CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH
1.4. CÁC PHƯƠNG PHÁP LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH TẠI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
1.4.1. Lập dự toán dựa trên các yếu tố đầu vào
Lập dự toán dựa trên các yếu tố đầu vào (Input based budgeting) hay lập dự toán theo từng khoản mục (Line item budgeting) là một nội dung truyền thống trong lập dự toán ngân sách. Bản chất của cách lập này là dựa
vào nội dung kinh tế của các khoản chi của một tổ chức trong một năm tài chính. Quy định mục lục chi ngân sách ở nước ta có qui định về các khoản mục chi lập dự toán gồm những nội dung kinh tế sau:
Dự toán chi thanh toán cho cá nhân (gồm tiền lương, tiền công, phụ cấp, các khoản có tính chất lương, tiền thưởng..)
Dự toán chi về hàng hóa, dịch vụ, nghiệp vụ chuyên môn. (tiền điện, nước, điện thoại, vệ sinh, văn phòng phẩm, công cụ dụng cụ, vật tư văn phòng khác, thông tin liên lạc, tuyên truyền, quảng cáo, chi hội nghị, công tác phí, sửa chữa, duy tu tài sản thường xuyên, mua sắm tài sản phục vụ công tác chuyên môn, chi các nghiệp vụ chuyên môn khác…). Tùy thuộc vào đặc điểm của từng đơn vị mà các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn có những đặc thù riêng.
Cơ sở để lập dự toán là hệ thống định mức đƣợc xác lập cụ thể cho từng khoản mục dự chi (từng nguồn lực đầu vào)
Trong công thức trên, nguồn lực có thể là số lƣợng lao động tại tổ chức, số lƣợng các nguyên vật liệu, hàng hóa, dịch vụ mua ngoài để thực hiện nhiệm vụ của tổ chức. Với nguồn lực là con người, ở nước ta thường thể hiện qua số lao động định biên trong một tổ chức thống nhất trong một thời kỳ.
Với nguồn lực là các loại vật liệu, hàng hóa, dịch vụ; cần phải gắn các hoạt động dự toán cụ thể và tương ứng với đó là định mức về lượng để thực hiện công việc; qua đó xác định số lƣợng các nguồn lực đầu vào dự kiến.
Đơn giá để xác định dự toán là con số định mức đã đƣợc phê chuẩn trong một thời kỳ do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Chẳng hạn với tiền
Mức lập dự toán mục i
năm nay
Số lƣợng các nguồn lực đầu vào dự kiến
sử dụng
Đơn giá nguồn lực đầu vào
= X
lương thì đơn giá chính là mức lương cơ sở trong thời kỳ, cùng các mức bổ sung cho vùng, miền và các tỷ lệ trích theo lương. Chính phủ hoặc các cơ quan của bộ còn ban hành một số định mức về chi tiêu (hội họp, đi lại, điện thoại, xăng xe…) để làm cơ sở tính toán mức dự toán cho từng đơn vị.
Những ưu điểm:
- Cách lập này là đơn giản, dễ tính toán, dễ hiểu và không đòi hỏi một hệ thống kế toán hiện đại (Wildavsky, 1979). Cách lập này gắn liền với kiểm soát giá phí của các nguồn lực đầu vào như lương và các khoản dịch vụ mua ngoài (Schick 1966). Nếu đối chiếu với cơ sở lý thuyết ở trên, lý thuyết chuẩn tắc chính là nền tảng cho cách thức lập dự toán theo kiểu truyền thống này.
- Các lập này thuận lợi cho công tác kiểm soát của các bên có liên quan. Nó phù hợp với chu kỳ ngân sách hàng năm mà ở đó các cơ quan chính quyền được yêu cầu so sánh với số thực tế của năm trước (Knight and Wiltshire, 1977; Wildavsky, 1978). Nó cũng thuận lợi cho việc kiểm toán và hỗ trợ chính quyền trung ƣơng kiểm tra số tiền đã chi tiêu cho từng khoản mục cụ thể là bao nhiêu (Knight and Wihshire, 1977).
