Đối với lĩnh vực BTTH ngồi hợp đồng nói chung, căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường của các nước trên thế giới có sự kế thừa sâu sắc từ Luật La mã cổ đại với các yếu tố phát sinh như: (1) Sự vi phạm xuất hiện do thực hiện một hành vi bên ngồi nào đó; (2) Sự vi phạm phải để lại những hậu quả nhất định; (3) Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả; (4) Người vi phạm biết hoặc có thể biết về hậu quả của hành vi do mình gây ra52
. Đối với trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, khoản 1 Điều 7 LTNBTCNN 2017 quy định Nhà nước có trách nhiệm bồi thường khi có đủ các căn cứ sau đây: a) Có một trong các căn cứ xác định hành vi
51 Trường Đại học Luật Hà Nội (2013), Giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật, Chủ biên: Lê Minh Tâm và Nguyễn Minh Đoan, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 216.
52 Nguyễn Minh Oanh (Thành viên) (2009), “Khái niệm chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại và phân loại trách nhiệm bồi thường thiệt hại”, Trách nhiệm dân sự do tài sản gây thiệt hại – Vấn đề lý luận và thực
trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại và yêu cầu bồi thường tương ứng quy định tại khoản 2 Điều này; b) Có thiệt hại thực tế của người bị thiệt hại thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy định của Luật này; c) Có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại thực tế và hành vi gây thiệt hại. Như vậy, có ba căn cứ làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp thu hồi đất sai quy định pháp luật. Sự tồn tại của yếu tố lỗi là không bắt buộc. Điều này cũng phù hợp với các quy định chung về trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng theo Bộ luật dân sự (BLDS) 2015, trong đó ba yếu tố làm phát sinh trách nhiệm là hành vi trái pháp luật, thiệt hại thực tế và mối quan hệ nhân quả giữa hai yếu tố này.
2.1.1. Hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại
Hành vi trái pháp luật là căn cứ để phát sinh trách nhiệm bồi thường, được ghi nhận tại điểm a khoản 1 Điều 7 LTNBTCNN 2017. Mặt khác, theo khoản 4 Điều 3 LTNBTCNN 2017, hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ là
hành vi không thực hiện hoặc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn không đúng quy định của pháp luật. Điểm đặc biệt của chế định này là yêu cầu hành vi trái pháp luật phải là hành vi của người thi hành công vụ, đại diện và sử dụng quyền lực nhà nước để thực hiện các hoạt động phục vụ cho nhu cầu quản lý nhà nước. Đây cũng là nguyên nhân khiến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được gọi là “trách nhiệm của nền công vụ”53.
Như vậy, trong lĩnh vực thu hồi đất, muốn phát sinh trách nhiệm bồi thường, người thi hành cơng vụ phải có hành vi trái pháp luật khi thực hiện hoạt động thu hồi đất. Cụ thể, khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước thu hồi đất
do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”. Đây là cơ sở hiến định đầu tiên về thu hồi đất54. Những căn cứ để thu hồi đất được quy định trong LĐĐ 2013 bao gồm: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 61), Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 62), Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai (Điều 64), Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người (Điều 65). Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai thơng qua các quyết định hành chính, trong đó có quyết định về thu hồi đất nhằm bảo
53 Trường Đại học Luật Tp. HCM (2012), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học quốc gia TP. HCM, tr. 586.
54 Phan Trung Hiền (2008), “Cơ sở hiến định về thu hồi đất vì mục đích cơng cộng ở Việt Nam”, Tạp chí
vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai55. LĐĐ 2013 quy định việc thu hồi đất theo Điều 61, 62, 64 và 65 là cần thiết nhằm bảo vệ và sử dụng hiệu quả tài nguyên đất để phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phịng. Ngồi những lý do trên, việc thu hồi đất bất hợp lý có thể gây ra những ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân, bởi đất đai là phương tiện vô cùng cần thiết để đáp ứng các nhu cầu cuộc sống cũng như là nguồn sống cho rất nhiều gia đình hiện nay. Việc thu hồi đất cần khẳng định không là sự tùy tiện và chỉ có luật được quyền quy định các trường hợp thu hồi đất56
. Nói cách khác, trong trường hợp người thi hành công vụ thu hồi đất ngoài những căn cứ theo quy định trên, việc thu hồi đó là trái quy định pháp luật.
