Phần 2. Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.2. Đặc điểm của dịch vụ công ích
Với quan niệm dịch vụ công ích là những dịch vụ nhằm đáp ứng các nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận, không vì mục tiêu lợi nhuận, hoặc Nhà nước ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện dưới sự kiểm soát, điều tiết của Nhà nước, thì dịch vụ công ích có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, đây là những hoạt động nhằm đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung mang tính thiết yếu để thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công dân.
Để đảm bảo cho đời sống xã hội diễn ra một cách bình thường, Nhà nước ngoài việc thực hiện chức năng quản lý của mình còn phải đảm nhận việc cung ứng dịch vụ công ích cho công dân và xã hội. Các dịch vụ công ích mà Nhà nước cung ứng có tác động, ảnh hưởng trực tiếp tới lợi ích kinh tế - xã hội, quyền làm làm chủ của người dân; đây là những lợi ích, nhu cầu không thể loại trừ của công dân và xã hội, đòi hỏi Nhà nước phải có nghĩa vụ cung ứng. Đó là các dịch vụ công ích như cấp, công chứng, chứng thực các loại giấy tờ liên quan đến nhân thân (như giấy khai sinh, giấy chứng minh nhân dân, hộ khẩu, hộ chiếu...), đến tài sản (như giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu công nghiệp, sở hữu trí tuệ; các hợp đồng mua bán, trao đổi, tặng cho tài sản...) và các dịch vụ thiết yếu khác trong cuộc sống như y tế, giáo dục, vận tải, cung ứng điện, nước... Đây là những hàng hóa dịch vụ thiết yếu của công dân; một mặt, nó cần phải được Nhà nước cung ứng để thỏa mãn nhu cầu của công dân; mặt khác, thông qua hoạt động cung ứng dịch vụ công này (mà cụ thể là dịch vụ công ích) Nhà nước sẽ thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình đối với xã hội và cũng thông qua đó nó tạo ra cơ sở để công dân thực hiện quyền làm chủ của mình cũng như thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước (Phạm Thế Chuyền, 2015).
Thứ hai, việc cung ứng dịch vụ công ích gắn liền với vai trò của Nhà nước.
Dịch vụ công ích là một loại hàng hóa đặc biệt, việc cung ứng nó luôn gắn liền với vai trò của Nhà nước. Với tư cách là người tổ chức cung cấp dịch vụ công ích Nhà nước giữa một vai trò đặc biệt quan trọng. Việc thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công ích của Nhà nước cũng dựa trên cùng những nguyên tắc cho phối vai trò quản lý: dịch vụ công ích phải do một cơ quan công quyền thực hiện (đặc biệt đối với dịch vụ công ích) mới có đủ khả năng và nguồn lực, đảm bảo nguyên tắc bình đẳng và đạt được các mục tiêu chung trong cung ứng dịch vụ công ích (Vũ Văn Bình, 2012).
Trong bối cảnh chuyển đổi của nền kinh tế, dịch vụ công ích được cung ứng
bởi các chủ thể khác nhau, có thể là Nhà nước, tư nhân, hoặc Nhà nước và tư nhân cùng phối hợp cung ứng, nhưng trong mọi trường hợp Nhà nước đều giữ một vị trí quan trong trong việc cung ứng này. Để đảm bảo hiệu quả của việc cung ứng dịch vụ công ích, nhà nước có thể thu hút sự tham gia của các thành phần kinh tế khác; nhưng với vai trò là người đảm bảo công bằng xã hội, Nhà nước vẫn phải có trách nhiệm quan trọng trong việc đạt các mục tiêu hoạt động của dịch vụ công ích, điều đó có nghĩa là không thể để cho qui luật thị trường, qui luật thương mại chi phối hoàn toàn lĩnh vực này.
Việc cung ứng dịch vụ công ích có thể do Nhà nước đứng ra cung cấp trực tiếp thông qua các cơ quan hành chính, các đơn vị sự nghiệp, hay DNNN.
