Chương 1 TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU VỀ TRẦN NỢ CÔNG
2.3 YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI XÁC ĐỊNH TRẦN NỢ CÔNG
Trần nợ công là nội dung quản lý kinh tế vĩ mô quan trọng của quốc gia, việc xác định trần nợ công ở các quốc gia trên thế giới không có quy tắc phương pháp xác định chung, tuy nhiên đứng trên góc độ quốc gia vay nợ việc xác định trần nợ công chịu ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố khác nhau tùy thuộc vào đặc điểm quốc gia (yếu tố về chính trị, pháp lý, văn hóa xã hội...) và các vấn đề về quốc tế như: các cam kết chung của khu vực, cam kết song phương, đa phương bởi các hiệp định quốc tế đã được ký kết, hay trần nợ công ảnh hưởng bởi góc nhìn quốc tế về xếp hạng quốc gia đi vay nợ (hệ số tín nhiệm quốc gia đi vay). Tác giả Đào Văn Hùng cho rằng yếu tố ảnh hưởng tới thị trường vay nợ qua hình thức phát hành trái phiếu gồm có: 1) Các yếu tố vĩ mô như: Sự ổn định chính trị và tăng trưởng kinh tế là yếu tố quan trọng nhất quyết định tới sự phát triển của thị trường trái phiếu Chính phủ của bất kỳ quốc gia nào trên thế giới, các chỉ tiêu về tốc độ tăng trưởng GDP, chỉ số lạm phát, tỷ giá hối đoái... mang yếu tố quyết định khi tiến hành hoạch định chiến lược phát triển hệ thống tài chính, phát hành trái phiếu Chính phủ; 2) Nhân tố pháp lý được xem xét là yếu tố điều kiện trước tiên như hành lang quan trọng, điều này cần có sự phối hợp nhịp nhàng của các cơ quan quản lý nhà nước và đảm bảo có một khung pháp lý đầy đủ, đồng bộ và thống nhất; 3) Nhân tố thuộc về mô hình tổ chức thị trường phát triển nợ. Trang thông tin điện tử Vietnamembassy-usa-org cho biết yếu tố ảnh hưởng tới hạn mức vay nợ quốc gia là hệ số tín nhiệm quốc gia, trong đó thu nhập bình quân đầu người là ảnh hưởng chính đến hệ số tín nhiệm. Quan điểm của các tổ chức tín dụng quốc tế lớn như: Ngân hàng ADB, IMF và WB cho rằng việc hỗ trợ vay đạt ưu đãi càng lớn khi điều kiện xếp hạng tín nhiệm quốc gia càng cao, mặt khác trần nợ công chịu ảnh hưởng bởi các cam kết về chính trị (trần nợ công được xác định trong khuôn khổ trách nhiệm tài khóa dựa trên các cam kết chính sách hơn là các công cụ pháp lý trực tiếp về quy tắc giới hạn nợ); trần nợ công ảnh hưởng bởi cam kết chung của khu vực, nghĩa là trần nợ công được xây dựng như một phần quy tắc tài khóa theo các điều ước khu vực và ràng buộc đối với thành viên trong liên minh tiền tệ; Ngoài
ra, yếu tố khác rất quan trọng ảnh hưởng tới trần nợ công là các quy định pháp luật của từng quốc gia về mức trần nợ công vay nợ hàng năm. Như vậy, có thể thấy trần nợ công chịu ảnh hưởng cả các yếu tố nội tại của quốc gia và các yếu tố thuộc về ngoài phạm vi quốc gia (yếu tố quốc tế)... để thuận lợi cho công tác quản lý nhà nước về kinh tế, tác giả tổng hợp các yếu tố ảnh hưởng tới việc xác định trần nợ công thuộc về yếu tố nội tại quốc gia và các yếu tố ngoài phạm vi quốc gia (yếu tố quốc tế).
