1.2. THỰC THI CHÍNH SÁCH AN TOÀN VĨ MÔ
1.2.2. G IÁM SÁT AN TOÀN VĨ MÔ VÀ NHẬN DIỆN RỦI RO HỆ THỐNG
1.2.2.2. Giám sát an toàn vĩ mô và nhận diện rủi ro hệ thống thông qua bộ chỉ số
Với mục đích nâng cao hiệu quả thống kê và đánh giá đối với khả năng bị tổn thương của hệ thống tài chính, IMF (2000) đưa ra bộ chỉ số an toàn vĩ mô (macroprudential indicators - MPIs). Bộ chỉ số an toàn vĩ mô bao gồm các chỉ số khác nhau phản ánh tình hình sức khỏe và sự ổn định của hệ thống tài chính của một quốc gia hoặc một khu vực. Ngoài việc sử dụng để giám sát an toàn vĩ mô, các chỉ số an toàn vĩ mô này còn được sử dụng trong chương trình đánh giá khu vực tài chính (Financial Sector Assessment Program - FSAP) mà IMF thực hiện đánh giá tổng thể khả năng tổn thương của hệ thống tài chính các nước.
Các cuộc khủng hoảng tài chính cho thấy những ảnh hưởng tiêu cực của việc tích tụ rủi ro hệ thống trong hệ thống tài chính. Tuy nhiên, do tính chất phức tạp của hệ thống tài chính hiện đại, việc giám sát rủi ro hệ thống không phải là một nhiệm vụ đơn giản.
Nhiều NHTW căn cứ vào đặc thù riêng của hệ thống tài chính trong nước để xây dựng bộ chỉ số an toàn vĩ mô phản ánh bản chất nhiều mặt của rủi ro hệ thống nhằm giám sát an toàn hệ thống tài chính của mình (ở Châu Á có một số nước như Nhật Bản, Hàn Quốc, Indonesia, New Zealand....). Hiệu quả của các chỉ số này có thể được tăng cường hơn nữa bằng cách thiết lập các giá trị chỉ báo liên quan đến mức độ rủi ro cao và thông qua việc sử dụng các phương pháp trực quan (chẳng hạn như bản đồ nhiệt). Mặc dù các chỉ số an toàn vĩ mô được sử dụng trong suốt quá trình hoạch định chính sách, nhưng về cơ bản, chúng không bị ràng buộc một cách máy móc với các quyết định chính sách.
Trên thực tế, việc sử dụng bộ chỉ số an toàn vĩ mô còn hỗ trợ NHTW trong việc đánh giá điểm mạnh và điểm yếu của ngành tài chính, xác định vấn đề tiềm ẩn nào có thể dẫn đến bất ổn trong lĩnh vực tài chính và/hoặc có thể dẫn đến một cuộc khủng hoảng tài chính, từ đó có những hành động chính sách phù hợp và kịp thời.
Một bộ chỉ số an toàn vĩ mô được coi là có hiệu quả nếu như các chỉ số có thể hỗ trợ cho việc xác định sự tích tụ của rủi ro hệ thống, lượng hóa được sự căng thẳng của hệ thống tài chính và khả năng của hệ thống trong việc hấp thụ rủi ro.
Wolken (2013) đã xác định năm đặc điểm của một chỉ số an toàn vĩ mô tốt là:
phù hợp, chính xác, có thể thu thập, toàn diện và trong trạng thái động, và dự báo được rủi ro. Cơ quan quản lý nên ưu tiên xác định và giám sát các chỉ số an toàn vĩ mô phản ánh cấu trúc hệ thống tài chính của họ và đảm bảo dữ liệu cần thiết vừa có sẵn và chính xác. Các chỉ số an toàn vĩ mô cho phép giám sát các phân khúc phi ngân hàng của hệ thống tài chính là cần thiết để hình thành một cái nhìn toàn diện hơn về hệ thống. Trong khi đó, một chỉ số phải được chuyển tiếp để đưa ra cảnh báo sớm về căng thẳng tài chính mới phát sinh và (có thể) đòi hỏi phải có hành động chính sách. Trước đó, Caruana (2010) đề nghị mở rộng phạm vi giám sát vĩ mô để bao quát các tổ chức tài chính nhà nước không được kiểm soát, các tổ chức tài chính phát triển, các công ty tài chính và các quỹ phòng hộ cũng như tổ chức tài chính vi mô, ngân hàng hợp tác, quỹ tương hỗ và quỹ hưu trí.
