CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
3.1. Chính sách đất đai tại Việt Nam
3.1.1. Tổng quan chính sách đất đai và đất nông nghiệp
Chế độ ruộng đất ở Việt Nam gắn liền với lịch sử phát triển của đất nước. Tịch điền được hình thành lần đầu tiên vào đầu thế kỷ XI dưới triều Tiền Lê. Nhà vua thành lập hệ thống tịch điền cho dân làng để tạo cơ sở cho việc quản lý lao động, huy động quân đội và tô thuế. Vào đầu thế kỷ XV, nhà Hồ ban hành hạn điền và phân loại ruộng đất thành hai loại ruộng công và ruộng tư. Sau đó bắt đầu từ giữa thế kỷ XV, triều Hậu Lê cứ sau 4 năm lại sắp xếp tịch điền ở cấp làng một lần [8].
Đầu thế kỷ XVIII, nhà Nguyễn áp dụng hệ thống sổ sách quản lý tịch điền cho từng làng ở khắp miền Bắc Việt Nam. Mỗi cuốn sổ tịch điền có từ 50 đến 100 trang ghi chép hiện trạng hành chính của từng làng, diện tích đất, loại đất, chi tiết về từng thửa đất và chủ đất, và ranh giới của làng.
Sau đó khi thực dân Pháp biến Việt Nam thành thuộc địa của họ từ giữa thế kỷ XIX, thì đất đai của Việt Nam bị chiếm dụng theo hai bước. Đầu tiên, chế độ thực dân tước quyền làm chủ đất đai của triều đình phong kiến Việt Nam, cũng như là quyền quản lý. Sau đó thực hiện chính sách bần cùng hoá đối với nông dân. Nông dân bị ép bán đất cho các nhà tư bản Pháp. Người Pháp cũng áp dụng tịch điền (ban hành giấy chứng nhận sở hữu) và hệ thống khảo sát và bản đồ vào Việt Nam. Họ đưa ra hệ thống quản lý các giao dịch đất đai bao gồm trao đổi sở hữu và vay thế chấp [8]. Nhìn chung, trước năm 1954, đất nông nghiệp được chia thành hai loại:
đất công và đất tư. Ở nông thôn có hai giai cấp cơ bản là địa chủ (gồm địa chủ Việt Nam và tư bản Pháp) và nông dân. Giai cấp địa chủ chỉ chiếm 2% dân số nhưng lại sở hữu hơn một nửa tổng diện tích đất, trong khi 59% số nông hộ là nông dân không có đất phải đi cấy thuê cho địa chủ [10].
Thời kỳ 1954-1959: cải cách ruộng đất
Năm 1954, sau khi giành chính quyền, nhà nước Nước Việt Nam Dân chủ Cộng Hoà đã giảm và bãi bỏ tô thuế cho nông dân nghèo. Sau đó thì miền Bắc thực hiện chương trình cải cách ruộng đất. Mục đích là quốc hữu hoá đất đai của địa chủ Việt Nam và tư bản Pháp để phân chia cho nông dân mà không có hoặc có ít đất, với khẩu hiệu “người cày cú ruộng”. Kết quả là khoảng ẳ tổng đất đai được chia cho khoảng 73% tổng dân số miền Bắc dựa trên nguyên tắc phân chia khá công bằng [10, 46]. Trong Hiến pháp thứ 2 thông qua năm 1954, đất đai được chia thành ba loại theo sở hữu: nhà nước, tập thể và tư hữu.
Thời kỳ 1959-1986: hợp tác hoá
Sau cải cách ruộng đất, nông thôn miền Bắc Việt Nam bắt đầu quá trình hợp tác hoá nông nghiệp bằng các hợp tác xã cấp thấp và hợp tác xã cấp cao. Cho đến năm 1960, khoảng 86% các hộ nông và 68% tổng diện tích đất nông nghiệp tham gia hợp tác xã cấp thấp, trong đó nông dân vẫn là chủ đất và công cụ sản xuất khác.
Trong hợp tác xã cấp cao, nông dân tập trung đất và công cụ sản xuất khác như là trâu bò để cùng quản lý và sản xuất. Từ năm 1961 đến 1975, khoảng 20.000 hợp tác xã cấp cao được thành lập với sự tham gia của 80% tổng số hộ [10]. Ở miền Nam, chính phủ Việt Nam Cộng hoà ở Sài Gòn thực hiện cải cách ruộng đất bằng cách can thiệp vào giá đất và ban hành hạn điền vào năm 1956, và chương trình phân phối đất đai và trao quyền sử dụng vào năm 1970. Khoảng 1,3 triệu ha đất nông nghiệp được phân chia cho khoảng 1 triệu nông dân trong chương trình thứ hai, còn được gọi là chương trình “người cày có ruộng”, và được hoàn thành vào cuối năm 1974 [12].