Việc ung ứng này cũng có thể được Nhà nước chuyển giao cho tư nhân thức hiện tất cả hoặc một phần thông qua các hình thức như giao hẳn cho tư nhân, liên kết với tư nhân, mua lại dịch vụ công ích từ tư nhân... nhưng dù có sự khác nhau về hình thức cung ứng song Nhà nước bao giờ cũng giữ vị trí là chủ thể quan trọng, quyết định đến việc cung ứng dịch vụ công ích (Vũ Văn Bình, 2012).
Trong trường hợp Nhà nước trực tiếp cung ứng dịch vụ công ích thì rõ ràng vai trò của Nhà nước ở đây không cần phải nhiều bàn cãi; trong trường hợp Nhà nước giao hẳn cho tư nhân hoặc phối hợp cùng tư nhân thì Nhà nước vẫn thể hiện vai trò là người tổ chức, thông qua các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước như ban hành tiêu chuẩn chất lượng, qui định điều kiện kinh doanh dịch vụ công ích; giá cả dịch vụ; kiểm tra, giám sát... mà Nhà nước không hoàn toàn buông lỏng vai trò quản lý của mình. Suy cho cùng, trong mọi trường hợp, Nhà nước vẫn là người cuối cùng chịu trách nhiệm về giá cả, chất lượng của các dịch vụ công ích mà Nhà nước đã chuyển giao, phối hợp với khu vực tư cung ứng; thậm chí trong một số trường hợp, Nhà nước còn phải bồi thường, nếu như các chủ thể được ủy quyền này gây thiệt hại.
Thứ ba, việc cung ứng dịch vụ công ích không xuất phát từ mục tiêu lợi
nhuận.
Như đã trình bày ở trên, dịch vụ công ích là những dịch vụ tối cần thiết do Nhà nước cung cấp nhằm đáp ứng nhu cầu của công dân và xã hội; mặt khác, việc cung ứng dịch vụ công ích xuất phát từ việc đảm bảo các lợi ích chung; do đó, vấn đề lợi nhuận được đặt xuống hàng thứ yếu.
Khác với các dịch vụ thông thường khác trên thị trường, người cung ứng
thường lấy mục tiêu đạt lợi nhuận cao để cung ứng thì dịch vụ công ích do Nhà nước cung ứng không hướng tới mục tiêu thu lợi nhuận. Dịch vụ công ích do Nhà nước cung ứng có tính xã hội thông qua việc sử dụng các nguồn lực công, với mục tiêu chính là phục vụ lợi ích cộng đồng đáp ứng nhu cầu của tất cả công dân; do đó, có thể thấy tính kinh tế, lợi nhuận không phải là điều kiện tiên quyết chi phối hoạt động dịch vụ công.
Tuy nhiên, phi lợi nhuận khác với việc miễn phí trong cung ứng dịch vụ công ích. Một số dịch vụ công ích do Nhà nước cung cấp khi thụ hưởng người dân vẫn phải đóng một khoản phí nhất định, trực tiếp tiếp hoặc gián tiếp. Nhưng những đóng góp này được sử dụng phần lớn vào bù đắp các chi phí đã bỏ ra, phần lợi nhuận (nếu có) thường được sử dụng cho việc mở rộng, nâng cao chất lượng dịch vụ; đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức... để họ phục vụ tốt hơn (Nguyễn Văn Lộc, 2015).
Đối với khu vực tư nhân. Các tổ chức tư nhân ngoài việc được quyền thu các khoản phí nhất định để đảm bảo hoạt động, hoạt động của họ còn hướng tới mục tiêu có lợi nhuận. Nhưng những khoản lợi nhuận mà họ có được không thuần túy tuân thủ theo qui luật thị trường, mà nó phải chịu sự điều tiết, quản lý của Nhà nước đảm bảo mục tiêu phục vụ, đáp ứng các nhu cầu chung của xã hội.