- Phù hợp
Một số rủi ro đối với ổn định tài chính, chẳng hạn như mở rộng tín dụng quá mức, là đặc thù của tất cả các hệ thống tài chính và đó là lý do tại sao bộ chỉ số MPI ở các nước thường có những chỉ số giống nhau. Những rủi ro khác có thể cụ thể hơn theo từng quốc gia và liên quan đến cấu trúc cụ thể của hệ thống tài chính của quốc gia đó hoặc cách nền kinh tế liên quan đến môi trường toàn cầu. Ví dụ, hệ thống tài chính của New Zealand liên quan đến rủi ro phát sinh từ tầm quan trọng đối với nền kinh tế của ngành nông nghiệp và gần đây là ngành sữa.
- Có thể thu thập
Việc sẵn có của số liệu là yếu tố rất quan trọng trong việc sử dụng chỉ số an toàn vĩ mô. Sự sẵn có của số liệu được hiểu là khả năng thu thập số liệu trong một khoảng thời gian hợp lý với kỳ lấy số liệu được xác định trước.
- Toàn diện và trong trạng thái động
Các chỉ số an toàn vĩ mô cần hướng đến mục tiêu bao trùm toàn bộ hệ thống tài chính. Một cách tự nhiên, khi xây dựng chỉ số an toàn vĩ mô, cơ quan quản lý thường tập trung vào các ngân hàng với tư cách là người tham gia lớn nhất trong hệ thống tài chính, nhưng khủng hoảng tài chính đã thu hút sự chú ý đến rủi ro tập trung ở các bộ phận của ngân hàng “ngầm” hoặc hệ thống tài chính phi ngân hàng (Adrian và cộng sự, 2013). Mặc dù tỷ trọng của khu vực phi ngân hàng thường chiếm tỷ trọng nhỏ nhưng lĩnh vực này có thể là một nguồn tích tụ rủi ro hệ thống trong tương lai. Cơ quan quản lý cần phải thường xuyên thay đổi để theo kịp sự tích tụ rủi ro, đặc biệt là nếu việc triển
khai các công cụ vĩ mô hướng vào hệ thống ngân hàng dẫn đến “rò rỉ quy định”
(regulatory leakage).
- Có khả năng dự báo rủi ro
Các chỉ số được cần phải đưa ra cảnh báo sớm đối với căng thẳng tài chính được tích tụ với thời gian đủ dài để có thể thực hiện hành động chính sách. Trong thực tế, các chỉ số khác nhau đưa ra cảnh báo ở các trục thời gian khác nhau, và do đó sẽ là cần thiết để đánh giá hỗn hợp các chỉ số, bao gồm các chỉ số đối lập có thể đề xuất khi tình hình tài chính hiện tại có vẻ “quá ôn hòa”.
- Chính xác
Việc dự báo chính xác và cảnh báo rủi ro đối với hệ thống tài chính có một ý nghĩa quan trọng. Việc dự báo về rủi ro hệ thống thường dựa trên việc phân tích các chỉ số an toàn vĩ mô khác nhau. Trường hợp cảnh báo rủi ro về một cuộc khủng hoảng không xảy ra, chi phí đối với nền kinh tế là giảm phúc lợi tổng thể. Ngược lại, nếu không có tín hiệu được phát ra và căng thẳng tài chính hay tệ hơn nữa là khủng hoảng xảy ra có thể gây ra chi phí xã có thể dễ dàng nhận thấy ở nhiều nền kinh tế trong và sau khủng hoảng tài chính. Các nhà hoạch định chính sách có để đánh giá xác suất của cả hai loại lỗi xảy ra như là một phần của phân tích lợi ích-chi phí của hành động (hoặc không hành động) của chính sách an toàn vĩ mô. Do đó, một chỉ báo chính xác nên giảm thiểu
“nhiễu” hoặc phạm vi của các dự báo sai.
