HèNH 1.2: GIẢI THÍCH VềNG ĐIỀU CHỈNH PDCA
2.2. Phân tích quy trình thủ tục hải quan hiện tại đối với hàng may gia công XNK theo quan điểm quản lý chất lượng toàn diện
2.2.2. Đánh giá quá trình
Nhìn chung, thủ tục hải quan 5 bước theo quy trình 874 và cải tiến 4 bước theo quy trình 1171 là một bước chuyển tốt, nó có ưu điểm hơn những quy trình trước đó.
Nó được thiết kế để giảm đáng kể sự can thiệp thực tế của công chức hải quan vào dòng hàng may gia công xuất nhập khẩu, vì thế giảm đáng kể những chậm trễ về thời gian và chi phí phát sinh trong quá trình thông quan. Tuy nhiên, quá trình tạo ra và duy trì chất lượng dịch vụ trong các quy trình chưa được quan tâm và đánh giá đúng mức vì chưa có cơ chế để ứng dụng những sáng kiến cải thiện thủ tục, chưa phát huy tác động tích cực vào thủ tục hải quan. So với các nguyên tắc cơ bản của TQM được trình bày ở Chương 1 và vòng điều chỉnh PCDA để chứng minh cho nhận định trên.
Vấn đề về khung pháp lý cho quy trình
Khung pháp lý đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra chất lượng của dịch vụ hải quan nói chung, cũng như là thủ tục thông quan nói riêng.
- Thứ nhất, những quy định đang tồn tại liên quan đến quy trình thủ tục hải quan hiện nay còn một số đặc điểm sau:
i) Đã có sự thay đồi nhanh chóng chuyển từ cơ chế kiểm soát cứng nhắc sang cơ chế linh hoạt ‘tạo thuận lợi’hơn trên nguyên tắc tự chịu trách nhiệm của cả hải quan và doanh nghiệp;
ii) Vẫn còn khuynh hướng duy trì cơ chế kiểm soát chặt chẽ nhằm bảo vệ nguồn thu thái quá mà chưa tính đến lợi ích tổng quát. Hơn nữa quy trình vẫn dựa trên thao tác thủ công là chính, do đó vẫn chưa tạo ra khung pháp lý cho quy trình hải quan hiện đại dựa trên áp dụng tối đa công nghệ thông tin, kỹ thuật tự động hóa kỹ thuật quản lý rủi ro, nghiệp vụ kiểm tra sau thông quan và chưa tạo lên sự tuân thủ, tự nguyện cao.
- Thứ hai, yêu cầu của thủ tục hải quan không chỉ là đảm bảo tuân thủ Luật pháp hải quan mà phải tuân thủ cả những luật và quy định của các Bộ, Ngành khác liên
đến thương mại quốc tế khó hiểu, phức tạp, đôi khi chồng chéo với quy định của Hải quan, vì vậy, đôi lúc gây không ít khó khăn khi thực thi quy trình thủ tục hải quan, dẫn đến thiếu nhất quỏn, khụng rừ ràng và khụng minh bạch cho doanh nghiệp. Trong kết quả điều tra về thủ tục hải quan mà cỏc doanh nghiệp phản ỏnh ta nhận thấy rất rừ những vấn đề này. Cụ thể các doanh nghiệp đã đánh giá:
+ Mức độ tương thích của Luật Hải quan và các văn bản quy phạm pháp luật so với các quy định quốc tế chưa cao, hơn 50% số doanh nghiệp được hỏi cho rằng các văn bản này không tương thích, cần sửa đổi.
+ 51,61% số doanh nghiệp được hỏi đánh giá quy trình hiện nay chưa phù hợp.
+ 50,32% số doanh nghiệp được hỏi đánh giá chưa có sự phối hợp tốt giữa Hải quan và doanh nghiệp trong việc xây dựng quy trình thủ tục.