Trên thực tế, một số địa phương do hiểu và áp dụng không thống nhất các quy định của pháp luật đất đai về thu hồi đất nên lúng túng trong việc giải quyết các yêu cầu của cơng dân hoặc ban hành các quyết định hành chính thiếu cơ sở pháp lý dẫn đến tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, kiến nghị về đất đai do thu hồi đất thời gian qua có chiều hướng tăng và diễn biến phức tạp. Cụ thể, chính quyền phường Tân Phong, thành phố Biên Hòa, tỉnh Đồng Nai đã tiến hành thu hồi đất và cưỡng chế tháo dỡ vật kiến trúc mà người dân đã xây dựng vì mục đích quốc phịng. Điều này gây ra nhiều bức xúc trong dân và một số hộ dân đã tiến hành khiếu nại. Theo Báo
cáo số 78/BC-TNMT ngày 19/01/2009 của Phòng tài nguyên và Môi trường thành phố Biên Hòa về việc 32 hộ dân xin được xem xét cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại tại khu vực 30 ha và khu 74 ha thuộc khu phố 9 và khu phố 11, phường Tân Phong, thành phố Biên Hòa, gửi UBND thành phố Biên Hòa và Thanh tra thành phố Biên Hòa đã nêu rõ: “Khu đất 30ha giáp ranh giữa sân bay Biên Hịa và Trung đồn 26 Tăng thiết giáp) dự kiến giao Bộ chỉ huy Quân sự tỉnh. Ngày 29/12/2008, tại cuộc họp về việc xử lý khu đất của các đơn vị Trung đoàn E26, Trung đoàn 935 và Lữ đoàn pháo binh 75, thuộc phường Tân Phong, thành phố Biên Hòa do Sở Tài ngun & Mơi trường chủ trì, đại diện Bộ chỉ huy quân sự tỉnh khẳng định khơng có nhu cầu sử dụng đất trên nữa, các ngành tham dự họp thống nhất đề xuất UBND tỉnh thu hồi giao cho UBND thành phố Biên Hòa lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Hiện UBND thành phố Biên Hòa đang chờ văn bản chỉ đạo của UBND tỉnh”. Trên
cơ sở như trên, các hộ dân nhận định rằng khu đất của họ đang sử dụng khơng có liên quan đến đất quốc phịng. Nếu Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án an ninh, quốc phịng thì họ sẵn sàng giao đất cho Nhà nước để thực hiện dự án, nhưng phải thực
55 Trần Thị Cúc và Nguyễn Thị Phượng (2007), Quản lý đất và sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường ở
nước ta hiện nay, Nxb. Tư pháp, tr. 111.
56 Châu Hoàng Thân (2016), “Bất cập trong quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng”, Tạp chí Khoa học Trường
hiện việc bồi thường, hỗ trợ theo đúng quy định của pháp luật57. Đối chiếu với các căn cứ thu hồi đất theo quy định pháp luật được trình bày ở trên, trường hợp này việc thu hồi của chính quyền phường Tân Phong, thành phố Biên Hòa, tỉnh Đồng Nai là khơng phù hợp, trái với quy định pháp luật vì khơng có quyết định thu hồi đất cũng như khơng đưa ra được căn cứ pháp lý tương ứng. Do vậy, đây là hành vi trái pháp luật. Hành vi này được thực hiện bởi chính quyền địa phương nhân danh quyền lực nhà nước trong phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của mình, do đó có thể xác định đây là hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ.
Mặt khác, LĐĐ 2013 cũng quy định chi tiết về trình tự, thủ tục thu hồi đất, cụ thể Điều 69 Luật Đất đai quy định các bước cơ bản sau: (i) Lập, phê duyệt kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm, (ii) Thông báo thu hồi đất, (iii) Thực hiện quy trình kiểm đếm xác định thiệt hại, (iv) Lập, thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, (v) Quyết định thu hồi đất và phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, (vi) Chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ và bàn giao đất, (vii) Cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất. Trước đây, trình tự thu hồi đất hiện hành được phát triển trên sự kết hợp giữa trình tự tại Nghị định số 84/2007/NĐ-CP58 và Nghị định số 69/2009/NĐ-CP59 kết hợp tinh thần tinh gọn nhưng chặt chẽ trong các vấn đề liên quan đến thu hồi đất. Đến nay, văn bản này đã được sửa đổi bởi Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai trong đó có quy định các vấn đề chi tiết liên quan đến thu hồi đất và BTTH khi thu hồi đất. Như vậy nếu việc áp dụng thu hồi đất khơng đúng với trình tự được ghi nhận trên đây cũng có thể xem là hành vi trái pháp luật trong việc thu hồi đất.
Chẳng hạn, trong một vụ án, Tòa án đã nhận định: tại Quyết định giải quyết khiếu nại số 2997/QĐ-UBND, Chủ tịch UBND huyện P xác định vào ngày 28/7/2004 đã ban hành Quyết định số 2490/QĐ-CT thu hồi của ông B 13.861,4m đất bao gồm hai thửa có diện tích 10.975,4m và 2.886m. Tuy nhiên, UBND huyện P không cung cấp được quyết định này cho Tịa án, phía ơng B xác định từ trước đến nay UBND huyện P không triển khai quyết định này cho ông. Xem như đất ông B chưa từng bị thu hồi. Trong trường hợp có quyết định thu hồi đất thì quyết định này cũng khơng cịn hiệu lực, vì đến năm 2013 và năm 2016 UBND huyện P đã ban hành 4 quyết
57 Hùng Nhãn, “Lấy đất của dân khơng có quyết định thu hồi đất là trái pháp luật?”, Báo Báo mới, https://baomoi. com/lay-dat-cua-dan-khong-co-quyet-dinh-thu-hoi-dat-la-trai-phap-luat/c/24319833.epi, truy cập ngày 10/3/2018.