Sau khi thống nhất hai miền năm 1975, chính phủ Việt Nam lên kế hoạch tiếp tục phát triển hình thức hợp tác xã. Ở miền Bắc, các hợp tác xã nông nghiệp mở rộng từ quy mô làng lên quy mô xã. Ở miền Nam thì nông dân vẫn có thị trường tương đối tự do cho đến năm 1978, nhưng sau đó thì cũng đư ợc kêu gọi thành lập hợp tác xã. Kết quả thu được ở các vùng là rất khác nhau với tỉ lệ thấp nhất ở Đồng
miền Bắc, sản xuất nông nghiệp ở miền Nam vẫn tiếp tục theo mô hình hộ mặc dù nông dân vẫn làm việc cho hợp tác xã. Các hộ chung nhau lao động và công cụ lao động nhưng vẫn tự quyết định về đầu vào và kỹ thuật sản xuất [9].
Hiến pháp thứ ba ra đời năm 1980 thể chế hoá nền kinh tế quốc dân chia làm hai khu vực: khu vực nhà nước là do toàn thể nhân dân làm chủ và khu vự sở hữu tập thể do người lao động làm chủ. Hiến pháp này xoá bỏ tư hữu và sở hữu tập thể đối với đất đai và toàn bộ đất đai là thuộc sở hữu của nhà nước, tuy nhiên nhân dân vẫn làm chủ các toà nhà [54]. Trong hệ thống sản xuất nông nghiệp hợp tác xã, sản lượng giảm đáng kể do các cá nhân tham gia thiếu động lực đóng góp, kết quả là sản lượng chỉ tăng ở mức rất thấp là 2% một năm trong khi dân số tăng 2,2% đến 2,35% một năm dẫn đến sự thiếu hụt lương thực, bắt buộc phải nhập khẩu 1 triệu tấn thực phẩm mỗi năm trong giai đoạn này. Phần lớn dân số phải chịu đựng đói nghèo [10].
Để khắc phục tình trạng này, tháng 1 năm 1981, Đảng Cộng sản Việt Nam ban hành Chỉ thị 100-CT/TW về việc mở rộng sản xuất nông nghiệp cho lao động và tổ chức lao động trong hợp tác xã. Theo chính sách này, hợp tác xã phân đất nông nghiệp cho các nhóm sản xuất nông nghiệp và cá nhân và họ sẽ chịu trách nhiệm thực hiện ba bước trong quy trình sản xuất lúa. Hợp tác xã vẫn quản lý đầu ra, nông dân được chia dựa trên sản lượng và nhân công lao động vào cuối vụ. Nhà nước vẫn làm chủ ruộng đất và hợp tác xã chịu trách nhiệm quản lý. Mặc dù là một bước nhỏ, nhưng sự thay đổi này là bước đầu tiên trong quá trình tiến đến một nền kinh tế định hướng thị trường. Hệ thống mới này đã giúp tốc độ tăng trưởng ngành lúa gạo lên 6,3% một năm trong giai đoạn 1981-1985 [10].
Thời kỳ 1986-2000: đổi mới
Sau giai đoạn 1981-1985 khá thành công của phương thức tổ chức mới cho hợp tác xã, sản xuất nông nghiệp lại gặp khó khăn khi tốc độ tăng trưởng giảm xuống chỉ còn 2,2% trong giai đoạn 1986-1988. Đầu năm 1988, cung lương thực đã không thể đáp ứng được cầu và dẫn đến nạn đói ở 21 tỉnh thành ở miền Bắc Việt Nam. Ở
miền Nam, một loạt các mâu thuẫn xảy ra ở nông thôn, đặc biệt liên quan đến quan hệ ruộng đất do các điều chỉnh mang danh nghĩa công bằng [10, 11, 12].
Tháng 12 năm 1987, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên. Một cách tổng quát thì Luật này sắp xếp lại hệ thống quản lý đất đai của nhà nước. Bộ luật này quy định là nhà nước sẽ phân chia đất và ra hạn sử dụng đất cho các hộ dân (20 năm đối với đất trồng cây ngắn hạn và 50 năm đối với đất trồng cây lâu năm) và ban hành giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho họ [1]. Tuy nhiên, bộ luật này khá mơ hồ và khụng rừ ràng với cỏc tuyờn bố mang tớnh nguyờn tắc chứ khụng nhằm giải quyết các vấn đề cụ thể và hóc búa. Chính vì thế, bộ luật này đã không thể đóng góp nhiều cho quá trình đổi mới nền kinh tế [8].
Để giải quyết tình trạng này, Nghị quyết số 10-NQ/TW của Bộ Chính trị ban hành tháng 4 năm 1988, còn được gọi là Khoán 10, quyết định phân chia đất nông nghiệp cho nông dân với thời hạn 10-15 năm. Và hộ nông nghiệp được coi là một đơn vị kinh tế cơ bản lần đầu tiên kể từ thời kỳ hợp tác hoá vì đây là lần đầu tiên công cụ sản xuất như là máy móc, trâu bò, gia súc và các công cụ khác được phép tư hữu [2]. Một điểm khác của chính sách này là nông dân có thể được chia đất mà họ đã sở hữu từ trước năm 1975 [12, 14]. Tuy nhiên sự phân chia và thừa kế quyền sử đụng đất đã không được thông qua [9]. Một số vấn đề được đặt ra liên quan đến các trạm điện, hệ thống giao thông ở nông thôn, thị trường trước đó do các hợp tác xó chịu trỏch nhiệm [10]. Theo nghiờn cứu của Vừ và Trung (2007), Luật đất đai năm 1988 và Khoán 10 đã không giải quyết được bốn khó khăn chính và còn làm chậm lại quá trình xoá đói giảm nghèo ở nông thôn bao gồm:
- Ở một số vùng, chỉ có thể ban hành giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tạm thời thay vì giấy chứng nhận chính thức. Khi cấp giấy cũng không dựa trên bản đồ địa chính hay các tài liệu khác.