Như vậy, khung pháp lý cho thủ tục hải quan cần có những sửa đổi, bổ sung cho phù hợp hơn đáp ứng tốt hơn nhu cầu của khách hàng, đảm bảo quản lý được chất lượng dịch vụ.
Sự chậm trễ và lỗi của con người
Theo quan điểm quản lý chất lượng, sự chậm trễ và lỗi của con người là một chỉ tiêu quan trọng để đánh giá chất lượng của dịch vụ công. Hiện nay, tại khâu tiếp nhận hồ sơ, việc nhập dữ liệu vào máy bằng phương pháp thủ công đã chiếm một lượng thời gian đáng kể. Công chức tiếp nhận hồ sơ kiểm tra công việc này chiếm trung bình 10-20 phút cho mỗi tờ khai nhập khẩu có lượng hàng lớn. Đối với quy trình 1171 công chức này phải kiểm tra sơ bộ hồ sơ và một số trường hợp phải kiểm tra chi tiết hồ sơ dẫn đến thời gian cũng chậm trễ. Cũng do kiểm tra bằng mắt không có sự hỗ trợ của hệ thống Quản lý rủi ro nên không tránh khỏi sai sót không đáng có. Trong khi đó, doanh nghiệp mong muốn được hưởng các dịch vụ khẩn trương, nhanh chóng.
Điều này được phản ánh qua kết quả điều tra nhu cầu khẩn trương phục vụ khách hàng trong các doanh nghiệp. Những vấn đề như phối hợp kiểm tra, kiểm tra chung đã được doanh nghiệp quan tâm vì giảm được thời gian kiểm tra và những giấy tờ không cần thiết. Khách hàng mong muốn có sự phối hợp kiểm tra chung giữa hải quan 2 nước, có 65,80% doanh nghiệp được hỏi đã đồng tình, trong khi 24, 51% doanh nghiệp không đồng tình.
Về thời gian thông quan hiện nay số cho rằng thời gian thông quan nhanh là
29,67%. Điều này cũng phản ánh đú tình trạng thông quan hiện nay chưa đáp ứng được nhu càu của Doanh nghiệp.
Quá quan tâm đến chức năng kiểm soát thông qua kiểm tra thủ công
Thủ tục hải quan sử dụng kỹ thuật quản lý rủi ro để nhận diện doanh nghiệp có vi phạm hay doanh nghiệp có mức độ rủi ro cao, do đó việc kiểm tra, giám sát hải quan dựa trên sự đánh giá rủi ro của hệ thống đối với doanh nghiệp. Mục tiêu của kỹ thuật quản lý rủi ro là giảm thiểu việc kiểm tra hồ sơ và kiểm tra thực tế, để đảm bảo nguyên tắc công bằng theo chiều dọc cho các nhóm khách hàng với độ tuân thủ khác nhau, do đó gia tăng độ hài lòng của doanh nghiệp về thủ tục. Tuy nhiên, quy trình hải quan hiện nay chủ yếu dựa trên kiểm tra thủ công các công việc:
i) Kiểm tra hồ sơ hải quan về giá trị, nguồn gốc xuất xứ và phân loại trong bước 2 được thực hiện bởi 3 công chức hải quan; hoặc chỉ tại bước 1 ở quy trình 1171 thì gây quá tải và đòi hỏi năng lực công chức bước này quá cao.
ii) Tất cả hồ sơ hải quan sau khi hoàn thành thủ tục trước thông quan ở cả ba luồng đều được chuyển tiếp sang 2 bước cuối để thực hiện thủ công. Đối với quy trình 1171 thì hồ sơ được đưa lại cho bước 1gây vòng vèo, phức tạp cho công chức (2 vòng lặp).
Do đó việc kiểm tra bằng thủ công có khả năng gây ra sự sai sót, chậm trễ, ách tắc ảnh hưởng đến vai trò tạo thuận lợi thương mại của cơ quan hải quan hiện đại.