2.3.1 Mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của quốc gia
Mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của quốc gia được coi là yếu tố nguồn dẫn, là yếu tố thuộc nội tại của một quốc gia, việc vay nhiều hay ít tuỳ thuộc vào nhu cầu, mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế xã hội của quốc gia muốn phát triển tới đâu? Như vậy, việc quốc gia dự định xác định trần nợ công cần căn cứ theo mục tiêu quốc gia muốn phát triển hạ tầng tăng tốc hay ổn định hạ tầng tập trung phát triển nguồn nhân lực hay an sinh xã hội?... Thông thường những nước đang phát triển sẽ có mong muốn đầu tư mạng theo hướng trang trải khung khổ của quốc gia, cho việc xây dựng chính sách pháp luật, hoàn thiện các hỗ trợ đào tạo phát triển nhân lực, an sinh xã hội, hạ tầng quốc gia... rất nhiều mục tiêu nhiệm vụ quốc gia cần đạt tới đối với nhóm các nước đang phát triển. Tuy nhiên, đối với các nước phát triển khi phạm vi diện tích lãnh thổ có giới hạn thì mục tiêu về hạ tầng quốc gia như giao thông công cộng có thể giảm xuống, mục tiêu chiến lược có thể sẽ hướng tới chiến lược nguồn nhân lực, trẻ hóa dân số... quy mô và quan điểm vay nợ, trần nợ công sẽ được xác định khác nhau so với các nước đang phát triển. Nhưng đối với quốc gia phát triển hùng cường có diện tích lãnh thổ lớn, quỹ đất tài nguyên dồi dào thì mục tiêu mở rộng tiếp tục cường hóa lãnh thổ quốc gia hiện đại hơn thì mục tiêu chiến lược có thể sẽ vẫn ưu tiên thu hút cho những đầu tư lớn vào phát triển hạ tầng, phát triển đô thị ở quốc gia họ, đặc biệt ưu tiên phát triển những vùng đất mới để kéo dài sự hùng cường hiện đại cho quốc gia, hoặc có thể quốc gia có mục tiêu thu hút nguồn nhân lực về cống hiến cho quốc gia họ. Như vậy, có thể thấy được: về quy mô, cơ cấu và trần nợ công sẽ biến thiên theo mục tiêu và đặc thu của quốc gia đi vay, cụ thể là:
2.3.2 Thâm hụt ngân sách nhà nước
Thâm hụt ngân sách nhà nước là một trong những yếu tố nguồn dẫn đến việc quốc gia đi vay, mức độ thâm hụt của ngân sách tỷ lệ thuận với việc Chính phủ phải đi vay bấy nhiêu bù đắp thâm hụt ngân sách, đó là cách phổ biến mà Chính phủ lựa
chọn để thực hiện bù đắp cho chi tiêu công thay vì Chính phủ cắt giảm chi tiêu hay là thay vì việc tăng thuế để tăng nguồn thu nhập ngân sách, vì việc sử dụng chính sách thắt lưng buộc bụng không thể phù hợp với kế hoạch chi tiêu trong năm tài chính
và trong dài hạn đã được hoạch định cụ thể, còn việc tăng thuế sẽ đi kèm các hiệu ứng tiêu cực và có tính lan tỏa mạnh làn sóng phản ứng như việc: giảm động lực sản xuất, giảm tiêu dùng và cũng có thể hình thành xu hướng “trốn thuế”, nguồn vốn sẽ dịch chuyển tới khu vực có chính sách thuế phù hợp hơn. Trong khi đó, việc Chính phủ tiếp tục phải thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, phải có dư địa cho đầu tư công nên phải đi vay nợ. Thâm hụt ngân sách là yếu tố khiến cho sự an toàn của sử dụng nợ vay không còn đảm bảo nữa, khi đó trần nợ công được đặt ra với mục đích tạo ra một giới hạn để đảm bảo cho sự an toàn của quốc gia nếu mức nợ vẫn còn dưới ngưỡng đó. Vì vậy, có thể thấy thâm hụt ngân sách là một trong những yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến xác định trần nợ công và là mối quan hệ tỷ lệ thuận.