1.2.2.2.1. Bộ chỉ số an toàn vĩ mô của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF)
IMF là tổ chức quốc tế đầu tiên đưa ra bộ chỉ số MPIs vào năm 2000 nhằm đưa ra một cơ sở để giúp các nước đánh giá, phân tích sức khỏe và sự ổn định của hệ thống tài chính đặt trong mối tác động của các biến số kinh tế vĩ mô (Evan và cộng sự, 2000).
Bộ chỉ số MPIs do IMF đề xuất được coi là cơ sở chung nhất để đánh giá khái quát mức độ ổn định tài chính đối với tất cả quốc gia với các mức độ phát triển khác nhau.
Bộ chỉ số MPIs do IMF đề xuất (xem Phụ lục 1) được chia thành hai nhóm: (i) chỉ số vi mô tổng hợp 34 chỉ số: đánh giá sức khỏe của hệ thống tài chính dựa theo CAMELS và các chỉ số thị trường. Các chỉ tiêu xem xét đều là chỉ tiêu tổng hợp của toàn hệ thống, và (ii) các chỉ số kinh tế vĩ mô gồm 19 chỉ số: bao gồm 7 nhóm, đánh giá thực trạng nền kinh tế.
Dựa trên các chỉ số MPIs này, IMF sau đó đưa ra bộ chỉ số lành mạnh tài chính (FSIs) vào năm 2001. Về mặt bản chất, bộ chỉ số FSIs chính là bộ chỉ số được rút gọn của bộ chỉ số MPIs do IMF đề xuất dùng để đánh giá mức độ lành mạnh của hệ thống tài chính quốc gia. Bộ chỉ số FSIs trước đây của IMF gồm 40 chỉ số tài chính, trong đó:
(i) 25 chỉ số phản ánh tình hình tài chính của khu vực tổ chức nhận tiền gửi (12 chỉ số cốt lõi và 13 chỉ số khuyến khích); (ii) 15 chỉ số phản ánh tình hình tài chính của tổ chức
không nhận tiền gửi (bao gồm: 2 chỉ số phản ánh tình hình tài chính của khu vực tổ chức tài chính khác; 5 chỉ số phản ánh tình hình tài chính của khu vực tổ chức phi tài chính;
2 chỉ số phản ánh tài chính của khu vực hộ gia đình; 2 chỉ số phản ánh tình hình thanh khoản của thị trường; 4 chỉ số phản ánh tình hình của thị trường bất động sản). Sau đó, với mục đích đưa ra tài liệu tham khảo chuẩn tắc đối với các khái niệm, định nghĩa về FSIs, IMF đưa ra Sổ tay hướng dẫn xây dựng chỉ số FSIs vào năm 2006. Trong lần rà soát vào tháng 11/2013, IMF có điều chỉnh một số chỉ số trong bộ FSIs nhằm đánh giá chính xác hơn thực trạng sức khỏe của hệ thống tài chính của các nước.
1.2.2.2.2. Bộ chỉ số an toàn vĩ mô của Ngân hàng Trung ương Châu Âu (ECB)
ECB chính thức đưa ra bộ chỉ số MPIs lần đầu vào năm 2005 cho khu vực ngân hàng (Mửrttinen và cộng sự, 2005). Theo đú, bộ chỉ số MPIs của ECB đề xuất (xem Phụ lục 2) được chia thành 3 nhóm: (i) Các chỉ số đánh giá toàn hệ thống về sức khỏe hệ thống ngân hàng (145 chỉ số), (ii) Các chỉ số vĩ mô có ảnh hưởng đến hệ thống ngân hàng (31 chỉ số) gồm thu nhập, hệ số đòn bẩy tài chính, gánh nặng nợ, giá tài sản, điều kiện tiền tệ và trạng thái với bên ngoài, và (iii) Các chỉ số khác (3 chỉ số).