Điều này có xu hướng tạo ra hình ảnh xấu về hải quan và tăng rủi ro về quản lý. Đây không phải là phương pháp sử dụng tốt nhất nguồn lực hữu hạn của Hải quan bởi số đông công chức được giao phó kiểm tra thủ công sẽ gây ra hạn chế cả về mức độ hài lòng lẫn tăng thêm chi phí phát sinh. Mức độ kiểm tra thực tế cao làm gia tăng chi phí hoạt động của Hải quan, cũng như làm giảm hiệu lực hiệu quả thi hành pháp luật của Hải quan. Hậu quả lớn nhất của việc này là lãng phí thời gian và nguồn lực hữu hạn, do đó không đáp ứng được mong đợi của cả Chính phủ và doanh nghiệp. Nguyên nhân chính tạo ra hậu quả trên là:
Thứ nhất, quan niệm truyền thống cho rằng Hải quan là một bộ máy tổ chức theo nguyên tắc thống nhất, cấp dưới phải phục tùng cấp trên, mệnh lệnh cấp trên đưa ra cấp dưới phải chấp hành (xét về cấu trúc là tổ chức mang tính cơ học). Công tác điều hành với vai trò “kiểm soát” lấn át vai trò phải tạo thuận lợi cho thương mại và tăng cường tuân thủ pháp luật.
Thứ hai, không có cơ chế để đánh giá và cải thiện chất lượng hay tính liêm chính của hệ thống quản lý rủi ro, thêm vào đó là sự áp dụng công nghệ thông tin và tự động hoá không đầy đủ cho bước 2, 4 và 5 trong quy trình 874 và cũng chỉ in lệnh hình thức ở bước 1 và không có tác dụng cho các khâu khác (không chỉ ra rủi ro).
Như vậy để khắc phục được hậu quả lãng phí thời gian và nguồn nhân lực ta phải giải quyết tốt 2 nguyên nhân trên.
Vấn đề về chứng từ
Thứ nhất, thủ tục hải quan thực chất vẫn cần một khối lượng công việc giấy tờ nhất định ở khâu tiếp nhận. Thông thường, các yêu cầu hồ sơ chứng từ gồm có 2 phần:
Chứng từ gốc (tờ khai hải quan) và các chứng từ đi kèm được sử dụng để làm cơ sở cho tính chính xác của khai báo ở tờ khai và để xác định nghĩa vụ thuế. Kết quả điều tra đánh giá về yêu cầu đơn giản hoá cho thấy số lượng giấy tờ và các yêu cầu khác trong hồ sơ hải quan còn nhiều, thậm chí doanh nghiệp còn cho rằng không cần thiết (như yờu cầu phải dịch ra tiếng Việt). Rừ ràng khi một khối lượng tài liệu lớn được yêu cầu sẽ làm mất nhiều thời gian hơn cho doanh nghiệp để thu thập và cho Hải quan kiểm tra theo phương pháp thủ công. Do đó, nó tạo nên sự chậm trễ và tăng chi phí cho cả Hải quan và doanh nghiệp ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng của quy trình thủ tục hải quan. Vì thế, nó gây ra sự nhận thức tiêu cực về Hải quan mặc dù công việc liên quan đến thực tế chỉ bắt đầu tính từ sau khi đã xuất trình hồ sơ. Nghiên cứu năm 2004 cho thấy rằng thời gian thông quan tại các cảng của Việt Nam là 8,4 ngày nhưng khoảng 7 ngày được dùng để nhà nhập khẩu thu thập, tổng hợp chuẩn bị các chứng từ, tài liệu liên quan. Có hai nguyên nhân khiến thời gian dài, đó là:
i) Hải quan hầu như chỉ kiểm tra sự có mặt của nhiều chứng từ do yêu cầu của các cơ quan khác, mà không đủ năng lực chuyên môn xác định tính chính xác của những chứng từ này. Hơn nữa trong hoàn cảnh hạn chế về ứng dụng mạng công nghệ thông tin giữa các cơ quan, dễ thấy là có nhiều chứng từ bằng giấy được yêu cầu cho thủ tục quản lý hải quan là không thể tránh khỏi.
ii) Nguyên tắc “kiểm soát” vẫn phổ biến, vì thế mà “nhiều giấy tờ vẫn tốt hơn”.