58
Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai (đã hết hiệu lực).
59 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về kế hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (đã hết hiệu lực). (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
định để thu hồi diện tích đất 14.482,7m2, trong đó có 10.975,4m2 được UBND huyện P xác định đã thu hồi năm 2004. Quyết định sau phủ định quyết định trước. Chủ tịch UBND huyện P cho rằng trong tổng số diện tích đất ơng B bị thu hồi có 3.507,3m2 đất do ơng B khai phá sau ngày 28/7/2004 nhưng khơng có căn cứ nào để chứng minh. Ơng B có cung cấp cho Tịa án sơ đồ đo đạc thửa đất 10.975,4m vào năm 2003 và sơ đồ đo đạc diện tích đất 14.482,7m bị thu hồi theo các Quyết định số 5604/QĐ- UBND ngày 20/11/2013; Quyết định số 85/QĐ-UBND, Quyết định số 86/QĐ- UBND, Quyết định số 87/QĐ-UBND ngày 12/01/2016 của UBND huyện P, thấy rằng: Diện tích tăng lên 14.482,7m là do có một phần đất của ơng Phạm Văn Tám, một phần do chiều dài tăng ra phía biển, nhưng vẫn nằm trong giới hạn khu đất đo vẽ năm 2003, khơng phải là một khu riêng biệt. Vì vậy, khơng có cơ sở cho rằng phần diện tích đất tăng là do vợ chồng ơng B khai phá sau ngày 01/7/2004. UBND huyện P chưa ra quyết định thu hồi đất đã ban hành quyết định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là không đúng quy định tại Điều 39 Luật đất đai năm 2003 nên cần phải hủy bỏ Quyết định số 5714/QĐ-UBND ngày 26/11/2013 của UBND huyện P về việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho ông B60
.
Trong một vụ việc khác, Uỷ ban nhân dân Quận 6 tiến hành bồi thường, hỗ trợ thu hồi đất một phần đất của bà Nghi và ơng Bình, phần đất này có giấy tờ hợp lệ và đã được sử dụng làm đất ở nhưng Uỷ ban nhân dân Quận 6 lại xác định đất này khơng có giấy tờ hợp lệ. Do vậy hành vi của Uỷ ban bị Toà án cấp sơ thẩm xác định là trái quy định pháp luật61. Khi xem xét thu hồi đất, cơ quan có thẩm quyền ngồi việc xác định đúng căn cứ thu hồi đất theo quy định của LĐĐ 2013 thì cịn phải chú ý đến các yếu tố khác, trong đó bao gồm các vấn đề liên quan đến giấy tờ hợp lệ theo quy định. Phần đất của bà Nghi, ơng Bình là phần đất có giấy tờ hợp lệ nhưng khi bồi thường, hỗ trợ lại áp dụng cho trường hợp bồi thường đất khơng có giấy tờ, gây ra những thiệt hại nhất định cho ơng bà. Do vậy, Tồ án có thẩm quyền xác định việc thu hồi đất trong trường hợp này của Uỷ ban nhân dân Quận 6 trái pháp luật là phù hợp. Bên cạnh đó, tính “trái pháp luật” cịn được hiểu là làm những gì khơng đúng với quy định của Luật, chẳng hạn mặc dù đúng căn cứ pháp lý để thu hồi nhưng lại thực hiện sai trình tự, thủ tục, bồi thường khơng thoả đáng, không đúng mức quy định cũng là hành vi trái pháp luật. Thậm chí tại Pháp hay Cộng đồng Châu Âu, trong lĩnh vực tố tụng, Nhà nước còn phải BTTH trong trường hợp thời gian tố tụng của một vụ án quá dài62.
60 Bản án sơ thẩm số 28/2018/DS-ST ngày 20/6/2018 của Tòa án nhân dân tỉnh Kiên Giang.
61 Bản án số 994/2012/HC-PT ngày 23/2/2012 của Tồ án nhân dân Tp. Hồ Chí Minh.
62 Đỗ Văn Đại (2013), “Quyền được bồi thường thiệt hại trong Hiếp pháp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2, tr. 14.
Không chỉ ở Việt Nam với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nên Nhà nước có thể thu hồi đất mà ngay cả ở những quốc gia thừa nhận sở hữu tư nhân đối với đất đai Nhà nước vẫn có thể tước đoạt sở hữu tư nhân đối với đất vì những mục đích chung63. Do vậy, việc xác định thu hồi đất đúng hay không đúng so với các quy định pháp luật là điều vô cùng quan trọng, nếu việc thu hồi theo căn cứ pháp luật thì Nhà nước chỉ phải đền bù lại giá trị quyền sử dụng đất cho chủ thể quyền. Ngược lại, để phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, phải có hành vi “làm sai” quy định pháp luật của người thi hành công vụ. Hiện nay, các căn cứ thu hồi đất mặc dù đã được ghi nhận trong LĐĐ 2013 nhưng việc thực thi là điều không dễ dàng, nhiều trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện chưa đúng với quy định pháp luật, đặc biệt là trong thủ tục thu hồi đất gây ra những phản ứng tiêu