Đây là bộ MPIs tập trung chủ yếu vào việc đánh giá lĩnh vực ngân hàng và những nội dung liên quan chủ yếu đến ngành ngân hàng với phương pháp tiếp cận chủ yếu dựa trên rủi ro và coi cả châu Âu là một quốc gia. Tuy nhiên, bộ MPIs này không có nhiều chỉ số phản ánh tình hình kinh tế vĩ mô.
1.2.2.2.3. Bộ chỉ số an toàn vĩ mô của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB)
ADB đưa ra bộ chỉ số MPIs vào năm 2003 (xem Phụ lục 3), trong đó có nhấn mạnh những chỉ số hàng đầu (leading indicators). Theo Bhattacharyay (2003), bộ chỉ số MPIs được chia thành 2 nhóm: (i) Chỉ tiêu cơ bản (67 chỉ tiêu) bao gồm: nợ nước ngoài và dòng tài chính, tiền và tín dụng, ngân hàng, lãi suất (bình quân), thị trường chứng khoán và trái phiếu, giao dịch thương mại và dự trữ quốc tế, số liệu khảo sát kinh doanh, và (ii) Chỉ tiêu phụ (43 chỉ tiêu). Đáng chú ý, bộ chỉ số MPIs của ADB đề xuất không tập trung chủ yếu vào lĩnh vực ngân hàng như bộ chỉ số MPIs của ECB hay IMF. Ngoài ra, ADB còn chọn lọc một số chỉ số hàng đầu để đánh giá nhanh sức khỏe của hệ thống tài chính.
1.2.2.2.4. Đánh giá chung về các bộ chỉ số an toàn vĩ mô
Có thể nói, sự khác biệt giữa các chỉ số trong bộ MPIs do các tổ chức quốc tế đưa ra xuất phát từ đặc thù của mỗi tổ chức cũng như mục tiêu riêng của từng tổ chức khi xây dựng bộ chỉ số. Nếu như IMF được kỳ vọng đưa ra bộ chỉ số chung nhất để cho tất cả các nước trên thế giới tham khảo, thì ECB và ADB dựa trên đặc thù của khu vực của mình để đưa ra các bộ chỉ số riêng. Vì vậy, có thể dễ dàng nhận thấy bộ chỉ số MPIs của IMF chủ yếu tập trung vào các chỉ số phản ánh tổng quan nền kinh tế và hệ thống tài
chính, bộ chỉ số MPIs của ECB chủ yếu tập trung vào hệ thống ngân hàng, bộ chỉ số MPIs của ADB chủ yếu tập trung vào các yếu tố vĩ mô. Điểm khác biệt này xuất phát từ mức độ phát triển khác nhau của hệ thống tài chính và nền kinh tế vĩ mô giữa khu vực Châu Âu và Châu Á. Bảng dưới đây so sánh về sự khác biệt giữa các chỉ số MPIs của ba tổ chức quốc tế nói trên.
Bảng 1.4. Tổng hợp các bộ chỉ số an toàn vĩ mô của các tổ chức quốc tế
ECB IMF ADB
Lĩnh vực tập trung
Tập trung chủ yếu vào lĩnh vực ngân hàng và những nội dung liên quan chủ yếu đến ngành ngân hàng
Ngoài lĩnh vực ngân hàng, còn đưa ra các chỉ tiêu liên quan đến hầu hết các lĩnh vực trong nền kinh tế
Ngoài lĩnh vực ngân hàng, còn đưa ra các chỉ tiêu liên quan đến hầu hết các lĩnh vực trong nền kinh tế ở mức độ chi tiết
Mục đích chính
Nỗ lực đánh giá chính xác nhất rủi ro đối với lĩnh vực ngân hàng
Thu thập tương đối đầy đủ số liệu để có bức tranh tổng thể về nền kinh tế
Thu thập đầy đủ số liệu để có bức tranh tổng thể và chi tiết về nền kinh tế
Phương pháp đánh giá
Cung cấp phương pháp đánh giá chi tiết, cụ thể đối với các quốc gia có hệ thống tài chính phát triển ở mức cao và tương đối đồng đều.
