CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG HOẠT ðỘNG THU THUẾ
1.2. TỔNG QUAN VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG ðƠN VỊ HÀNH CHÍNH CÔNG
1.2.2. Kiểm soỏt nội bộ trong ủơn vị hành chớnh cụng
a. Khỏi niệm, mục tiờu và ý nghĩa KSNB trong ủơn vị hành chớnh công
Hướng dẫn về Chuẩn mực kiểm soỏt nội bộ (KSNB) cho ủơn vị khu vực công do Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao (INTOSAI) ban hành. Theo ủú, KSNB là một quỏ trỡnh ủộc lập bị tỏc ủộng bởi người quản lý và cỏc cỏ nhõn trong tổ chức và ủược thiết kế ủể nhận diện rủi ro và cung cấp giải phỏp tin cậy nhằm ủạt ủược sứ mạng của tổ chức, những mục tiờu chung cần ủạt ủược là: Vận hành cú trật tự, ủỳng ủắn, tớnh kinh tế, cỏc hoạt ủộng cú hiệu lực và hiệu quả; Thực hiện tốt trách nhiệm giải trình; Tuân theo luật pháp và cỏc quy tắc; Bảo ủảm an toàn nguồn lực chống lại mất mỏt, lóng phớ và thiệt hại.
KSNB bao gồm 5 thành phần có liên quan với nhau: Môi trường kiểm soát; đánh giá rủi ro; Hoạt ựộng kiểm soát; Thông tin và truyền thông; Giám sát.
INTOSAI GOV 9100 ủịnh nghĩa: “KSNB là một quỏ trỡnh xử lý toàn bộ ủược thực hiện bởi nhà quản lý và cỏc cỏ nhõn trong tổ chức, quỏ trỡnh này ủược thiết kế ủể phỏt hiện cỏc rủi ro và cung cấp một sự ủảm bảo hợp lý ủể ủạt ủược nhiệm vụ của tổ chức."
Mục tiêu của tài liệu INTOSAI GOV 9100 nhằm thiết lập và duy trì KSNB hữu hiệu trong khu vực cụng. Vỡ vậy, cỏc nhà lónh ủạo cỏc tổ chức của Nhà nước xem tài liệu này là một nền tảng ủể thực hiện và giỏm sỏt KSNB trong tổ chức. Sau ủõy là những mục tiờu cần ủạt ủược:
• Thực hiện cỏc hoạt ủộng một cỏch cú kỷ cương, cú ủạo ủức, cú tớnh
kinh tế và hiệu quả;
• Thực hiện ủỳng trỏch nhiệm;
• Tuõn thủ theo luật phỏp và quy ủịnh hiện hành; Bảo vệ cỏc nguồn lực chống thất thoỏt, sử dụng sai mục ủớch và tổn thất”.
So với ủịnh nghĩa của bỏo cỏo COSO, khớa cạnh giỏ trị ủạo ủức trong hoạt ủộng ủược thờm vào và nhấn mạnh. Bởi vỡ kỳ vọng rằng, cụng chức phải phục vụ lợi ích công với sự công bằng và quản lý nguồn lực công một cách ủỳng ủắn. Cụng dõn phải nhận ủược sự ủối ủói vụ tư trờn cơ sở phỏp luật và cụng lý. Cỏc yếu tố cụ thể của hệ thống KSNB: Mụi trường kiểm soỏt; ủỏnh giỏ rủi ro; hoạt ủộng kiểm soỏt; thụng tin và truyền thụng; giỏm sỏt.
KSNB trong ủơn vị hành chớnh cụng giỳp nhà quản lý ủỏnh giỏ toàn diện về vấn ủề kiểm soỏt trong tổ chức theo hướng ủỏnh giỏ rủi ro, xỏc ủịnh mục tiờu và thiết lập cỏc hoạt ủộng kiểm soỏt. Bờn cạnh ủú, tạo lập mụi trường kiểm soát tốt cùng với một hệ thống thông tin hữu hiệu.Vì vậy, về khái niệm cũng như cỏc chuẩn mực KSNB cần sớm ủưa vào chương trỡnh ủào tạo ủối với cỏc nhà quản lý ở cỏc ủơn vị hành chớnh cụng.
b. Khuụn khổ kiểm soỏt nội bộ trong ủơn vị hành chớnh cụng
KSNB là một quỏ trỡnh năng ủộng cú thể ủiều chỉnh liờn tục trước những rủi ro và thay ủổi mà tổ chức phải ủối mặt, giỏm sỏt ủể ủảm bảo KSNB ủược tiếp tục trước những thay ủổi mục tiờu, mụi trường, nguồn lực và rủi ro.
