KHÁI NIỆM TRẦN NỢ CÔNG

Chương 1 TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU VỀ TRẦN NỢ CÔNG

2.1 KHÁI NIỆM TRẦN NỢ CÔNG

Khái niệm trần nợ công gắn chặt chẽ với khái niệm nợ công, khi quốc gia không vay nợ công thì sẽ không có khái niệm trần nợ công, do đó cần phân biệt nợ công và trần nợ công như sau:

Đối với khái niệm nợ công, ở nghiên cứu này cho rằng: nợ đó là khoản nợ quốc gia đi vay bởi cả Chính phủ Trung ương, chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và nợ của các tổ chức độc lập được Chính phủ bảo lãnh. Việc vay nợ được thực hiện thông qua ký kết và thực hiện hiệp định, hợp đồng, thoả thuận vay hoặc phát hành công cụ nợ. Trong đó, công cụ nợ là: Trái phiếu Chính phủ; Trái phiếu chính quyền địa phương; Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh; Trái phiếu kho bạc;

Công trái xây dựng Tổ quốc. Việc đi vay dưới các dạng phổ biến là: vay hỗ trợ phát triển chính thức-ODA; vay ưu đãi nước ngoài; vay thương mại. Đây là cũng là khái niệm nằm trong khuôn khổ Luật Quản lý nợ công Việt Nam năm 2017 [16].

Về đặc điểm cơ bản, nợ công có đặc điểm chủ yếu là: Thứ nhất, nợ công gắn liền với sở hữu Nhà nước, quyền lực chính trị của Nhà nước; Thứ hai, nợ công phục vụ lợi ích cộng đồng, xã hội; Thứ ba, nợ công gắn liền với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, được thể hiện trên tất cả các lĩnh vực từ kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội, quốc phòng, an ninh; Thứ tư, Nhà nước chịu trách nhiệm trả nợ trực tiếp hoặc gián tiếp; Thứ năm, việc quản lý nợ công theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền [16]. Theo nghiên cứu tổng quan ở chương 1, tác động của nợ công đối với nền kinh tế có 3 xu hướng: Nợ công có tác động tích cực, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; nợ công có tác động kìm hãm tăng trưởng kinh tế và xu hướng còn lại là: Nợ công vừa có tác động thúc đẩy vừa kìm hãm tăng trưởng kinh tế. Việc khi nào sẽ có tác động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế là điều các quốc gia quan tâm với mong muốn vận dụng tính ưu việt của vay nợ công tăng dư địa quốc gia phát triển kinh tế, điều này phụ thuộc mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế xã hội, chiến lược nợ công quốc gia và định hướng môi trường phát triển của quốc gia vay nợ, trong đó trần nợ công vừa là mục tiêu vừa là công cụ, dấu mốc

để định hướng điều tiết phát triển kinh tế. Vậy khái niệm, vai trò, phương pháp xác định và yếu tố ảnh hưởng tới xác định trần nợ công là gì?

* Đối với trần nợ công: Trong nền kinh tế, trần nợ công được xem là trần mềm và thái độ ứng xử giữa các quốc gia là rất khác nhau, tuy nhiên do tính ưu việt của việc vay nợ công nên nhiều quốc gia chọn vay nợ là một trong những giải pháp quan trọng để quản lý nhà nước về kinh tế trong điều tiết về vốn. Vì vậy, mà có những quốc gia đang phát triển hay đã phát triển nhưng muốn đẩy nhanh hơn việc hoàn thiện mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, hơn nữa vẫn chọn việc vay nợ là chiến lược quan trọng thường thực hiện để phát huy lợi thế vay nợ đem lại lợi ích quốc gia nếu quốc gia đó có những biện pháp ứng phó với chiến lược vay nợ. Do đó, trần nợ công vừa là mục tiêu phấn đấu thực hiện tốt trong thực tiễn cũng đồng thời là điểm mốc giúp cảnh báo để điều chỉnh chính sách tài khoá, điều tiết chính sách xuất nhập khẩu, thu hút đầu tư nước ngoài hay các chính sách tiền tệ khác như việc đưa ra chính sách nhằm thực hiện giải pháp thu hút tăng nguồn vốn thu cho ngân sách nhà nước, trong đó có nguồn vốn nội tại và có nguồn vốn vay, ngoài ra còn cảnh báo với trường hợp quốc gia sắp vay quá khả năng chịu đựng hoặc nợ công là mục tiêu nếu trạng thái kinh tế vay nợ sắp đạt mức lợi ích cận biên tối ưu cho các điều tiết tăng trưởng kinh tế của quốc gia. Trần nợ công được các quốc gia áp dụng có tính linh hoạt, mềm dẻo ứng biến trong sự thay đổi diễn biến kinh tế và mục tiêu, đặc điểm của từng quốc gia, phù hợp xu hướng phát triển kinh tế của quốc gia (tốc độ tăng trưởng kinh tế) và đặc điểm lựa chọn ưu tiên của mỗi quốc gia trong giai đoạn nhất định (ưu tiên hội nhập kinh tế quốc tế toàn diện hoặc ưu tiên công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước hoặc ưu tiên phát triển sinh thái quốc gia…) các quốc gia sẽ có những thay đổi theo chiến lược phát triển kinh tế riêng của quốc gia.