Việc kiểm tra cho mục đích “kiểm soát” dẫn đến việc hiểu lầm và không minh bạch cho những yêu cầu chính xác đối với doanh nghiệp.
Như vậy, số lượng lớn chứng từ trong bộ hồ sơ hải quan cũng có ảnh hưởng lớn
Thứ hai, tờ khai hải quan hiện nay không phải là một tài liệu tiêu chuẩn quốc tế, mà nó được thiết kế cho mục đích sử dụng cụ thể bao gồm những phần dùng cho nội bộ, cho báo cáo kiểm tra và những chữ ký của người có thẩm quyển. Có 38 mục trong một tờ khai nhập khẩu và 27 mục trong một tờ khai xuất khẩu, trong khi có 54 mục trên một tờ khai hải quan theo mẫu tiêu chuẩn của Liên hợp quốc sử dụng cho cả xuất khẩu nhập khẩu mà không có phần nào dùng cho mục đích nội bộ. Mẫu tờ khai trên giấy cũng không tương thích với mẫu tờ khai của hệ thống mạng máy tính. Do đó, thủ tục kém hài hòa với tiêu chuẩn quốc tế. Về mặt chất lượng, nó gây ra vấn đề phức tạp cho doanh nghiệp, đặc biệt khi họ sử dụng công nghệ thông tin để khai báo hải quan .
Cấu trúc của quy trình chưa phù hợp
Thứ nhất, do cấu trúc chưa phù hợp, hồ sơ hải quan phải chuyển qua nhiều khâu.
Ngay cả hồ sơ chỉ phải kiểm tra sơ bộ cũng phải qua 3 bước (bước 1, 4 và 5 ở quy trình 874, bước 1, 3 và 4 trong quy trình 1171) và trải qua 2 lần kiểm tra thủ công mặc dù họ đã được miễn kiểm tra. Đó là sự lãng phí thời gian và tạo ra chậm trễ không cần thiết. Quan trọng hơn, nó làm giảm động lực của doanh nghiệp có hồ sơ tuân thủ cao và có quyền lợi yêu cầu thủ tục ưu tiên đặc biệt (AEO), do đó gây phương hại đến công tác phân loại khách hàng, doanh nghiệp. Chúng ta có thể áp dụng kỹ thuật tự động hóa một số khâu trong quy trình thủ tục hải quan (có thể thực hiện ở bước tiếp nhận hồ sơ thông qua việc khai hải quan từ xa, thông qua bản khai sẵn trên đĩa mềm, USB…) thì sẽ tạo được thuận lợi và nhanh chóng hơn.
Thứ hai, thủ tục khụng phõn chia rừ ràng thành cỏc quỏ trỡnh gồm quỏ trỡnh nghiệp vụ, quá trình hỗ trợ và quá trình quản lý. Do đó, bước phúc tập hồ sơ trở thành khâu chuyên môn, mặc dù nó đáng trong quá trình quản lý (lãnh đạo). Điều này gây ra cả những chướng ngại không cần thiết cho hoạt động của quy trình và làm giảm chức năng quản lý. Kỹ thuật quản lý rủi ro, công tác kiểm tra sau thông quan và kiểm soát chống buôn lậu chưa liên kết với nhau để hỗ trợ cho nghiệp vụ như là một quy trình hỗ trợ.
Cấu trúc này tất nhiên gây khó khăn trong việc xác định vấn đề và ứng dụng những sáng kiến để giải quyết vấn đề đó.