Có mối quan hệ trực tiếp giữa mục tiêu tổ chức và các thành phần của KSNB.
Cỏc mục tiờu tổ chức là những gỡ tổ chức phấn ủấu, nỗ lực ủể ủạt ủược. Cỏc thành phần của KSNB là những hoạt ủộng cần thiết ủể ủạt ủược mục tiờu chung.
Trong khi khung KSNB có liên quan và thích hợp cho tất cả các tổ chức thỡ cỏch thức của việc quản lý khi ứng dụng sẽ rất ủa dạng với ủặc tớnh của tổ chức và phụ thuộc vào nhiều yếu tố của nú. Những yếu tố ủú bao gồm
cấu trỳc tổ chức, hồ sơ về những rủi ro, mụi trường hoạt ủộng, quy mụ, ủộ phức tạp, hoạt ủộng và nhịp ủộ, những ủặc tớnh khỏc.
Nhỡn vào những mục tiờu chung thỡ 5 thành phần của KSNB ủều cú liờn quan ủến mỗi một mục tiờu của tổ chức. Như ủối với mục tiờu ủể tổ chức vận hành một cỏch hiệu lực và hiệu quả thỡ 5 thành phần của KSNB phải ủược thực hiện và rất quan trọng ủối với những gỡ nú ủạt ủược.
1. Môi trường kiểm soát
Môi trường kiểm soát là nền tảng cho toàn bộ hệ thống KSNB, cung cấp trật tự, cấu trỳc cũng như ủiều kiện mụi trường cú hiệu quả của KSNB, ảnh hưởng ủến tổng thể chiến lược và mục tiờu ủược thiết lập và hoạt ủộng kiểm soỏt ủược cấu trỳc trờn nền tảng ủú. Trong một mụi trường kiểm soỏt, cú năm nhân tố sau:
• Triết lý quản lý và phong cỏch lónh ủạo: ðược thể hiện qua tớnh cỏch, tư duy và thỏi ủộ khi ủiều hành cụng việc của người lónh ủạo. Nhận thức về KSNB của các thành viên trong tổ chức phụ thuộc rất nhiều vào sự quan tõm của nhà lónh ủạo về xõy dựng hệ thống KSNB tốt. Nếu người lónh ủạo chưa quan tõm ủỳng mức ủến KSNB thỡ ủồng nghĩa với việc cỏc thành viên trong tổ chức cũng không coi trọng KSNB. ðiều này cho thấy KSNB chỉ là hỡnh thức chứ khụng cú ý nghĩa thực sự, dẫn ủến nhiệm vụ và mục tiờu của ủơn vị, của tổ chức khụng cũn ủạt kết quả như mong ủợi.
• Cơ cấu tổ chức: Bao gồm hệ thống báo cáo phù hợp với tổ chức, thiết lập quy trỡnh bỏo cỏo kịp thời và kết quả thực hiện ủể ủạt mục tiờu ủề ra; Sự phõn chia quyền và trỏch nhiệm bỏo cỏo. Mỗi cấp quản lý ý thức ủược quyền hạn của mỡnh tới ủõu, ở mức ủộ nào. Trong cơ cấu của một tổ chức cũng bao gồm bộ phận kiểm toỏn nội bộ, ủược tổ chức ủộc lập ủối với cỏc ủối tượng kiểm toỏn và bỏo cỏo trực tiếp ủến lónh ủạo cao nhất trong cơ quan.
• Chớnh sỏch nhõn sự: Thể hiện ở sự tuyển dụng, ủỏnh giỏ, bổ nhiệm,
khen thưởng hay kỷ luật các thành viên trong tổ chức. Mỗi một cá nhân trong một tổ chức ủều cú vai trũ hết sức quan trọng trong KSNB. Do ủú, việc thực hiện về chính sách nhân sự của một tổ chức có thể nói là một phần quan trọng trong mụi trường kiểm soỏt. Theo ủú, khi ra quyết ủịnh tuyển dụng ủũi hỏi phải ủảm bảo về tư cỏch ủạo ủức, kinh nghiệm thực tiễn ủể thực hiện cụng việc ủược giao. Như vậy, nhà lónh ủạo cần thực hiện chớnh sỏch khen thưởng kịp thời hay kỷ luật nghiờm minh ủể việc KSNB mang lại hiệu quả tốt.