Trần nợ công là khái niệm mà trong đó chủ thể ban hành quy định về hạn mức nợ vay được quyết định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền của quốc gia. Trong khuôn khổ luận án này, khái niệm trần nợ công được xác định là:

“Trần nợ công là giới hạn lượng tiền nợ tối đa mà quốc gia tự đặt ra để đi vay được quyết định ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền của quốc gia đi vay”. Giới hạn lượng tiền tối đa mà Chính phủ được phép đi vay nợ tính trên đơn

vị tiền tệ thống nhất giữa nước đi vay và nước cho vay và lượng tiền giới hạn này có thể được xem bằng tỷ lệ % so với GDP. Để việc quản lý nhà nước về kinh tế trong

lĩnh vực tài chính vĩ mô và để giám sát trần nợ công, Chính phủ sử dụng các chỉ tiêu giám sát nợ cụ thể là: Nợ công/GDP; Nợ Chính phủ/GDP; Nợ nước ngoài/GDP; Tổng nghĩa vụ trả nợ tực tiếp của Chính phủ/ Thu NSNN; Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia/Kim ngạch XK; Nợ ODA/Tổng nợ nước ngoài của Chính phủ; Kỳ hạn trái phiếu Chính phủ trong nước; Bội chi NSNN/GDP. Thông qua những chỉ tiêu này cũng phản ánh con số biết nói về thực trạng sức khoẻ của nền kinh tế và các chuyên gia có thể suy đoán, đọc được xu thế, thể chế nợ, cơ cấu nợ, độ nguy hiểm rủi ro hay tính an toàn của tài chính, chẳng hạn là nếu chỉ số trần nợ công của quốc gia được công bố chiếm 200%GDP, điều đó sẽ có thể đưa ra các lập luận về cả một thể chế nợ, cơ cấu nợ của quốc gia đó, hoặc cũng có thể được suy đoán hạng mục đó là nợ trong nước do phát hành trái phiếu Chính phủ hoặc có thể được dự suy là kế hoạch vay trả nợ công của quốc gia đó đã rất tối ưu, các kế hoạch chiến lược kêu gọi tài trợ vốn đã rất hoàn thiện, đa dạng nên mặc dù vậy chỉ số 200%GDP sẽ thực hiện khả thi với quốc gia đó, đơn cử như trường hợp của Nhật Bản... Tuy nhiên, nếu cơ cấu nợ công tập trung nhiều ở việc vay nợ nước ngoài thì con số đó đưa đến một cảnh báo về không đảm bảo độ an toàn tài chính quốc gia, có thể vỡ nợ bất cứ lúc nào...

Trong nghiên cứu này sử dụng đơn vị đo lường trần nợ công là tỷ lệ phần trăm trên tăng trưởng kinh tế (%GDP) và trần nợ công được ban hành bởi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cao nhất (ở Việt Nam là Quốc hội ban hành dựa trên nghiên cứu đề xuất của Bộ Tài chính phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư). Trần nợ công là ràng buộc trách nhiệm khoản nợ của Nhà nước được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để tăng dư địa cho Chính phủ điều tiết nền kinh tế, chính sách tài khoá, đầu tư, thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế.

Phạm vi xác định trần nợ công theo quy định pháp luật mỗi quốc gia có sự khác nhau mà trong đó nợ công được tính bằng tổng số dư nợ công trong một thời kỳ nhất định theo đơn vị tiền tệ của mỗi nước. Trần nợ công ở Việt Nam mang đặc trưng riêng là: tổng số tiền nợ công được xem xét trong giới hạn Chính phủ Việt Nam được phép đi vay không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ và nợ của các doanh nghiệp nhà nước tự vay tự trả mà không có sự bảo lãnh của Chính phủ. Hơn nữa, trần nợ công Việt Nam gắn với ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm thực hiện

mục tiêu cao nhất trong huy động và sử dụng nợ công để phát phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích cộng đồng.