2.3.3 Tổng sản phẩm quốc nội, tốc độ tăng trưởng kinh tế và lạm phát
Tổng sản phẩm quốc nội, tốc độ tăng trưởng kinh tế và lạm phát có tác động đến trần nợ công vì bản thân nợ công sẽ có thể ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế, nợ công được sử dụng là một công cụ tài trợ vốn cho các nhà đầu tư, tuy nhiên nếu bị vượt quá giới hạn thì sẽ kìm hãm sự phát triển kinh tế vì thực tế:
Nợ công giảm tích luỹ đầu tư tư nhân nên giảm đầu tư khu vực tư nhân; Giảm tiết kiệm quốc dân; Giúp tăng năng suất lao động, giảm chi phí đầu tư tăng dẫn tới nhiều hệ quả trong đó có lạm phát; Nợ công làm tăng thuế, chi phí làm méo mó các hoạt động kinh tế, có thể gây tổn thất phúc lợi xã hội. Khi tỷ lệ gia tăng lạm phát không ổn định, quá cao hoặc quá thấp dẫn đến suy giảm nhu cầu đầu tư do dự bất ổn về giá cả và sự yên tâm của nhà đầu tư... Vì những tác động của nợ công như vậy nên cần phải xác định ngưỡng giới hạn để sử dụng nợ công tối ưu, do đó cần điều chỉnh về trần nợ công cho phù hợp.
2.3.4 Nhân lực xác định trần nợ công
Nhân lực xác định trần nợ công là yếu tố ảnh hưởng quan trọng cần đòi hỏi khả năng hoạch định tài chính, đầu tư, sử dụng trần nợ công của quốc gia đảm bảo tầm nhìn chiến lược phù hợp với mục tiêu, đặc thù nền kinh tế đất nước, do đó việc nhận thức và thái độ của con người đối kế hoạch và thực hiện trần nợ công tối ưu sẽ ảnh hưởng tới việc xác định trần nợ công cho quốc gia áp dụng.
2.3.5 Thể chế quản lý kinh tế, hệ thống pháp luật
Việc triển khai thực hiện trần nợ công thường chịu ảnh hưởng rất mạnh bởi thể chế quản lý kinh tế và hệ thống văn bản pháp luật, việc giải ngân đầu tư công vốn vay vốn dĩ bị vướng mắc ở những quốc gia có hệ thống pháp luật mâu thuẫn trong quá trình giải ngân đầu tư công, các quy định trong các văn bản pháp luật về kinh tế có liên quan trực tiếp như: luật đầu tư công, luật kinh tế, luật ngân sách nhà nước, luật nợ công... thể chế kinh tế thị trường định hướng việc vay nợ công cao hơn do sự đầu tư phát triển hạ tầng kích thích tăng trưởng kinh tế nội sinh của quốc gia, với nền kinh tế đóng nhu cầu đầu tư cho phát triển hạ tầng quốc gia cũng có giới hạn hẹp hơn.
Việc triển khai đầu tư công bị ảnh hưởng bởi thể chế quản lý kinh tế và hệ thống văn bản pháp luật không tháo gỡ được sẽ ảnh hưởng đến nhu cầu xác định vốn vay đầu tư công, trần nợ công.