• Sự liờm chớnh và giỏ trị ủạo ủức cỏ nhõn, chuyờn mụn của nhà lónh ủạo và của ủội ngũ nhõn viờn: ðạo ủức và cung cỏch ủiều hành, thỏi ủộ của người quản lý sẽ quyết ủịnh toàn bộ tổ chức trong việc thiết lập tõt cả cỏc chớnh sỏch của một ủơn vị. ðồng thời, phải cho nhõn viờn thấy ủược tinh thần này trong sứ mệnh, trong tiờu chuẩn ủạo ủức của tổ chức thụng qua hỡnh thức bằng cỏc văn bản chớnh thức. Sự liờm chớnh, tụn trọng giỏ trị ủạo ủức của nhà lónh ủạo và của ủội ngũ nhõn viờn trong cụng việc ủược thể hiện qua thỏi ủộ cư xử chuẩn mực của họ. Việc chấp hành cỏc ủiều lệ, quy ủịnh và ủạo ủức về cỏch ứng xử của họ thể hiện qua tinh thần ủạo ủức trong cụng việc.
• Năng lực nhõn viờn: Năng lực nhõn viờn thể hiện ở trỡnh ủộ hiểu biết, kỹ năng làm việc ủể ủảm bảo cho cụng việc ủược thực hiện một cỏch trôi chảy. Một nhân viên có năng lực sẽ góp phần xây dựng nên một hệ thống KSNB vững chắc. Lónh ủạo và nhõn viờn cần cú những kỹ năng cần thiết ủể ủỏnh giỏ, phõn tớch những rủi ro nảy sinh trong quỏ trỡnh thực hiện cụng việc vỡ vậy việc ủào tạo ủể nõng cao trỡnh ủộ nờn ủược chỳ trọng. Mỗi cỏ nhõn trong tổ chức ủều giữ một vai trũ trong hệ thống KSNB, vỡ ủú là trỏch nhiệm của họ và cỏc cỏ nhõn phải luụn duy trỡ phỏt triển trỡnh ủộ ủể ủảm bảo việc xây dựng, thực hiện và duy trì hệ thống KSNB.
2. đánh giá rủi ro
Sau khi cú mục tiờu tổ chức một cỏch rừ ràng và ủó thiết lập một mụi
trường kiểm soỏt hiệu quả, tiến hành ủỏnh giỏ rủi ro phải ủối mặt của tổ chức cũng như cung cấp một nền tảng ủể phỏt triển cỏc hoạt ủộng thớch hợp ủể kiểm soát rủi ro.
đánh giá rủi ro, không lệ thuộc vào qui mô, cấu trúc loại hình của bất kỳ tổ chức nào, tất cỏc loại hỡnh tổ chức khi hoạt ủộng ủều phải ủối mặt với cỏc rủi ro, ủể hạn chế những thiệt hại do rủi ro gõy ra, cỏc nhà quản lý cần tuõn thủ qui trỡnh ủỏnh giỏ rủi ro ủược thể hiện theo từng bước như sau: Nhận dạng rủi ro; đánh giá rủi ro và Các biện pháp ựối phó.
• Nhận dạng rủi ro
Nhận dạng rủi ro bao gồm rủi ro từ bên ngoài và bên trong, rủi ro ở cấp toàn ủơn vị và từng hoạt ủộng, rủi ro ủược xem xột liờn tục trong suốt quỏ trỡnh hoạt ủộng của ủơn vị. Liờn quan ủến khu vực cụng, cỏc cơ quan Nhà nước phải quản trị rủi ro ảnh hưởng ủến mục tiờu giao phú, bao gồm cả cỏc chỉ tiờu ủược xõy dựng trong kế hoạch của ủơn vị.
Ớ đánh giá rủi ro
ðể kiểm soỏt ủược rủi ro, vấn ủề quan trọng khụng chỉ là nhận diện cỏc rủi ro tồn tại, mà cũn là ủỏnh giỏ tầm quan trọng, tỏc hại mà rủi ro gõy ra và khả năng xảy ra rủi ro. Cú nhiều phương phỏp ủỏnh giỏ rủi ro tựy theo mỗi loại rủi ro, tuy nhiờn phải ủỏnh giỏ rủi ro một cỏch cú hệ thống. Thớ dụ phải xõy dựng cỏc tiờu chớ ủỏnh giỏ rủi ro, sau ủú sắp xếp thứ tự cỏc rủi ro, dựa vào ủú nhà lónh ủạo sẽ phõn bổ nguồn lực ủối phú rủi ro.