- Cỏc hộ vẫn khụng biết chắc về thời hạn sử dụng đất được giao, khụng rừ nhà nước sẽ làm gì khi thời hạn này kết thúc và do đó không muốn đầu tư sản xuất dài hạn.
- Các hộ không có quyền trao đổi đất và điều này là không phù hợp với một xã hội văn minh và gây cản trở cho quá trình hiện đại hoá sản xuất nông nghiệp.
- Đất đai vẫn không được đặt giá do vậy các giá trị tiềm ẩn không được đánh giá đúng và chuyển thành vốn sản xuất.
Năm 1993, Luật Đất đai thứ 2 được ban hành để giải quyết các vấn đề này. Lần đầu tiên, Luật đất đai năm 1993 đã tách bạch giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất. Nhà nước đại diện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý đất đai. Nông dân được chia đất sử dụng lâu dài và ổn định, và được trao năm quyền sử dụng bao gồm chuyển nhượng, trao đổi, cho thuê, thừa kế và thế chấp. Thời hạn sử dụng là 20 năm đối với đất trồng cây ngắn hạn và nuôi trồng thuỷ sản, 50 năm cho đất trồng cây lâu năm. Chủ đất có thể tiếp tục xin gia hạn sử dụng nếu có nhu cầu sau khi thời hạn này kết thúc. Luật này cũng đ ặt ra mức hạn điền cho các hộ. Đối với đất trồng cây ngắn hạn, mức hạn điền là 2 ha ở miền Bắc và 3 ha ở miền Nam. Đối với đất trồng cây lâu năm, mức hạn điền là 10 ha ở các xã đồng bằng và 30 ha ở miền trung hoặc miền núi [14]. Sau khi chia đất thì các hộ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng. Cho đến năm 1998, giấy chứng nhập quyền sử dụng đất được cấp cho 71% hộ nông dân và tính đến hết năm 2000 thì con số này đã lên đến trên 90% [34]. Đối với đất rừng ở cao nguyên và miền núi thì quá trình này diễn ra chậm hơn do các vấn đề về văn hoá truyền thống đã phức tạp hoá việc phân chia đất [15]. Quá trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn đang tiếp diễn.
Trong năm 1998, luật này được sửa đổi khi đưa vào hai quyền mới là quyền cho thuê lại đất và quyền sử dụng đất làm tài sản thế chấp khi vay vốn ngân hàng. Nhìn chung, bộ Luật này nhằm giải quyết các vấn đề:
- Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo mẫu thống nhất và thích hợp với điều kiện Việt Nam. Đăng ký đất phải kết hợp với bản đồ địa chính mới và các tài liệu địa chính khác; quyền sử dụng đất và mục đích sử dụng được hợp pháp hoá.
- Đất sẽ có giá và được nhà nước quản lý.
- Người sử dụng đất được luật pháp công nhận là có năm quyền bao gồm chuyển nhượng, trao đổi, cho thuê, thừa kế, thế chấp và quyền sử dụng. Nông dân có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho người khác khi chuyển đi và người khác có khả năng được phép mua lại quyền này để mở rộng sản xuất; nông dân được quyền lấy đất làm tài sản thế chấp đi vay vốn đầu tư sản xuất.
- Hệ thống quản lý đất cho phép và khuyến khích nông dân trao đổi để tích tụ mở rộng diện tích thửa, giảm thiểu manh mún đất đai.
Thời kỳ 2000-hiện tại: công nghiệp hoá, hiện đại hoá
Năm 2001, Luật Đất đai 1993 tiếp tục được sửa đổi cho phép tặng đất cho người khác. Sửa đổi này cho phép thay đổi liên quan đến đất đai và đặt ra các quy định để đăng ký thay đổi. Một bộ luật mới thay thế Luật Đất đai năm 1993 và các sửa đổi được ban hành vào tháng 12 năm 2003, và chính thức có hiệu lực từ tháng 7 năm 2004. Không có thay đổi gì về thời hạn sử dụng đất và hạn điền đối với đất nông nghiệp. Tuy nhiên lần đầu tiên đất được coi là một mặt hàng đặc biệt, có giá trị và có thể trao đổi mua bán. Luật khẳng định “đất đai là một nguồn nội lực quan trọng và là vốn của nhà nước”, và khuyến khích thị trường bất động sản bao gồm thị trường của quyền sử dụng đất ở khu vực thành thị. Cá nhân và các tổ chức đều được phép tham gia thị trường này.