- Trách nhiệm giải trình về sự thay đổi ngân sách do những thay đổi điều kiện kinh tế khi lập ngân sách đƣợc thực hiện thuận lợi hơn khi tiến hành lập ngân sách theo khoản mục.
Những hạn chế:
Cách lập dự toán này bất hợp lý ở điểm nó gắn với đầu vào hơn là dựa trên kết quả đầu ra (Wildavsky, 1979; Campo và Tommasi, 1999). Mối quan hệ giữa nguồn lực đầu vào và kết quả đầu ra không đƣợc thể hiện trong dự toán ngân sách (Lee và Johnson, 1989). Cách lập này có khuynh hướng bỏ qua những quan tâm về chính sách hay mức dịch vụ do nó tập trung quá nhiều về mức chi cho đầu vào (Rickards, 1990).
Cách lập này cản trở những ưu tiên về hoạt động và chương trình vì
bản thân cách lập hướng đến nguồn lực đầu vào (Campo và Tommasi, 1999).
Nó cũng gây khó khăn để đánh giá hoạt động khi dự toán ngân sách không chỉ ra mục tiêu của tổ chức có đạt đƣợc hay không? (Knight và Wiltshfre, 1977;
Wildavsky, 1978). Ngoài ra, cách tiếp cận này nhấn mạnh vào kiểm soát, do vậy không khuyến khích bao gồm các kế hoạch rõ ràng trong ngân sách.
1.4.2. Lập dự toán t eo p ƣơn p áp tăn
Lập dự toán theo phương pháp gia tăng là một biến thể của phương pháp lập dự toán dựa trên từng khoản mục truyền thống, theo đó dự toán đƣợc lập trên cơ sở dự toán của kỳ trước hoặc kết quả hoạt động thực tế kỳ trước với những điều chỉnh vào kỳ lập dự toán mới.
Tỷ lệ điều chỉnh có thể liên quan đến một số yếu tố nhƣ lạm phát, hoặc tỷ lệ tăng giá bán hay chi phí dự kiến của từng khoản mục chi phí đầu vào (nếu có).
Phương pháp này có ưu điểm là thuận lợi, nhanh chóng, ngăn chặn xung đột giữa các bộ phận. Tuy nhiên, hạn chế của phương pháp là dễ dẫn đến tình trạng lãng phí khi các nhiệm vụ chi mỗi năm có sự thay đổi, và không có động cơ để cắt giảm chi phí.
1.4.3. Lập dự toán theo mức không
Lập dự toán trên cơ sở mức 0 (Zero based budgeting) đƣợc áp dụng nhằm khắc phục những hạn chế của dự toán trên cơ sở gia tăng bởi vì các nguồn lực tài trợ cho một chương trình nào đó không nhất thiết sẽ tiếp tục trong tương lai. Đối với hệ thống dự toán dựa trên mức 0, toàn bộ ngân sách bao gồm cả chương trình cũ và chương trình mới được đánh giá lại hàng năm, và tất cả các hoạt động đều về mức xuất phát điểm (mức 0). Phương pháp này
Mức lập dự toán mục i
năm nay
Mức lập dự toán (kết quả) mục i
năm trước
Tỷ lệ điều chỉnh năm
nay
= X
thúc đẩy các nhà quản lý giải trình từng hoạt động trong bộ phận của họ vì họ biết rằng ngân sách dành cho bộ phận của họ bằng 0. Nếu họ không thực hiện các hoạt động thì họ sẽ không đƣợc phân bổ bất kỳ nguồn lực nào và vì vậy các công việc trong bộ phận của họ sẽ buộc phải dừng lại. Theo đó, tất cả các chi phí không hợp lý về lý thuyết đều bị cắt giảm. Các nhà quản lý sẽ luôn phải tự đặt ra các câu hỏi nhƣ:
Hoạt động này có thực sự cần thiết hay không?
Điều gì xảy ra nếu dừng hoạt động này lại?
Mức độ cung cấp hiện tại đã thỏa đáng hay chƣa?