Ngoài ra, trần nợ công Việt Nam được quản lý tập trung ở mô hình quản lý nợ công là cơ quan thuộc một Bộ thuộc Chính phủ quản lý (Cục quản lý nợ và Tài chính đối ngoại-Bộ Tài chính Việt Nam) khác với một số mô hình khác trên thế giới là mô hình cơ quan quản lý nợ thuộc về Ngân hàng trung ương và mô hình cơ quan độc lập quản lý nợ công. Sự khác biệt trong việc đánh giá tình trạng nợ công của Việt Nam chưa thống nhất với quốc tế, cụ thể là: việc thống kê nợ công Việt Nam hiện nay chưa quy định cách tính nợ công ròng (net debt-tổng nợ công trừ đi các giá trị tài sản tài chính hình thành từ các công cụ nợ, đây là chỉ tiêu được sử dụng nhiều trong phân tích về rủi ro cũng như tính bền vững của nợ công).

Nghiên cứu này xác định nguyên nhân tăng hay giảm trần nợ công do một số

nguyên nhân: để bù đắp tiêu dùng hoặc để phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế đất nước như: (1) Mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, nếu mục tiêu quốc gia kỳ vọng nhiều thì sẽ tăng trần để đáp ứng mong muốn phát triển kinh tế cao nhất (mức trần tạo nên tăng trưởng kinh tế tối ưu), mục tiêu này thường cao hơn mức độ tăng trưởng trung bình của 5 năm trong giai đoạn nghiên cứu gây ra sự thiếu hụt nguồn cho đầu tư xã hội nên phải đi vay; (2) Bội chi ngân sách gia tăng trong thời gian dài khiến vay nợ trở thành nguồn lực bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước; (3) Đầu tư công cao, hiệu quả đầu tư công còn thấp trong bối cảnh tiết kiệm quốc gia giảm; (4) Việc huy động, phân bổ sử dụng vốn vay bị dàn trải, cụ thể là việc đi vay là một cơ quan, việc quản lý nợ và chịu trách nhiệm trả nợ còn bị phụ thuộc vào nhiều đơn vị liên quan khác (các Bộ khác), thanh tra kiểm tra chất lượng hiệu quả sử dụng trần nợ công thực tiễn chưa đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn vay công chưa được thường xuyên; (6) Thu ngân sách/GDP thấp, Bội chi ngân sách tăng; (7) Cơ cấu chi không hợp lý, chi cho thường xuyên lớn nên thu về cho ngân sách chỉ đủ bù chi thường xuyên, do đó chi đầu tư phát triển phải vay để phục vụ đầu tư; (8) Các khoản nợ đến thời hạn trả nợ, Chính phủ thực hiện công cuộc đảo nợ để giảm áp lực lãi vay món nợ cũ, việc tính toán này dẫn đến việc Chính phủ có kế hoạch vay trả nợ công nên mức trần nợ công thực tế sẽ được cân nhắc tính toán từ thực tiễn này.

Mong muốn cao nhất của nhiều Chính phủ trên thế giới đều muốn đưa ra trần nợ công tối ưu (tăng trưởng kinh tế tốt nhất) để áp dụng cho quốc gia và nếu Chính

phủ trong trạng thái mong muốn giữ bình ổn nền kinh tế sẽ cần xác định khoảng nợ công an toàn, để đo lường thực trạng trần nợ công có thể sử dụng là tỷ lệ %GDP, để giải quyết vấn đề nghiên cứu trong luận án này, khái niệm khoảng nợ công an toàn và trần nợ công tối ưu được xác định như sau:

Khoảng nợ công an toàn trong nghiên cứu này được xác định là:

“Khoảng nợ công an toàn được xác định trong dữ liệu nghiên cứu là khoảng nợ công tính từ điểm nợ công cận dưới đến ngưỡng nợ công cận trên mang lại hiệu ứng tăng trưởng kinh tế tích cực từ trạng thái kinh tế tăng trưởng ổn định đến trạng thái tăng trưởng kinh tế cực đại (không bao gồm khoảng nợ công vượt ngưỡng cực đại-không vượt trần), đảm bảo bền vững của chính sách tài khoá, an ninh tài chính quốc gia, giữ vững hệ số tín nhiệm và tạo được khoảng cách cho những khoản nợ bất ngờ lớn”

Khoảng nợ công an toàn khẳng định tính từ trạng thái mà nền kinh tế tăng trưởng trong khoảng từ trước điểm trần và điểm ngưỡng nợ cận dưới trong dữ liệu

xem xét thì nợ công vẫn làm tăng trưởng kinh tế.