Cung cấp phương pháp chung để đánh giá ổn định tài chính đối với tất cả quốc gia với các mức độ phát triển khác nhau
Cung cấp phương pháp đánh giá tương đối chi tiết cho các quốc gia ở châu Á dựa trên đặc điểm riêng của hệ thống tài chính trong khu vực.
Chỉ tiêu đánh giá
Đánh giá rất chi tiết với rất nhiều chỉ tiêu liên quan đến lĩnh vực ngân hàng
Đưa ra cách đánh giá chung nhất về an toàn vĩ mô với một số chỉ tiêu cần thiết nhất
Đánh giá tương đối nhiều chỉ tiêu liên quan đến ngành ngân hàng và kinh tế vĩ mô
Lưu ý Coi cả châu Âu là một quốc gia
Đánh giá với từng quốc gia riêng lẻ
Đánh giá với từng quốc gia riêng lẻ
Nguồn: tổng hợp của tác giả
Một cách lý giải nữa cho sự khác biệt của các bộ chỉ số do IMF, ECB và ADB đề xuất. IMF đề xuất bộ chỉ số vào năm 2000 khi những nghiên cứu về ổn định tài chính chưa nhiều, các ý tưởng về bộ chỉ số mới xuất hiện và thêm vào đó là quan niệm của IMF rằng các chỉ số phải có tính chất bao trùm lên toàn bộ hoạt động của nền kinh tế, phải đơn giản, dễ hiểu và cơ sở để tất cả quốc gia có thể tham khảo chung. ECB là NHTW của Châu Âu nên tất yếu sẽ tập trung vào các chỉ số phân tích rất sâu liên quan đến hoạt động ngân hàng vốn dĩ ở mức độ phát triển cao, đa dạng và phức tạp. Ngoài ra, bộ chỉ số mà ECB xây dựng là những chỉ số mà ECB thực sự sử dụng để phân tích hoạt
động của hệ thống ngân hàng ở Châu Âu. ADB có mục tiêu cũng tương tự như IMF là xây dựng một bộ chỉ số để các nước tham khảo, tuy nhiên, ADB đưa ra nhiều chỉ tiêu cụ thể hơn và phù hợp hơn với mức độ phát triển của khu vực ngân hàng ở các nước Châu Á. Bên cạnh đó, ADB cũng xuất phát từ đặc thù của khu vực để đưa ra các chỉ số hàng đầu nhằm giúp các nhà nghiên cứu có thể đánh giá nhanh tình hình ổn định tài chính một cách tương đối chính xác.
Như vậy, ngoại trừ ECB chủ động xây dựng bộ chỉ số cho riêng mình, bộ chỉ số mà IMF và ADB đề xuất đều là các bộ chỉ số tổng hợp và là cơ sở cho các nước tham khảo trong việc xây dựng bộ chỉ số riêng. Các nước sẽ lựa chọn các chỉ số cho riêng mình mà không nhất thiết phải căn cứ và các chỉ tiêu gợi ý của một tổ chức, họ có thể tham khảo và lựa chọn bộ chỉ số phù hợp nhất dựa trên các chỉ số mà cả ba tổ chức quốc tế nói trên đề xuất. Tuy nhiên, cần nhắc lại rằng một bộ chỉ số an toàn mà các nước lựa chọn phải đảm bảo được các tiêu thức như đã đề cập ở trên là phù hợp, có thể thu thập, toàn diện và trong trạng thái động, có khả năng dự báo rủi ro, và đảm bảo sự chuẩn xác khi thực hiện dự báo cũng như cảnh báo rủi ro.