• Phỏt triển cỏc biện phỏp ủối phú
Cú bốn biện phỏp ủối phú với rủi ro: Phõn tỏn rủi ro, chấp nhận rủi ro, tránh né rủi ro và xử lý hạn chế rủi ro. Trong phần lớn các trường hợp rủi ro phải ủược xử lý hạn chế và ủơn vị duy trỡ hệ thống KSNB ủể cú biện phỏp thớch hợp. Cỏc biện phỏp xử lý hạn chế rủi ro ở mức ủộ hợp lý vỡ mối liờn hệ giữa lợi ớch và chi phớ nhưng nếu nhận dạng ủược và ủỏnh giỏ ủược rủi ro thỡ
có sự chuẩn bị tốt hơn.
Khi mụi trường thay ủổi như cỏc ủiều kiện về kinh tế, chế ủộ của Nhà nước, cụng nghệ, luật phỏp sẽ làm rủi ro thay ủổi thỡ việc ủỏnh giỏ rủi ro cũng nờn thường xuyờn xem xột lại, ủiều chỉnh theo từng thời kỳ.
Cỏc biện phỏp xử lý hạn chế rủi ro ở mức ủộ hợp lý vỡ mối liờn hệ giữa lợi ớch và chi phớ nhưng nếu nhận dạng ủược và ủỏnh giỏ ủược rủi ro thỡ cú sự chuẩn bị tốt hơn.
3. Hoạt ủộng kiểm soỏt
Chiến lược chớnh ủể làm giảm rủi ro là thụng qua những hoạt ủộng KSNB, ủể cú thể ngăn ngừa hoặc phỏt hiện rủi ro. Cỏc hoạt ủộng ủiều chỉnh là sự bổ sung cần thiết cho hoạt ủộng KSNB ủể ủạt ủược mục tiờu của tổ chức. Hoạt ủộng kiểm soỏt và họat ủộng ủiều chỉnh nờn xỏc ủịnh ủược chi phí, do chi phí có thể không tương xứng với hiệu quả mang lại từ chúng (hiệu quả của chi phớ). Hoạt ủộng kiểm soỏt là những chớnh sỏch, những thủ tục nhằm hạn chế rủi ro và ủảm bảo ủạt ủược mục tiờu, nhiệm vụ của ủơn vị
Hoạt ủộng kiểm soỏt là những chớnh sỏch, những thủ tục nhằm hạn chế rủi ro và ủảm bảo ủạt ủược mục tiờu, nhiệm vụ của ủơn vị. ðể ủạt ủược hiệu quả cao ủũi hỏi hoạt ủộng kiểm soỏt phải phự hợp, dể hiểu, nhất quỏn giữa cỏc thời kỳ, cú hiệu quả, ủỏng tin cậy và cú liờn hệ trực tiếp ủến mục tiờu kiểm soát.
- Về thủ tục phân quyền và xét duyệt: Khi thực hiện các nghiệp vụ chỉ ủược thực hiện từ người ủược ủy quyền theo trỏch nhiệm và phạm vi của họ.
Việc ủy quyền là cỏch thường gặp ủể ủảm bảo là chỉ cú những nghiệp vụ là cú thực mới ủược phờ duyệt ủỳng như mong muốn của người lónh ủạo. Tuõn thủ chi tiết cỏc quy ủịnh của sự ủy quyền núi trờn, nhõn viờn thực hiện theo ủỳng hướng dẫn và trong giới hạn ủược quy ủịnh của nhà lónh ủạo và luật phỏp. Cỏc thủ tục ủy quyền phải ủược cụng bố rừ ràng, tài liệu húa và phải
ủược thể hiện bằng những ủiều kiện cụ thể.
- Về phõn chia trỏch nhiệm: Trỏch nhiệm phải ủược giao cho từng cỏ nhõn một cỏch cú hệ thống ủể ủảm bảo việc kiểm tra mang lại hiệu quả. ðể giảm thiểu rủi ro về sai sút, cố ý làm sai và rủi ro khụng ngăn ngừa ủược thỡ một cụng việc từ lỳc bắt ủầu cho ủến khi kết thỳc khụng ủược giao cho một bộ phận hay một cỏ nhõn nào.Cú 05 trỏch nhiệm chủ yếu ủú là: Ủy quyền, phờ chuẩn, ghi chộp, xử lý và ủỏnh giỏ cỏc nghiệp vụ nhưng cần lưu ý sự thụng ủồng làm phỏ hủy hoặc làm giảm sự hữu hiệu của KSNB.
