Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai còn bộc lộ những tồn tại, bất cấp ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả công tác quản lý nhà nước về đất đai. Những tồn tại, bất cập này được biểu hiện trên các khía cạnh cơ bản sau đây:
Thứ nhất, về chức năng
(i) Về chức năng quản lý nhà nước đối với tài nguyên thiên nhiên
Điều 1 Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11/11/2002 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và cơ cấu tổ chức của Bộ
7 Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành trung ương, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội - 2003, tr.57 - 58.
Tài nguyên và Môi trường đã xác định: "Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước ...". Trong khi đó, Điều 1 của Nghị định số 86/2003/NĐ-CP của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và cơ cấu tổ chức của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cũng xác định: "Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về nông nghiệp, lâm nghiệp, diêm nghiệp, thủy lợi và phát triển nông thôn trong phạm vi cả nước ...". Như vậy, qua chức năng của 2 Bộ nêu trên chúng ta thấy rằng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý nhà nước về các loại tài nguyên thiên nhiên nhưng lại chưa quản lý nhà nước về tài nguyên rừng. Trong khi đó Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là bộ sử dụng tài nguyên đồng thời cũng là bộ quản lý nhà nước về lâm nghiệp. Điều này là chưa hợp lý, chưa tách bạch được cơ quan quản lý tài nguyên và cơ quan sử dụng tài nguyên;
(ii) Về chức năng quản lý nhà nước các dịch vụ công
Việc quy định bộ có chức năng quản lý nhà nước trong các lĩnh vực chuyên ngành hoàn toàn giống như Điều 22 Luật tổ chức Chính phủ và Nghị định số 86/2002/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Trên thực tế, nội hàm quy định này chưa thật chính xác vì rất nhiều hoạt động trong một số lĩnh vực chuyên ngành thuộc chức năng của Bộ vốn dĩ chỉ là các hoạt động phục vụ cho chức năng quản lý nhà nước của Bộ như hoạt động quan trắc, phân tích và dự báo khí tượng thủy văn, quan trắc và phân tích môi trường ... Do đó, quy định như vậy nhưng thực ra không có ý nghĩa điều chỉnh nhiều, ngoài việc nhận thức về tầm quan trọng của các hoạt động đó. Với cách thức quy định về chức năng như trong các văn bản hiện hành thỡ cũng chưa thể hiện được rừ quan điểm tỏch bạch rừ chức năng chức năng quản lý nhà nước với quản lý các dịch vụ công. Thực chất chức năng quản lý các hoạt động dịch vụ công của Bộ Tài nguyên và Môi trường hiện nay là tổ chức thực hiện công tác điều tra cơ bản, xử lý, cung cấp thông tin, tư liệu,
dự báo khí tượng thủy văn, xuất bản và hiệu chỉnh các loại bản đồ địa hình cơ bản, bản đồ nền, bản đồ hành chính v.v.
(iii) Về chức năng đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng này đối với 5 doanh nghiệp nhà nước thuộc phạm vi quản lý của Bộ. Số doanh nghiệp này có quy mô nhỏ, không đáng kể và phần lớn là các doanh nghiệp hoạt động thực hiện nhiệm vụ công ích. Về chức năng và các nhiệm vụ cụ thể thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, tuy Nghị định số 91/2002/NĐ-CP chưa quy định cụ thể được vào thời điểm ban hành, song đến nay những nhiệm vụ chung đó rừ theo quy định của Luật doanh nghiệp 2005, nhưng những nhiệm vụ cụ thể mang tính đặc thù của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì cần phải được bổ sung trong Nghị định của Bộ hoặc trong Quyết định của Bộ trưởng giao nhiệm vụ cho các doanh nghiệp nêu trên;
Thứ hai, về nhiệm vụ, quyền hạn
(i) Về nhiệm vụ, quyền hạn đã được xác định
- Cần làm rừ nội dung, nhiệm vụ chủ trỡ quản lý tổng hợp tài nguyờn nước lưu vực sông, dải ven biển với nhiệm vụ quản lý môi trường theo lưu vực sông và dải ven biển;
- Cần làm rừ nội dung, thẩm quyền, nhiệm vụ quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường với quản lý nhà nước về bảo vệ tài nguyên nước;
- Cần làm rừ nội dung, nhiệm vụ tổ chức, quản lý cỏc hoạt động quan trắc, điều tra cơ bản các số liệu về hiện trạng môi trường (bao gồm cả môi trường biển) với điều tra cơ bản về số lượng và chất lượng tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản;
Kết quả của việc làm rừ cỏc nhiệm vụ này cú ảnh hưởng trước hết đến sự phân công giữa các đơn vị tham mưu, thực thi pháp luật và sự nghiệp dịch vụ công thuộc Bộ;
(ii) Về nhiệm vụ cần bổ sung