Thứ tư, sự bình đẳng trong thụ hưởng dịch vụ công ích. Sự bình đẳng trong thụ hưởng dịch vụ công ích bắt nguồn từ nguyên nhân: (1). Dịch vụ công ích là những dịch vụ tối cần thiết do Nhà nước cung cấp để đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng; (2). Cho phí cho việc cung cấp dịch vụ công ích được lấy từ các nguồn lực công, và do đó mọi người đều có sự bình đẳng trong việc tiếp cận và sử dụng.
Nhà nước là cơ quan quyền lực công do nhân dân lập ra để thực hiện chức năng quản lý đời sống xã hội và cung ứng những dịch vụ công ích mà không phải tổ chức tư nhân nào cũng có thể đảm nhận. Nhà nước có vai trò giữ vững và duy trì sự ổn định, công bằng xã hội; quyền lực nhà nước là quyền lực công, nhà nước sử dụng các nguồn lực công, phân bổ, sử dụng các nguồn lực công vào cung ứng dịch vụ công ích; đo đó, Nhà nước phải đối xử một cách bình đẳng với các công dân trong cung ứng dịch vụ công ích.
Mặt khác, các dịch vụ công ích do Nhà nước cung cấp mang tính chất bắt buộc đối với mọi người, nếu Nhà nước có sự phân biệt đối xử thì sẽ dẫn tới sự trốn tránh, không muốn sự dụng các dịch vụ công ích do Nhà nước cung cấp, điều này gây nên những khó khăn trong công tác quản lý của nhà nước và thực hiện quyền
làm chủ của công dân (ví dụ, nếu việc công chứng không thuận lợi, có sự phân biệt đối xử thì người dân sẽ không công chứng các loại giấy tờ khi mua bán tài sản, điều này sẽ làm cho Nhà nước thất thu thuế, không quản lý được việc dịch chuyển tài sản; người dân không xác lập được quyền sở hữu hợp pháp của mình đối với tài sản. Hoặc nếu việc khai sinh, cấp hộ khẩu có sự phân biệt thì người dân cung sẽ không thực hiện, điều này làm cho Nhà nước gặp khó khăn trong quản lý nhân khẩu, và quyền lợi của người dân cũng sẽ không được đảm bảo).
Nhà nước đảm bảo cho mọi người dân đều có thể tiếp cận và sử dụng các dịch vụ công ích một cách bình đẳng, cho dù họ có sự khác nhau về điều kiện kinh tế; không có sự phân biệt giai cấp, địa vị xã hội và bảo đảm công bằng và ổn định xã hội. Mọi người đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các dịch vụ công ích với tư cách là đối tượng phục vụ của Nhà nước.
Trong thực tế xuất phát từ nhu cầu đa dạng, có sự phân hóa về điều kiện kinh tế của một bộ phận tầng lớp dân cư; với xu hướng xã hội hóa việc cung ứng dịch vụ công ích, sẽ xuất hiện những dịch vụ công ích có chất lượng cao (chủ yếu là các dịch vụ sự nghiệp công như giáo dục, y tế...), nhưng khách hàng vẫn phải trả mức giá cho việc cung ứng cao hơn (như giáo dục chất lượng cao, khám bệnh chất lượng cao... của tư nhân).
Những người có điều kiện kinh tế họ sẽ tiếp cận các dịch vụ công ích chất lượng cao này, số còn lại sẽ sử dụng các dịch vụ công ích ở mức trung bình do Nhà nước cung cấp. Sự chênh lệch trong hưởng thụ một số dịch vụ công ích là điều không thể tránh khỏi trong nền kinh tế thị trường mà nhiều quốc gia đang phải đối mặt. Nhưng nhìn chung, với vai trò của nhà nước việc tạo ra sự bình đẳng trong hưởng thụ dịch vụ công ích là hết sức cần thiết; và trong thực tế, Nhà nước cũng đã có những biện pháp quan trọng để đảm bảo sự bình đẳng này thông qua việc miễn phí, trợ giá, ưu đãi cho người nghèo, cho những vùng gặp khó khăn... (Hoàng Văn Nguyện, 2014).