Với một tổ chức có quy mô nhỏ, trong một số trường hợp có quá ít nhõn viờn ủể thực hiện việc phõn chia, phõn nhiệm thỡ lỳc này, người lónh ủạo phải nhận biết ủược rủi ro và bự ủắp bằng những biện phỏp kiểm soỏt khỏc chẳng hạn như luõn phiờn, luõn chuyển nhõn viờn. Việc làm này ủảm bảo rằng trong một thời gian dài một người không xử lý mọi mặt nghiệp vụ. Hay như, yờu cầu, khuyến khớch nhõn viờn thực hiện nghỉ theo chế ủộ quy ủịnh hàng năm cũng cú nghĩa là giỳp giảm rủi ro bằng cỏch tạm thời ủem lại sự luõn chuyển nhân viên.
- Kiểm soát việc tiếp cận tài sản và sổ sách: Việc tiếp cận tài sản và sổ sỏch của tổ chức phải ủược giới hạn cho những cỏ nhõn mà họ ủược người lónh ủạo giao trỏch nhiệm bảo quản hoặc sử dụng tài sản. Trỏch nhiệm này ủược thể hiện qua chứng từ, hàng tồn kho, ghi chộp sổ sỏch. Hạn chế việc tiếp cận tài sản làm giảm rủi ro làm thất thoát tài sản hoặc lạm dụng tài sản của Nhà nước. Việc giới hạn tùy thuộc vào rủi ro thất thoát tài sản và phải ủược xem xột nghiờm tỳc.
- Kiểm tra, ủối chiếu: Chứng từ, sổ sỏch kế toỏn phải ủược ủối chiếu thường xuyờn và ủịnh kỳ theo quy ủịnh của ủơn vị. Cỏc nghiệp vụ, sự kiện phỏt sinh phải ủược kiểm tra trước, trong và sau khi xử lý.
- Giám sát nhân viên: ðối với nhân viên, khi tiến hành giao công việc
cần phải thông báo rõ ràng, cụ thể về nghĩa vụ, về trách nhiệm và sự chịu trách nhiệm công việc ựược giao cho mỗi nhân viên. đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ của nhõn viờn phải ủảm bảo nguyờn tắc là cú cỏc hệ thống cụng việc trong phạm vi và thời gian cần thiết.
Khi giao việc cần dựa theo những tiờu chuẩn cần thiết ủể ủảm bảo cụng việc ủược thực hiện theo ủỳng ủịnh hướng, ủỳng mục tiờu ủó ủược xỏc ủịnh.
Nhõn viờn ủược hướng dẫn cần thiết ủể giảm thiểu sai sút ủồng thời làm cho lónh ủạo trực tiếp hiểu ủược, ủạt ủược kết quả như mong muốn.
- Rà soỏt việc thực hiện, xử lý và ủiều hành cỏc hoạt ủộng: Việc thực hiện, xử lý và ủiều hành cỏc hoạt ủộng ủược rà soỏt dựa trờn nhiều chuẩn mực nguyờn tắc cơ bản, ủỏnh giỏ hiệu quả và tớnh thực thi. Nếu thấy khụng phự hợp với mục tiờu của tổ chức hoặc cỏc chuẩn mực ủó quy ủịnh thỡ cần phải rà soỏt lại ủể ủiều chỉnh cho phự hợp quy trỡnh thực hiện ủể ủạt ủược mục tiờu.
Bờn cạnh ủú, ủối với việc xử lý cũng như ủiều hành hoạt ủộng cần ủược rà soỏt thường xuyờn và ủịnh kỳ ủể ủảm bảo tuõn thủ nguyờn tắc, chớnh sỏch, thủ tục và những quy ủịnh hiện hành khỏc của ủơn vị.
4. Thông tin và truyền thông
Thụng tin và truyền thụng hiệu quả là ủiều thiết yếu cho một tổ chức trong ủiều hành và kiểm soỏt cỏc hoạt ủộng của nú. Cần cập nhật ủầy ủủ, ủỏng tin cậy, chớnh xỏc và kịp thời cỏc thụng tin cú liờn quan ủến nội bộ cũng như những sự kiện bên ngoài. Công tác thông tin và truyền thông rất quan trọng và thật sự cần thiết trong việc thực hiện mục tiêu KSNB.
Thụng tin: Một hệ thống thụng tin phự hợp phải tạo ra ủược cỏc bỏo cỏo về hoạt ủộng kế toỏn tài chớnh theo ủỳng chuẩn mực quy ủịnh. Nú khụng những gồm các dữ liệu bên trong mà còn xem xét các thông tin bên ngoài cũng như những ủiều kiện và hoạt ủộng cần thiết ủể phục vụ cho việc bỏo cỏo và ra quyết ủịnh.