Cuối năm 2005, Thủ tướng Chính phủ có phân công Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về dự báo, cảnh báo động đất và sóng thần. Như vậy, khi sửa đổi Nghị định số 91/2002/NĐ-CP cũng phải bổ sung thêm các nội dung này. Tuy nhiên, vấn đề này thực chất chỉ mang bản chất của một dịch vụ mà Nhà nước cần gánh vác hơn là một nhiệm vụ quản lý nhà nước và phải được tính đến một cách đầy đủ trong mối quan hệ với các nhiệm vụ về dự báo, cảnh báo các thảm họa khác như cháy rừng, cháy nổ, lũ lụt, sạt lở đất v.v có liên quan đến trách nhiệm của một số bộ như Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công nghiệp, Bộ Công an v.v. Như vậy, nếu không xác định rừ nội dung cỏc nhiệm vụ quản lý nhà nước này thỡ cũng cú thể cú những nguy cơ tiếp tục chồng chéo khác nếu một bộ muốn đứng ra giữ vai trò chủ trì, phối hợp thực hiện tất cả các nhiệm vụ này;
(iv) Về những nhiệm vụ còn chồng chéo
- Vấn đề xỏc định nhiệm vụ, quyền hạn chưa rừ về quản lý tài nguyờn khoáng sản và quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản trong quá trình ban giao từ Bộ Công nghiệp sang Bộ Tài nguyên và Môi trường;
- Vấn đề chồng chéo giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trong vấn đề thực hiện nhiệm vụ làm đầu mối chủ trì về quản lý tổng hợp lưu vực sông;
Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11/11/2002 quy định: "Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước" (Điều 1). Trong khi đó, Luật tài nguyên nước lại quy định: "Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thực hiện phê duyệt các quy hoạch khu vực sông, quy hoạch hệ thống công trình thủy lợi theo sự ủy quyền của Chính phủ' (Điều 59). Như vậy, cỏc quy định trờn cho thấy nhiệm vụ, quyền hạn chưa rừ giữa 2 Bộ về quản lý tổng hợp lưu vực sông. Điều này gây khó khăn trong quá trình triển khai hoạt động giữa 2 Bộ;
- Có sự chồng chéo trong phân định trách nhiệm quản lý nhà nước với quản lý khai thác về bảo tồn và khai thác bền vững các vùng đất ngập nước;
- Khụng xỏc định rừ phạm vi thẩm quyền của thanh tra chuyờn ngành tài nguyên và môi trường với các lực lượng thanh tra, kiểm tra ở một số chuyên ngành quản lý khác trong việc thực thi Luật bảo vệ môi trường;
- Chưa xác định cụ thể cơ quan đóng vai trò chủ trì điều phối quản lý tổng hợp theo định hướng phát triển bền vững dải ven biển giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với các bộ, ngành khác;
Thứ ba, về cơ cấu, tổ chức
(i) Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của nhiều tổ chức, cơ quan trực thuộc Bộ Tài nguyờn và Mụi trường là trùng lập nhau mặc dù nguyên tắc “một việc chỉ giao cho một tổ chức, cơ quan thực hiện” đã đợc thống nhất áp dụng trong toàn hệ thống, lý do là việc thành lập nhiều tổ chức, cơ quan, đơn vị trong một thời gian ngắn vì vậy việc sắp xếp còn nhiều bất cập, đơn cử chỉ hoạt động thống kê mà có vài cơ quan cùng đồng thời thực hiện. Hơn nữa do các cơ quan quản lý đất đai phải quản lý nhiều ngành, đa lĩnh vực nên cũng gặp khó khăn trong điều hành nội bộ, chỉ đạo, hớng dẫn địa phơng;
(ii) Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của nhiều cơ quan sau quá trình hoạt động bộc lộ nhiều nội dung cha hợp lý, cần đợc nghiên cứu để sửa đổi và bổ sung. Nguyờn nhõn là do cỏc cơ quan soạn thảo cú quỏ ớt thời gian để nắm rừ tình hình thực tiễn để đề ra những quy định phù hợp cho từng cơ quan ở những vị trí và nhiệm vụ khác nhau;
(iii) Cơ cấu tổ chức từ trung ơng đến địa phơng cha thật hoàn chỉnh và ổn
định vẫn còn mang dáng dấp “lắp ghép”. Ngay Bộ Tài nguyên và Môi trờng đợc thành lập dựa trên sát nhập của Tổng cục Địa chính, Cục Khoáng sản, Tổng cục Khí tợng thuỷ văn, Cục Môi trờng ...;
Thứ t, trình độ của cán bộ, công chức còn cha theo kịp công tác quản lý, cha đáp ứng nhu cầu của công cuộc cải cách hành chính nhà nớc. Theo thống kê, ở tất cả các cấp quản lý đều xảy ra hiện tợng thiếu nguồn nhân lực, đặc biệt là lực lợng cán bộ địa chính cấp xã, điều này cần thời gian để khắc phục. Hơn nữa
cán bộ, công chức trong các đơn vị này làm nhiều việc, thu nhập lại thấp, tiền l-
ơng không đủ sống dễ dẫn đến tiêu cực;
Thứ năm, cơ sở vật chất, điều kiện, phương tiện làm việc của các cơ quan còn thiếu và cha đồng bộ cũng là một hạn chế đến việc thực hiện nhiệm vụ.
Nguồn tài chính để thực hiện việc hiện đại hoá, ứng dụng khoa học kỹ thuật lại
đang rất thiếu;
Thứ sáu, do có nhiều tổ chức, cơ quan, đơn vị đợc thành lập dẫn đến việc lựa chọn lãnh đạo một số đơn vị gặp nhiều khó khăn. Có nhiều lãnh đạo còn thiếu kinh nghiệm, một số bộ phận còn thiếu quyết tâm trong công cuộc cải cách hành chính;
Những nhợc điểm này cho thấy, việc củng cố và hoàn thiện hệ thống cơ
quan quản lý đất đai ở nớc ta vẫn là một vấn đề cấp thiết
2.6.3. Sự cần thiết tiếp tục củng cố và hoàn thiện hệ thống cơ quan