính sách tiền tệ, đồng thời giảm các rủi ro không mong muốn, chẳng hạn như các tác động lên bảng cân đối tài sản, do quá trình điều tiết cung tiền thường thông qua kênh ngân hàng. Chính vì vậy, hệ thống giám sát an toàn tài chính nói chung và chính sách an toàn vĩ mô nói riêng có vai trò nhận dạng các rủi ro tiềm ẩn, đưa ra các tín hiệu cảnh báo, thực thi một số các biện pháp đảm bảo an toàn, ngăn ngừa hành vi chấp nhận rủi ro quá mức. Một khuôn khổ giám sát an toàn vĩ mô hữu hiệu có thể giúp giảm bớt các xung đột về mặt chính sách hoặc giảm thiểu những tác động phụ (không mong muốn) của một biện pháp chính sách cụ thể và tạo điều kiện để chính sách tiền tệ có thể theo đuổi các mục tiêu của mình.
Như vậy, về nguyên tắc, ổn định tiền tệ và ổn định tài chính có thể củng cố lẫn nhau. Ổn định tiền tệ góp phần ổn định tài chính bằng cách loại bỏ các yếu tố gây biến động liên quan đến lạm phát trên thị trường tài chính thông qua việc: (i) kiềm chế sự lan truyền các cú sốc qua kênh kỳ vọng và (ii) giảm nhẹ tính thuận chu kỳ của nền kinh tế.
Ổn định tài chính giúp NHTW thực hiện nhiệm vụ ổn định tiền tệ bằng cách kiềm chế sự tích tụ quá mức tín dụng, giới hạn sự phát triển không bền vững của giá tài sản và giảm nhẹ vòng lặp của hiệu ứng thuận chu kỳ giữa biến số thực và biến số tài chính.
1.1.4.3. Tương tác giữa chính sách an toàn vĩ mô và chính sách tài khóa
Một chính sách tài khóa phù hợp là yếu tố cơ bản hỗ trợ giảm thiểu các cú sốc kinh tế vĩ mô. Chẳng hạn, khi tiêu dùng tăng mạnh do sự gia tăng dòng vốn cùng với tình trạng thâm hụt cán cân vãng lai kéo dài, chính sách an toàn vĩ mô sẽ không thể tự kiểm soát hiệu quả các áp lực trên và do đó, chính sách tài khóa và tiền tệ sẽ trở nên cần thiết để giải quyết tình trạng mất cân đối này. Chính sách an toàn vĩ mô mặc dù không có thẩm quyền đối với các chính sách tài khóa, song vẫn có thể giúp phân tích các rủi ro kinh tế cơ bản và tình trạng mất cân đối vĩ mô để đưa ra các cảnh báo rủi ro hệ thống nhằm gây sự chú ý hoặc tạo sự quan tâm đối với các nhà hoạch định chính sách tài khóa.
Trên cơ sở đó, các khuyến nghị chính sách cũng được đưa ra, bổ sung vào tập hợp các lựa chọn chính sách của các cơ quan chính phủ. Đồng thời, các cơ chế phản biện tích cực cũng được tạo ra nhằm làm cho cơ quan giám sát trở nên có tiếng nói hơn với các cơ quan thực thi chính sách tài khóa.
Bên cạnh đó, trong phạm vi khuôn khổ ổn định tài chính, quan hệ tương đối giữa các chính sách được thể hiện trong Hình 1.5. Theo đó, chính sách an toàn vĩ mô, chính sách an toàn vi mô cho hệ thống tài chính và chính sách quản lý khủng hoảng được xem là ba cấu phần cốt lõi (hình chữ nhật) của ổn định tài chính. Bộ ba chính sách này cùng với các chính sách vĩ mô khác như chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa, chính sách
cạnh tranh, v.v… tạo nên một khuôn khổ toàn diện của ổn định tài chính (hình Oval), trung tâm của nền kinh tế thực.
Hình 1.5. Khuôn khổ ổn định tài chính
Nguồn: Brockmeijer (2011)
1.1.4.4. Tương tác giữa chính sách an toàn vĩ mô và chính sách cạnh tranh
Cạnh tranh trong ngành tài chính có thể tạo ra động cơ cho việc chấp nhận rủi ro một cách liều lĩnh, dẫn đến căng thẳng giữa cạnh tranh và ổn định tài chính. Nói chung, cạnh tranh có thể làm giảm chi phí và nâng cao hiệu quả của việc sản xuất hàng hoá và dịch vụ. Tuy nhiên, cạnh tranh trong ngành tài chính cũng có thể góp phần gây ra rủi ro hệ thống. Điều này có thể tạo ra mâu thuẫn giữa các mục tiêu của cơ quan quản lý cạnh tranh và của các nhà hoạch định chính sách giám sát an toàn vĩ mô, đặc biệt khi các cơ quan an toàn vĩ mô quan tâm tới sự hình thành rủi ro theo thời gian.