2.3.6 Đặc điểm nội tại khác của quốc gia
Sự khác biệt nhau giữa các quốc gia về: đặc điểm hạ tầng, dân số,... đem đến các quyết định khác nhau về kế hoạch vay trả nợ công của các quốc gia, do đó trần nợ công sẽ tuỳ thuộc vào đặc điểm riêng của mỗi quốc gia, cụ thể là: tại các nước sử dụng đồng tiền chung châu Âu quy định hạn mức trần nợ công áp dụng chung cho tất cả các nước trong khối là dưới 60%GDP, thâm hụt ngân sách dưới 3%; Indonexia đặt quy tắc tài khoá ấn định tối đa 3%GDP và nợ công tối đa 60%GDP năm 2003, sau khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á; New Zealand quy định cụ thể 5 nguyên tắc Chính phủ tuân thủ trong Luật Trách nhiệm tài khoá (1994), trong đó có giảm tổng nợ xuống mức cẩn trọng: đảm bảo bình quân, trong giai đoạn một cách hợp lý, tổng chi thường xuyên không vượt quá tổng thu thường xuyên… mặc dù không quy định số liệu cụ thể nhưng Chính phủ nước này cũng tự đặt mục tiêu duy trì mức nợ công dưới 30%GDP.
2.3.7 Hệ số tín nhiệm quốc gia
Hệ số tín nhiệm quốc gia được xác định thông qua việc xếp hạng quốc gia hay còn gọi là xếp hạng tín dụng nợ công, đây là một chỉ số phản ánh khả năng và sự sẵn sàng hoàn trả đúng hạn tiền gốc, lãi trong tương lai đối với danh mục nợ của một quốc gia dựa trên các yếu tố về: triển vọng tăng trưởng, chính sách vĩ mô, thâm hụt ngân sách, nợ công, thâm hụt cán cân vãng lai, sức khoẻ hệ thống ngân hàng quốc gia giúp nhà đầu tư xem xét để xác định mức độ rủi ro và khả năng sinh lời khi có quyết
định đầu tư công vào quốc gia đó. Chỉ số này giúp nhà đầu tư xem xét để xác định mức độ rủi ro và khả năng sinh lời khi có quyết định đầu tư công vào quốc gia đó. Trên thế giới hiện có 3 tổ chức xếp hạng tín nhiệm quốc tế danh tiếng là: Moody’s; Standard &
Poor và Fitch Ratings, các tổ chức này đóng vai trò quan trọng đối với nhà phát hành và nhà đầu tư, được coi là công cụ quan trọng gây dựng hình ảnh thương hiệu đẹp cho quốc gia đi vay có thể tiếp cận thị trường trái phiếu toàn cầu và thu hút nhà đầu tư nước ngoài và nhà đầu tư hoặc chủ nợ có thể đánh giá được mức độ rủi ro khi cho vay hoặc mua nợ của cá nhân hay tổ chức phát hành. Mức độ xếp hạng tín nhiệm càng cao thì thể hiện khả năng và sự sẵn sàng thực hiện các nghĩa vụ nợ càng tốt hơn, đồng thời giúp giảm mức độ rủi ro trong việc thực hiện các nghĩa vụ nợ, đồng thời có khả năng phát hành trái phiếu tốt (lãi suất thấp đạt số lượng phát hành gấp nhiều lần). Yếu tố hệ số tín nhiệm quốc gia càng cao thì khả năng được hưởng ưu đãi, tài trợ vốn vay nợ công càng cao. Vì vây, việc quốc gia đi vay nợ muốn nâng trần nợ công thì càng phải phấn đấu để có hệ số tín nhiệm quốc gia ngày càng nâng cao.
2.3.8 Cam kết về hợp tác quốc tế
Việc hội nhập kinh tế quốc tế với các cám kết quốc tế khác nhau giúp các quốc gia có nhiều hướng đi trong việc xác định trần nợ công và giải quyết vỡ nợ của những quốc gia khi lâm vào cảnh khủng hoảng nợ công. Việc hội nhập hình thành nên các khối liên minh kinh tế, chính trị, tiền tệ và ký kết các hiệp định song phương, đa phương từ khu vực lên liên khu vực và toàn cầu ảnh hưởng đến vốn đầu tư nước ngoài bởi các chính sách ưu đãi vốn vay nên có sự điều chỉnh giới hạn nợ công theo đó.