Có những phương pháp nào khác để thực hiện hoạt động này?
Các hoạt động này làm phát sinh bao nhiêu chi phí?
Các lợi ích thu đƣợc từ hoạt động ít nhất có bù đắp đƣợc chi phí đã bỏ ra?
Lập dự toán dựa trên mức 0 có những ƣu điểm sau:
Thứ nhất: phương pháp này có thể tạo nên động lực để tiết kiệm và hoàn thiện công việc ở nhiều bộ phận trong một tổ chức. Chẳng hạn, nó giúp truyền thông giữa người lao động tại các cấp và khuyến khích sự tham gia nhiều hơn của nhà quản lý trong quá trình lập ngân sách để ra quyết định (Pattillo, 1977; Schick và Stenberg, 1978; Herzlinger, 1979; Williams, 1981).
Thứ hai: phương pháp này giúp loại bỏ các chương trình có kết quả kém hoặc các hoạt động trùng lắp giữa các chương trình (Wildavsky 1979).
Ngoài ra, đó là một công cụ dự toán trong ngắn hạn nên có thể đƣợc sử dụng với từng hình thức lập dự toán, nhƣ dự toán theo tổ chức, dự toán theo chức năng, dự toán theo chương trình (Draper và Pitsvada, 1981; Brumby, 1999;
Pyhrr, 1999). Cuối cùng, phương pháp này dẫn đến nhiều thông tin tốt hơn về nội dung và phạm vi hoạt động của tổ chức (Herzlinger 1979).
Bên cạnh những ưu điểm trên, phương pháp này có nhiều hạn chế. Nó
đòi hỏi một số lƣợng lớn giấy tờ mà nó không thực sự cần thiết cho việc ra quyết định (Draper và Pitsvada, 1981; Puritano và Korb, 1981; Williams, 1981). Ngoài ra, việc xem xét hàng năm và đánh giá tất cả chỉ tiêu của các chương trình để lập ngân sách là điều không thể và làm gia tăng hoạt động (Wildavsky 1978; WiUiams 1981; Bramby 1999). Schick và Hatiy (1982) cho rằng cách lập này trong thực tiễn là không thực tế, không thực sự bắt đầu bằng mức 0, mà vấn đề là vẫn theo tỷ lệ phần trăm của năm trước hơn là kiểm tra các hoạt động của các tổ chức. Ngoài ra, việc tính toán từ mức 0 là không thể quản lý vì chỉ tiêu để lập ngân sách tại mỗi thời điểm cần phải có sự khảo sát kỹ lƣỡng (Wildavsky, 1978; Schick và Hatry, 1982; Havens, 1983).
1.4.4. Lập n ân sá t eo ƣơn trìn
Trong thực tiễn quản lý ở các chính quyền địa phương và trung ương, ngoài các nhiệm vụ thường xuyên phải thực hiện, Nhà nước còn phải tiến hành thực hiện các chương trình mục tiêu. Chẳng hạn ở nước ta có chương trình đào tạo ngoại ngữ đến năm 2020, chương trình nông thôn mới, chương trình giảm nghèo bền vững, chương trình trồng cây gây rừng, chương trình hỗ trợ doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp nông thôn, chương trình hỗ trợ ngưởi có công cách mạng…và rất nhiều chương trình khác. Mỗi chương trình này được tiến hành trong khoảng thời gian khá dài, thường là cả một giai đoạn trung hạn, và do vậy cách thức lập dự toán theo các trường hợp trên không còn phù hợp.
Lập ngân sách theo chương trình (the planning programs budgeting) tập trung vào sự lựa chọn của ngân sách trong số các chính sách, chương trình có tính cạnh tranh. Lập dự toán ngân sách theo chương trình cần thực hiện các công việc chính sau:
Xác định mục tiêu của chương trình
Xác định các kết quả kỳ vọng của chương trình
Xác định dự toán các chi phí để đạt được kết quả của chương trình.
