Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN Ở NƯỚC TA
2.1. Quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp huyện
2.1.3. Chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1992 và Hiến pháp 2013
* Chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1992
Chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay được tổ chức thành ba cấp: tỉnh, huyện, xã. Việc tổ chức này, về nguyên tắc không phân biệt địa bàn dân cư thành thị hay nông thôn, miền núi. Các cơ quan nhà nước Việt nam đuợc tổ chức và hoạt động về cơ bản dựa trên lãnh thổ của các đơn vị hành chính nói trên, được chia thành bốn cấp chính quyền (kể cả Trung ương), theo kiểu các hình chóp nhỏ nằm trong các hình chóp lớn. Việc tổ chức nhà nước địa phương theo kiểu này là rất chắc chắn. Ưu điểm lớn nhất của nó là không để lọt vấn đề quản lý, nhưng hạn chế lớn nhất của chúng là sự trùng lặp. Các vấn đề quản lý xã hội ở địa phương đều được pháp luật quy định cho tất cả ba cấp chính quyền địa phương.
Chính quyền địa phương được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc Hội đồng nhân dân lập ra Ủy ban nhân dân để tổ chức thực hiện, triển khai các nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Mọi sự chỉ đạo và kiểm tra, hướng dẫn và giám sát của cơ quan cấp trên đối với chính quyền địa phương đều xuất phát từ Hội đồng nhân dân.
Việc chính quyền địa phương được tổ chức như vậy đã bộc lộ nhũng mặt hạn chế như: Không rõ ràng trong mối quan hệ "song trùng, trực thuộc"
của Ủy ban nhân dân với cơ quan hành chính cấp trên và Hội đồng nhân dân.
Không có sự phân biệt rõ ràng về tổ chức, nhiệm vụ theo đặc thù của địa phương. Không tạo điều kiện cho việc chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền cấp dưới, nặng về việc cấp dưới xin ý kiến chỉ đạo, hoặc phê duyệt của cấp trên, theo cơ chế "xin - cho". Không phân biệt chính quyền địa phương theo lãnh thổ, giữa nông thôn và thành thị; nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương vẫn còn mang nặng dấu ấn hành chính quan liêu, cơ bản vẫn theo mô hình của nền hành chính công truyền thông, mang nặng tính thứ bậc, mệnh lệnh hành chính chặt chẽ, song trùng giữa cơ quan có thẩm quyền chung với cơ quan có thẩm quyền riêng dẫn đến sự thụ động.[30]
* Chính quyền địa phương theo Hiến pháp 2013
Từ nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân 2016 - 2021 trở đi, vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương - Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân sẽ tuân theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Xuất phát từ tình hình thực tế về hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian qua, chế định tổ chức chính quyền địa phương được Hiến pháp 2013 quy định một cách tổng quát về đơn vị hành chính, về nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân còn những nội dung cụ thể về tổ chức và thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương sẽ do luật định. Những điểm sửa đổi, bổ sung cơ bản, quan trong gồm:
Hiến pháp năm 3013 đã Sửa đổi tên gọi của Chưong IX từ " Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành "Chính quyền địa phương". Việc sửa đổi
tên gọi của chương này không chỉ thuần túy là sự sửa đổi về câu chữ, mà hơn hết đã thể hiện được tính thống nhất của chính quyền địa phương và sự kết nối chặt chẽ của hai cơ quan tổ chức thực thi quyền lực của nhà nước ở địa phương;
Hiến pháp năm 2013 kế thừa quy định đơn vị hành chính gồm: nước chia thành tỉnh, thành phố trục thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương (quy định mới); huyện chia thành xã, thị trấn; quận chia thành phường; đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập (quy định mơi);[30]
Về tổ chức chính quyền địa phương được Hiến pháp năm 2013 quy định khái quát theo hướng: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định; Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định chi tiết, cụ thể và có phân định rõ sự khác nhau, cùng những nét đặc thù riêng về chức năng nhiệm vụ của Chính quyền địa phương ở đô thị, nông thôn và hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt phù hợp với đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng và yêu cầu quản lý ở mỗi địa bàn. Về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp có một số điểm mới nổi bật như: Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định cấp chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính gồm có HĐND và UBND. Việc quy định mỗi cấp chính quyền địa phương đều phải có HĐND và UBND đã chấm dứt thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội, Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Luật hiện hành quy định rõ hơn về cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân tạo cơ sở pháp lý để củng cố, hoàn thiện tổ chức và nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp. Trong đó, Hội đồng nhân dân huyện được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân huyện gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở huyện bầu ra. Hội đồng nhân dân huyện có Thường trực Hội đồng nhân dân huyện, gồm Chủ tịch Hội đồng nhân dân huyện, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và các ủy viên là trưởng các Ban của Hội đồng nhân dân huyện. Hội đồng nhân dân huyện thành lập ban Kinh tế - Xã hội, Ban Pháp chế.[31]
Ủy ban nhân dân huyện vẫn được xác định là cơ quan chấp hành của HĐND huyện, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân đại phương, HĐND huyện và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Về cơ cấu tổ chức của UBND huyện gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên. Ủy viên UBND huyện là người đứng đầu các cở quan chuyên môn thuộc UBND huyện và ủy viên phụ trách quân sự, công an. Đây cũng là điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, nếu như trước đây theo quy định của luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, không phải người đứng đầu của cơ quan chuyên môn của UBND nào cũng là ủy viên của UBND thì đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã mở rộng tổ chức UBND theo đó tất cả người đứng đầu của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND đều là ủy viên của UBND.
Hình 2.1. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo Hiến pháp 2013