Có nhiều bằng chứng chứng minh rằng việc nới lỏng các hạn chế về cấp phép và phân nhánh có thể dẫn đến sự xói mòn tiêu chuẩn cho vay và việc chấp nhận rủi ro cao của các tổ chức tài chính (Keeley, 1990).
Việc thâm nhập thị trường nước ngoài, tăng khả năng tiếp cận với nguồn tài chính bán buôn và khả năng tiếp cận thông tin "cứng" (có thể định lượng) về khách hàng đi vay, có thể dẫn đến việc các ngân hàng cạnh tranh gay gắt về thị phần, giảm biên lợi nhuận và tạo ra động lực mạnh mẽ để chấp nhận quá nhiều rủi ro.
Sự gia tăng các nhà cung cấp tín dụng không phải là ngân hàng có thể làm tăng áp lực cạnh tranh trong thị trường tín dụng dẫn đến rủi ro về ổn định tài chính (Bordo và cộng sự, 2011). Những ví dụ có thể kể đến như hiện tượng bùng nổ thẻ tín dụng tại Hàn Quốc vào đầu những năm 2000 và sau đó là Mexico. Tại Hàn Quốc, số thẻ tín dụng phát hành bởi các công ty thẻ tín dụng đã tăng hơn gấp đôi từ 39 triệu lên 105 triệu, từ năm 1999 đến năm 2002, một phần do phương pháp tiếp thị
táo bạo bởi các nhà cung cấp thẻ không phải là ngân hàng (IMF, 2004). Tương tự, số thẻ tín dụng phát hành ở Mexico đã đạt tới mức tối đa trong lịch sử (26,5 triệu) vào tháng 6/2008, tăng vọt từ 6,4 triệu vào tháng 3/2002, một phần là do các nhà cung cấp dịch vụ ngoài ngân hàng bắt đầu xâm nhập thị trường (Bank of Mexico, 2009). Sau cả hai sự kiện này, tỷ lệ vỡ nợ đều tăng mạnh bởi tín dụng đã được cấp cho những người đi vay không có hoặc có lịch sử tín dụng yếu kém và tình trạng nhiều thẻ tín dụng được cấp cho một người đi vay.
Ngược lại, xét trên phương diện kết cấu, quan điểm ổn định tài chính thường làm gia tăng mối quan tâm truyền thống liên quan tới sự cạnh tranh. Vì thế, cơ quan giám sát an toàn vĩ mô có thể ủng hộ hành động có tính chất mạnh mẽ hơn so với những gì được xem là hợp lý trên cơ sở cạnh tranh.
Những thương vụ sáp nhập giữa các tổ chức tài chính trung gian có thể tạo ra các tổ chức "quá lớn để sụp đổ” (too big to fail). Do đó, các cơ quan giám sát an toàn vĩ mô thường quan tâm đến việc kiểm soát các vụ sáp nhập và mua bán giữa các tổ chức tài chính.
Các tổ chức tài chính quy mô lớn và phức tạp có thể "quá khó để giải quyết”
(too difficult to resolve). Vì thế, có thể phải cần đến quyền lực để chia tách các định chế tài chính này hoặc buộc các thay đổi phải diễn ra trong cơ cấu tổ chức của họ, nhằm tăng khả năng giải quyết.
Do đó, nhìn chung chính sách cạnh tranh cho ngành tài chính đòi hỏi một quan điểm an toàn vĩ mô. Một cách để đảm bảo rằng sự tác động lẫn nhau giữa cạnh tranh và rủi ro hệ thống được tính đến là gán quyền hạn truyền thống của chính sách cạnh tranh, bao gồm cấp phép, kiểm soát các phi vụ thôn tính và quyền lực chia tách cho các cơ quan giám sát an toàn vĩ mô. Một cách khác là để đảm bảo cơ chế phối hợp và tham vấn mạnh mẽ giữa các cơ quan giám sát an toàn và cơ quan quản lý cạnh tranh để đưa sự ổn định về tài chính thành một mục tiêu thứ yếu của cơ quan quản lý cạnh tranh. Trong trường hợp có sự khác biệt giữa các cơ quan quản lý vi mô và vĩ mô, cần phải có sự tham vấn của cơ quan giám sát an toàn vĩ mô khi thiết kế và áp dụng các chính sách này.
1.1.4.5. Tương tác giữa chính sách an toàn vĩ mô và chính sách quản lý, giải quyết khủng hoảng
Chính sách quản lý và giải quyết khủng hoảng bổ sung cho chính sách giám sát an toàn vĩ mô. Việc quản lý khủng hoảng đòi hỏi việc nới lỏng tiền tệ và hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp bởi ngân hàng trung ương; xử lý hiệu quả các ngân hàng phá sản bằng các đại lý bảo hiểm tiền gửi; và các khoản bảo lãnh và hỗ trợ vốn do các cơ quan tài chính cung cấp.