Cần lưu ý là khoảng nợ công an toàn không xem xét các giá trị vay nợ khi đã vượt trần (vượt điểm cực đại) vì tại khoảng nợ nếu đã vượt trần làm cho tốc độ tăng trưởng kinh tế sẽ có xu hướng đảo chiểu và đi xuống, cứ tiếp tục vay nợ vượt ngưỡng tiếp tục thì tăng trưởng kinh tế cũng tiếp tục đi xuống tới ngưỡng nợ chịu đựng (tăng trưởng kinh tế (-) khi đó nền kinh tế chịu đựng có nguy cơ sắp vỡ nợ, và nếu cứ tiếp tục vay nợ hơn nữa tới khi tăng trưởng kinh tế tiếp tục (-) sâu hơn và nền kinh tế không thể chịu đựng được nữa, không không đảm bảo an toàn được nữa đến khi vỡ nợ. Vì vậy, khoảng nợ công an toàn sẽ loại trừ giá trị nợ vay vượt ngưỡng cực đại.

Để làm rõ khái niệm này có thể xem xét hàm F như sau:

Xét tập hợp như: 𝐹 = {𝑥𝑡} ∈ 𝑈{𝑋} với 𝑥𝑡 là giá trị nợ công hoặc tỷ lệ nợ công/GDP tại năm t, X là tập hợp tất cả cá giá trị nợ công hoặc tỷ lệ nợ công/GDP, 𝑥𝑡 ∈ 𝑋, t là năm t và 𝑈{𝑋} là chuỗi số liệu được xem xét.

Tập 𝐹 = {𝑥𝑡} được gọi là các giá trị nợ công an toàn nằm trong khoảng ngưỡng 𝑥𝑡 ∈ (𝑥𝑚𝑖𝑛, 𝜆2] với 𝑥𝑚𝑖𝑛 < 𝜆1 < 𝜆2 (gọi tắt là khoảng nợ công an toàn) thỏa mãn điều kiện sau:

- Với mọi giá trị 𝑥𝑡 ∈ 𝑋 và z là tập hợp các biến số khác có tác động đến tăng trưởng kinh tế. Hàm 𝑓𝐺𝐷𝑃 là hàm số phi tuyến theo 𝑥𝑡 và tồn tại dạng hàm chữ U ngược như sau:

𝑓𝐺𝐷𝑃 = 𝜎0+ 𝜎1𝑥𝑡+ 𝜎2𝑥𝑡2+ 𝛽𝑧𝑡+ 𝑢𝑡 (1) Trong đó, 𝜎1>0 và 𝜎2<0 và khi đó tác động của 𝑥𝑡tới tăng trưởng kinh tế sẽ

đổi chiều khi vượt qua giá trị ngưỡng 𝛿 = − 𝜎1

2𝜎2

- Với mọi 𝑥𝑡 và giá trị ngưỡng 𝜆1< 𝜆2 tồn tại giá trị 𝛼1 > 0, 𝛼2 > 0 và 𝛼3 < 0 trong hàm 𝑓𝐺𝐷𝑃 được biểu diễn như sau:

𝑓𝐺𝐷𝑃 = 𝛼0+ 𝛼1𝑥𝑡(𝑥≤𝜆1)+ 𝛼2𝑥𝑡(𝜆1<𝑥≤𝜆2)+ 𝛼3𝑥𝑡(𝑥>𝜆2)+ 𝛽𝑧𝑡 + 𝑢𝑡 (2)

Khoảng nợ công tối ưu, trong nghiên cứu này được xác định như sau:

Khoảng nợ công tối ưu là khoảng nợ công nằm trong khoảng nợ công an

toàn, nhưng là khoảng nợ vay từ ngưỡng làm tốc độ tăng trưởng kinh tế đến ngưỡng tăng cao nhất, có thể xét khoảng nợ công tối ưu như sau:

Tập 𝐹 = {𝑥𝑡} được gọi là nợ công tối ưu trong khoảng ngưỡng 𝑥𝑡 ∈ (𝜆1, 𝜆2] gọi tắt là khoảng nợ công an toàn thỏa mãn điều kiện 𝛼1 < 𝛼2.

Như vậy là trong khoảng nợ công an toàn, khoảng nợ công tối ưu có chứa ngưỡng nợ công tối ưu, có thể mô tả qua đồ thị ngưỡng nợ công theo mô hình đường cong như đường cong Laffer lý thuyết của Krugman (1988), [29] như sau:

Hình 2.1 Biểu đồ mô tả ngưỡng nợ công tối ưu

(Nguồn: Krugman, “Financing vs. forgiving a debt overhang”, 1988)

Trong điều hành kinh tế vĩ mô, Chính phủ cần xét độ dốc lên của khoảng nợ công tối ưu tính từ ngưỡng nợ công làm tăng trưởng kinh tế đến ngưỡng nợ công làm kinh tế tăng trưởng cực đại (đỉnh chữ U ngược trên đồ thị-là trần nợ công tối ưu).