Như vậy, lập ngân sách theo chương trình thiết lập một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết chi phí chương trình với kết quả của những chương trình đầu tư công. Đây là phương thức lập ngân sách đòi hỏi các mục tiêu chương trình phải kéo dài hơn một năm ngân sách. Bên cạnh đó việc lập ngân sách theo chương trình yêu cầu phải đo lường tính hiệu quả, nghĩa là đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu (Bramby, 1999; Campo và Tommasi, 1999;
Iwaskow, 1999). Phương thức này còn hỗ trợ so sánh hiệu quả của chương trình, qua đó làm giảm hay loại bỏ các hoạt động có tính trùng lắp (Dean 1986b). Ngoài ra, nó cho phép người quản lý đánh giá các kết quả kỳ vọng của chương trình đề xuất với các chương trình khác để lựa chọn chương trình tốt nhất (Botner 1970; Dyer 1970; Macleod 1971).
Lập ngân sách theo chương trình cũng bộc lộ những hạn chế như không thể tạo ra chương trình cho tất cả các cơ quan, đơn vị thực hiện; không đảm bảo gắn kết việc thiết lập chương trình công với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả. Ngoài ra, việc tính toán dự toán mất rất nhiều thời gian và gặp nhiều khó khăn do đánh giá mỗi chương trình và so sánh với các chương trình có tính cạnh tranh khác (Wildavsky, 1978).
1.4.5. Lập dự toán trên ơ sở kết quả đầu ra
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra (Output based budgeting) là phương thức lập ngân sách dựa trên cơ sở tiếp cận thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lƣợc phát triển. Cách thức lập ngân sách này đã đƣợc áp dụng ở nhiều nước trên thế giới như NewZeland từ năm 1996, Chính quyền ở nhiều bang tại Úc (Victoria, Queensland, Tây Úc…) từ năm 1998. Luật ngân sách Việt Nam năm 2015 cũng đã đề cập về lập ngân sách theo kết quả đầu ra.
Đặc điểm lập ngân sách theo kết quả đầu ra:
- Ngân sách được lập căn cứ theo nhu cầu thực tế, hướng tới người thụ hưởng và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội;
- Ngân sách được hợp nhất giữa kế hoạch chi thường xuyên và chi đầu tƣ phát triển;
- Ngân sách đƣợc lập dựa trên nguồn lực đƣợc tính trong thời gian trung hạn.
- Việc phân bổ ngân sách dựa trên thứ tự ƣu tiên chiến lƣợc;
- Cơ quan quản lý đƣợc trao nhiều trách nhiệm hơn trong quản lý chi tiêu công.
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra có những ƣu điểm sau:
Thứ nhất: Cách thức này cho phép xác định đầy đủ chi phí để thực hiện một kết quả nào đó, qua đó xác định định mức các hoạt động cần thiết để cung cấp kết quả (dịch vụ) cho xã hội. Đó còn là cơ sở để so sánh mối quan hệ hiệu quả - chi phí giữa các nhà cung cấp dịch vụ, qua đó chọn nhà cung cấp dịch vụ công tốt nhất (Boston và cộng sự, 1996; McTaggart, 1997).
Thứ hai: ngân sách đƣợc lập theo tính chất mở, công khai, minh bạch.
Việc làm rõ bản chất của đầu ra cho phép phân tích xác đáng hơn kết quả đầu ra với những gì mà kết quả này dự tính đóng góp. Kinh nghiệm đã cho thấy các nhà hoạch định chính sách này thường đặt câu hỏi: tại sao chương trình này lại đƣợc thực thi bởi các cơ quan chính phủ hơn là tập trung vào mức độ chi tiêu đầu vào trong quá khứ (Boston và cộng sự, 1996).
Thứ ba, cách thức này cũng tác động đến đội ngũ cán bộ công chức ở các địa phương khi họ phải hiểu biết rõ hơn cái gì phải kỳ vọng, thành công được đo lường như thế nào, công việc của họ được góp phần như thế nào vào kết quả chung của tổ chức (Robinson, 1992).
Bên cạnh những ƣu điểm trên, dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra