a) Định hướng
- Hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN phải dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nước về công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và chiến lược phát triển KT-XH đến năm 2020.
- Phải phù hợp với tiến trình đổi mới của đất nước và công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia, công khai, minh bạch.
- Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN phải đảm bảo đúng mục đích, đúng đối tượng và đúng chế độ theo hướng KBNN làm tổng kế toán quốc gia. Quản lý dự toán chi chặt chẽ và có hệ thống.
- Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN theo hướng quản lý chặt chẽ, kịp thời và rõ ràng tất cả các hợp đồng của đơn vị sử dụng NSNN với các nhà cung cấp hàng hóa dịch vụ theo hướng thực hiện cam kết chi.
b) Mục tiêu
Một là, phải phù hợp với tiến trình đổi mới của đất nước và công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia, công khai, minh bạch.
Chi thường xuyên NSNN phải đáp ứng được yêu cầu phát triển KT- XH, nâng cao chất lượng phát triển kinh tế và đời sống nhân dân, đảm bảo an ninh quốc phòng và tăng cường công tác đối ngoại; đồng thời phải đảm bảo tính bao quát về phạm vi, đối tượng và mức độ KSC thường xuyên NSNN theo đúng Luật NSNN, bảo đảm tất cả các khoản chi thường xuyên NSNN đều được kiểm tra, kiểm soát một cách chặt chẽ qua hệ thống KBNN. Ngoài ra, cơ chế KSC thường xuyên NSNN cũng phải phù hợp với xu hướng cải cách hành chính trong quản lý chi NSNN và phù hợp với các phương thức cấp phát ngân sách chi theo dự toán, tự chủ về biên chế và kinh phí hoạt động, khoán chi đối với đơn vị khoán.
Phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và quyền hạn giữa các cơ quan, các cấp ngân sách trong việc quản lý, điều hành ngân sách.Cần làm cho các cơ quan đơn vị sử dụng NSNN thấy được quyền và nghĩa vụ trong việc quản lý, sử dụng kinh phí chi thường xuyên NSNN đúng mục đích, đúng đối tượng và có hiệu quả. Đặc biệt là phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của người chuẩn chi và KBNN. Theo cơ chế hiện hành, chi tiêu thường xuyên NSNN, vai trò chuẩn chi thường xuyên NSNN là thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN và
những người được uỷ quyền. KBNN đóng vai trò KSC có trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát việc chi phải theo đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức được cấp có thẩm quyền quy định và có đầy đủ hồ sơ chứng từ. Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần phải phân định trách nhiệm giữa người chuẩn chi và người kiểm tra, KSC trong quá trình chi tiêu NSNN.
Quy trình thủ tục KSC thường xuyên NSNN phải bảo đảm tính khoa học, đơn giản, rõ ràng, công khai và minh bạch, thuận lợi cho người kiểm soát, người được kiểm soát, đồng thời phải bảo đảm các yêu cầu quản lý.
Trong điều kiện chúng ta chưa thể quản lý NSNN theo kết quả đầu ra cho các nội dung chi, việc hoàn thiện quy trình thủ tục, các định mức, tiêu chuẩn chi ngân sách là đòi hỏi phải đầy đủ, tỉ mỉ và rõ ràng để nâng cao hiệu quả KSC thường xuyên NSNN qua KBNN.
Song song với việc nghiên cứu và áp dụng phương thức cấp phát, KSC thường xuyên NSNN theo dự toán, cần tăng cường và mở rộng phạm vi và đối tượng áp dụng phương thức quản lý và KSC thường xuyên NSNN đối với các đơn vị thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính, đơn vị sự nghiệp có thu, quản lý cấp phát ngân sách theo kết quả đầu ra của công việc.
Sự kết hợp giữa cấp phát và KSC theo dự toán và khoán chi sẽ ngày càng thuận lợi hơn, tạo cơ chế quản lý NSNN theo kết quả đầu ra, thay vì quản lý theo kết quả đầu vào như hiện nay.
Hướng đến sẽ chỉ còn một hình thức chi thường xuyên NSNN, đó là chi theo dự toán, tiến tới bỏ hình thức chi bằng lệnh chi tiền cho một số lĩnh vực, một số cấp ngân sách.
Hai là, phải đảm bảo sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả tiền của Nhà nước.
Phải bảo đảm sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả các nguồn kinh phí chi thường xuyên NSNN. Hiện nay, cơ chế KSC thường xuyên NSNN đã bộc lộ nhiều nhược điểm. Khi kiểm soát biết có khoản chi chưa thực sự hiệu quả hoặc chưa minh bạch, nhưng KBNN không thể không chi. Vì vậy, cơ chế cấp phát và KSC thường xuyên NSNN mới phải đạt được mục tiêu cấp đúng, cấp đủ, kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng để góp phần loại bỏ tiêu cực, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Có cơ chế phạt người chuẩn chi, nếu để tình trạng chi thường xuyên NSNN lãng phí, không hiệu quả. Từ chỗ chi đúng, chi đủ, chi có hiệu quả, tạo ra được những điều kiện tiền đề phát triển KT-XH, tăng tích luỹ, thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Cải tiến quy trình cấp phát, thanh toán NSNN, bảo đảm nguyên tắc mọi khoản chi của NSNN đều phải được cấp phát trực tiếp từ KBNN tới đối tượng sử dụng ngân sách. Ở đây, KBNN là cơ quan đầu mối được nhà nước giao nhiệm vụ KSC thường xuyên NSNN, Kho bạc nhà nước có quyền từ chối thanh đối với khoản chi sai chế độ và phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về quyết định của mình, trực tiếp thanh toán mọi khoản chi của NSNN. Bên cạnh đó, cần xác định rõ phương thức thanh toán, chi trả đối với từng khoản chi NSNN theo hướng: Cải tiến và mở rộng phương thức thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN theo hướng thanh toán hiện đại và theo thông lệ quốc tế. KBNN sẽ trực tiếp thanh toán cho tất cả đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ bằng chuyển khoản. Mở rộng phương thức thanh toán sao cho hệ thống KBNN không cần phải sử dụng tới tiền mặt, kể cả thanh toán lương cho các đối tượng hưởng lương từ NSNN.
Ba là, phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và quyền hạn giữa các cấp ngân sách, các cơ quan, đơn vị trong việc điều hành, quản lý, quyết định và kiểm soát chi NSNN.
Cần làm cho các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN thấy được quyền và nghĩa vụ trong việc quản lý, sử dụng kinh phí NSNN cấp đúng mục đích, đúng pháp luật và có hiệu quả. Đặc biệt là phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của người chuẩn chi và KBNN, để có sự kiểm tra kiểm soát trong khi thực hiện chi thường xuyên NSNN. Quy trình thủ tục kiểm soát chi NSNN phải đảm bảo tính khoa học, đơn giản, rõ ràng, công khai và minh bạch, thuận lợi cho người kiểm soát, người được kiểm soát, đồng thời phải đảm bảo các yêu cầu quản lý.
Bốn là, phải đảm bảo đúng mục đích, đúng đối tượng và đúng chế độ theo hướng KBNN làm tổng kế toán quốc gia. Quản lý dự toán chi chặt chẽ và có hệ thống.
Quyết định, phân bổ, quản lý và kế toán dự toán chi thường xuyên NSNN: cải tiến về nội dung, quy trình lập, duyệt và phân bổ dự toán NSNN, bảo đảm tính chính xác, chi tiết, đầy đủ, kịp thời. Dự toán NSNN đã được phê duyệt phải là căn cứ pháp lý quan trọng để KBNN tiến hành kiểm tra, kiểm soát quá trình chấp hành của các đơn vị sử dụng NSNN. KBNN phải thực hiện kế toán chính xác và đầy đủ dự toán NSNN được duyệt từ khâu quyết định đến khâu phân bổ dự toán, sao cho ở bất cứ thời điểm nào ngành KBNN cũng phải có đầy đủ số liệu, tình hình thực hiện dự toán chi thường xuyên NSNN.
Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và nâng cao chất lượng hoạt động của KBNN với tư cách là cơ quan quản lý ngân quỹ quốc gia và sẽ là tổng kế toán quốc gia. KBNN phải làm nhiệm vụ quản lý và hạch toán toàn bộ tài sản, lập báo cáo và quyết toán ngân sách quốc gia. Để làm tốt các nhiệm vụ này, cần phải đổi mới và tổ chức lại bộ máy kế toán ngân sách theo hướng: Kế toán viên tại các đơn vị dự toán phải chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của KBNN; thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các nghiệp vụ thu chi NSNN một cách khách quan, độc lập với người chuẩn chi. Thực hiện cơ chế này nhằm mục đích tăng
cường vai trò kiểm tra, kiểm soát của kế toán KBNN đối với người chuẩn chi, đồng thời đề cao trách nhiệm của người chuẩn chi khi ra lệnh thực hiện các khoản chi tiêu đó. Mặt khác, hoàn thiện hệ thống kế toán NSNN, làm cho kế toán NSNN thực sự là một phương tiện để kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của việc sử dụng ngân quỹ nhà nước. Điều này đòi hỏi phải xác định rõ đối tượng kế toán KBNN. Toàn bộ số quyết toán nhập, xuất quỹ NSNN do KBNN thực hiện được so sánh, đối chiếu với các ngành, các cấp chi NSNN. Từ đó bảo đảm cung cấp đầy đủ, kịp thời những thông tin cần thiết cho công tác quản lý quỹ NSNN của Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương. Công tác hạch toán kế toán quỹ NSNN được tập trung vào một đầu mối và do KBNN đảm nhiệm. Luật NSNN năm 2015 đã quy định KBNN tổ chức thực hiện toàn bộ công tác kế toán, hạch toán NSNN, định kỳ báo cáo việc thực hiện dự toán NSNN cho cơ quan Nhà nước và cơ quan Tài chính cùng cấp. Quá trình hình thành tổng kế toán quốc gia sẽ được chia làm hai giai đoạn: Một là, giai đoạn hợp nhất kế toán ngân sách và kế toán Kho bạc; Hai là, giai đoạn thiết lập tổng kế toán quốc gia.
Có quy định cụ thể hơn về sử dụng số vượt thu NSNN để chi thường xuyên ngân sách trong những ngày cuối năm ngân sách, sao cho khi bổ sung chi phải có đủ thời gian để hoàn thành hồ sơ chứng từ theo đúng chế độ quy định, đảm bảo chi có hiệu quả.
Năm là, quản lý chặt chẽ, kịp thời và rõ ràng tất cả các hợp đồng của đơn vị sử dụng NSNN với các nhà cung cấp hàng hóa dịch vụ theo hướng thực hiện cam kết chi
KBNN sẽ tiến hành ghi chép các thông tin trên hợp đồng cung cấp hàng hóa dịch vụ của đơn vị cung cấp với đơn vị sử dụng NSNN, trên cơ sở dự toán được phân bổ nhằm đảm bảo dự toán ngân sách có đủ để chi tiêu trước
khi bắt đầu ký kết hợp đồng mua sắm và dịch vụ. Việc ghi chép thực hiện trong hệ thống kế toán của KBNN.
3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN TẠI KBNN QUẢNG NGÃI
3.2.1. Hoàn thiện kiểm soát các khoản chi thường xuyên có trong dự toán qua Kho bạc Nhà nước
a) Xây dựng hệ thống các văn bản quy định về cơ chế kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua KBNN theo hướng đồng bộ, thống nhất, gọn lại hệ thống văn bản kiểm soát chi
- Sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo tính khoa học, tiên tiến, hiện đại,phù hợp với xu thế hội nhập và thông lệ của quốc tế, đặc biệt là đáp ứng được yêu cầu thực tiễn của Việt Nam. Sửa theo hướng: về dự toán NSNN, Cơ quan tài chính các cấp chịu trách nhiệm quản lý dự toán và truyền số liệu dự toán (cả phân bổ và điều chỉnh) sang KBNN theo chương trình thống nhất để KBNN thực hiện. Quy trình phân bổ dự toán NSNN được thực hiện từ trên xuống, cụ thể dự kiến như sau: Quản lý các danh mục tổ hợp tài khoản sử dụng để phân bổ ngân sách, quản lý danh mục các mã dự toán, mã tổ chức dự toán, quy trình điều chỉnh dự toán và giao dự toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách; quản lý các quy trình tạo và nhập dự toán vào hệ thống, bao gồm quy trình tạm cấp kinh phí, quy trình nhập dự toán ngân sách được Quốc hội, HĐND các cấp quyết định vào hệ thống, quy trình phân bổ dự toán theo chức năng, quy trình này được phân bổ từ trên xuống, quy trình điều chỉnh dự toán đã giao cho các đơn vị sử dụng NSNN, quy trình ứng trước dự toán.
Như vậy, KBNN phải có chương trình thống nhất để quản lý toàn bộ dự toán từ cấp 0: Quốc hội, HĐND các cấp đến đơn vị dự toán cấp 1, cấp 2, cấp 3… đơn vị sử dụng NSNN. Hiện nay, chỉ quản lý ở đơn vị dự toán trực tiếp sử
dụng NSNN, tại KBNN nơi đơn vị giao dịch. Thống nhất phân bổ dự toán chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản; Vốn nước ngoài cũng cân đối và phân bổ, giao dự toán. Cơ quan KBNN có tài khoản riêng để hạch toán và theo dõi dự toán tạm cấp trong trường hợp chưa có dự toán chính thức được giao.
- Luật NSNN cần có một số điều khoản quy định chặt chẽ tính thống nhất và công khai trong quá trình lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán NSNN. Đảm bảo cho Luật NSNN đề cao được quyền làm chủ của các đơn vị và cá nhân trong lĩnh vực tài chính-ngân sách. Luật NSNN phải tạo điều kiện cho tất cả người dân nắm được một cách rõ ràng, chính xác và kịp thời những đóng góp của họ đã được sử dụng như thế nào, hiệu quả mang lại ra sao theo hướng dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra.
- Cần quan tâm đến tính đồng bộ và kịp thời khi ban hành các bộ luật và văn bản hướng dẫn dưới luật nhằm đảm bảo tính thống nhất và thuận lợi trong quá trình thực hiện; tạo điều kiện cho các cơ quan chức năng kiểm tra, giám sát việc thi hành luật, có căn cứ để xử lý các vi phạm và có thể đưa ra những quyết định đúng đắn, thực sự đưa luật đi vào cuộc sống.
- Hiện nay, ít nhất chúng ta có bảy hình thức KSC thường xuyên NSNN, theo đó là bảy cơ chế KSC khác nhau, với quá nhiều văn bản, chế độ đi theo. Trong một đơn vị sử dụng ngân sách cũng có nhiều hình thức KSC khác nhau . Do đó, gây khó khăn cho đơn vị và cho KBNN trong quá trình thực hiện chi và KSC thường xuyên NSNN.
Đề nghị thống nhất lại thành 03 loại chế độ kiểm soát chi thường xuyên NSNN như sau:
+ Xây dựng cơ chế kiểm soát chi TX thống nhất cho đơn vị không khoán, chi TX ngân sách Đảng và chi ngân sách xã thì thực hiện hình thức kiểm soát chi không khoán.
+ Những đơn vị thực hiện khoán kinh phí từ NSNN nên xây dựng thống nhất một hình thức KSC và quản lý theo hình thức ngân sách khoán.
+ Chi cho quốc phòng và an ninh nên xây dựng thành một hình thức KSC đặc biệt, còn khoản nào không phải là chi đặc biệt thì theo hình thức KSC thường xuyên.
b) Ban hành một quy trình KSC thường xuyên NSNN qua KBNN theo hướng thống nhất
Quy trình giao dịch một cửa trong KSC thường xuyên NSNN qua KBNN thực hiện theo Quyết định số 1116/QĐ-KBNN ngày 24/11/2009 thực sự là một bước tiến lớn trong cải cách thủ tục hành chính tại KBNN. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, quy trình này cũng bộc lộ một số hạn chế cần phải sửa đổi, bổ sung. Trong thời gian đến cần sửa đổi theo hướng:
- Quy định cụ thể hồ sơ thanh toán gửi KBNN gồm những tài liệu nào theo từng nội dung chi, tài liệu nào cần có bản lưu tại kho bạc để làm hồ sơ kèm theo chứng từ thanh toán.
- Quy định cụ thể thời gian xử lý công việc nhưng cũng cần linh hoạt hơn và không nên quá cứng nhắc, gò bó.
- Ban hành quy chế quy định trách nhiệm đối với cán bộ làm tại bộ phận một cửa để nâng cao ý thức và trách nhiệm của họ. Cán bộ một cửa là người trực tiếp thực hiện giao dịch với khách hàng nên đòi hỏi phải có trình độ, năng lực chuyên môn nghiệp vụ, đồng thời phải thể hiện nét văn minh, văn hóa trong giao tiếp.
c ) Nâng cao chất lượng dự toán chi thường xuyên NSNN
Cần quy định cơ chế bắt buộc đối với các cơ quan chủ quan cấp trên phải thực hiện giao dự toán NSNN cho đơn vị cấp dưới ngay từ đầu năm khi có quyết định giao dự toán của cấp có thẩm quyền. KBNN kiên quyết không cấp