2.3.1. Cơ quan giải quyết bồi thường
Quản lý Nhà nước về đất đai là hoạt động mang tính chất phức tạp, địi hỏi sự kết hợp của nhiều cơ quan khác nhau, bên cạnh sự tham gia của các cơ quan quyền
84
lực nhà nước, cơ quan hành chính – nhà nước cịn có hệ thống các cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai, tổ chức dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất85. Một trong những khó khăn mà người dân gặp phải hiện nay là tìm kiếm đúng cơ quan nhà nước xử lý vụ việc khi có vấn đề cần được cơ quan có thẩm quyền giải quyết (đặc biệt là liên quan đến các thủ tục hành chính). Với những quan hệ bồi thường giữa các tổ chức, cá nhân thơng thường, bên bị vi phạm có thể bằng chính khả năng của mình yêu cầu bồi thường hoặc nhờ đến Toà án giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự. Trong trường hợp bên phải bồi thường là Nhà nước, khả năng xảy ra việc né tránh trách nhiệm, từ chối giải quyết yêu cầu của người dân là điều có thể xảy ra. Do vậy việc quy định cụ thể cơ quan giải quyết bồi thường là vô cùng quan trọng.
Cơ quan giải quyết bồi thường là cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành
cơng vụ gây thiệt hại hoặc Tịa án có thẩm quyền giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật về tố tụng (khoản 7 Điều 3 LTNBTCNN 2017). Khi có hành vi thu hồi đất trái pháp luật xâm phạm đến quyền và lợi ích của mình, người bị thiệt hại có thể u cầu bồi thường tại một số cơ quan nhất định. Người yêu cầu bồi thường đã yêu cầu một trong các cơ quan giải quyết bồi thường quy định tại khoản 7 Điều 3 của Luật này giải quyết yêu cầu bồi thường và đã được cơ quan đó thụ lý giải quyết thì khơng được u cầu cơ quan có thẩm quyền khác giải quyết yêu cầu bồi thường.
Theo quy định pháp luật, bên cạnh cơ chế giải quyết bồi thường tại cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành cơng vụ gây thiệt hại thì được kết hợp giải quyết bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại, trong quá trình tố tụng hành chính, tố tụng hình sự; đồng thời, người bị thiệt hại khi đã có văn bản làm căn cứ u cầu bồi thường thì có quyền khởi kiện tại Tòa án yêu cầu giải quyết bồi thường. Cơ quan giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính được quy định tại Điều 33 LTNBTCNN 2017 bao gồm:
Cơ quan giải quyết bồi thường ở trung ương: (a) Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ
quan thuộc Chính phủ là cơ quan giải quyết bồi thường trong trường hợp người thi hành công vụ gây thiệt hại thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của mình, trừ trường hợp quy định tại điểm b khoản này; (b) Tổng cục, cục, các đơn vị khác có tư cách pháp nhân, có tài khoản riêng thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc thuộc cơ quan thuộc Chính phủ là cơ quan giải quyết bồi thường trong trường hợp người thi hành công vụ gây thiệt hại thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của mình.
Cơ quan giải quyết bồi thường ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương:
UBND cấp tỉnh là cơ quan giải quyết bồi thường trong trường hợp người thi hành
công vụ gây thiệt hại thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của mình, trừ trường hợp quy định tại điểm b khoản này; Cơ quan chuyên môn hoặc các cơ quan, đơn vị trực thuộc UBND cấp tỉnh có tư cách pháp nhân, có tài khoản riêng là cơ quan giải quyết bồi thường trong trường hợp người thi hành công vụ gây thiệt hại thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của mình.
UBND cấp huyện là cơ quan giải quyết bồi thường trong trường hợp người
thi hành công vụ gây thiệt hại thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của mình. UBND
cấp xã là cơ quan giải quyết bồi thường trong trường hợp người thi hành công vụ
gây thiệt hại thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của mình. Nếu người thi hành cơng vụ trong hoạt động quản lý hành chính khơng thuộc các cơ quan cụ thể nêu trên thì việc xác định cơ quan chịu trách nhiệm bồi thường theo nguyên tắc chung, theo đó là cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ. Tuy nhiên, việc xác định cơ quan trực tiếp quản lý đơi khi khơng đơn giản (vì có mối quan hệ đan xen giữa các cơ quan)86
. Ngồi ra, Tồ án cũng có thẩm quyền giải quyết bồi thường trong hoạt động tố tụng hành chính, chẳng hạn trường hợp chủ thể bị thu hồi đất trái pháp luật tiến hành khởi kiện hành chính tại Tồ.
Báo cáo của Cục Bồi thường nhà nước, Bộ Tư pháp cho thấy sau hơn năm năm thi hành LTNBTCNN (năm 2009), cơ quan nhà nước các cấp đã giải quyết xong 228 vụ việc với tổng số tiền bồi thường hơn 65,4 tỉ đồng. Tuy nhiên, phó cục trưởng Cục Bồi thường nhà nước Trần Việt Hưng cho rằng những con số nêu trên chưa phản ánh đúng thực chất tình hình cán bộ, cơng chức có hành vi trái pháp luật trong khi thi hành công vụ87. Trong một khoảng thời gian dài nhưng số lượng vụ việc được giải quyết và số tiền bồi thường nêu trên vẫn cịn q ít, riêng hành vi thu hồi đất trái quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền diễn ra ở nhiều địa phương khác nhau và gây nên giá trị thiệt hại không nhỏ. Theo tác giả một trong những nguyên nhân làm vấn đề bồi thường Nhà nước chưa hiệu quả xuất phát từ quy định về cơ quan giải quyết bồi thường này. Theo quy định của LTNBTCNN 2017, hầu hết các trường hợp cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ là cơ quan thực hiện giải quyết bồi thường khi có hành vi thu hồi đất trái quy định pháp luật vì liên quan đến hoạt động quản lý hành chính. Khơng ai muốn xử lý vi phạm người thuộc cơ quan mà mình quản lý vì ít nhiều cũng sẽ gây ra những ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động chung của cơ quan hay của chính người đứng đầu. Ngược lại, về phía người dân, với địa vị pháp
86 Đỗ Văn Đại và Nguyễn Trương Tín (2015), tlđd (70), tr. 426.
87 Tâm Lụa (2015), “Kiến nghị một cơ quan chuyên trách việc bồi thường Nhà nước”, Báo Tuổi trẻ, https://tuoitre. vn/kien-nghi-mot-co-quan-chuyen-trach-viec-boi-thuong-nha-nuoc-985924.htm, truy cập ngày 26/4/2018.
lý khi tham gia quan hệ bồi thường này thì việc tự bảo vệ quyền của mình trở nên rất khó khăn. Do vậy, tác giả có kiến nghị như sau:
Thứ nhất, cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ trái pháp luật không là cơ quan giải quyết bồi thường. Cần có một chủ thể đứng giữa (bên vi phạm và người bị thiệt hại) để việc giải quyết được cơng minh. Tác giả đồng tình giữ ngun Tồ án hành chính có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp chủ thể bị vi phạm tiến hành khởi kiện tại Toà án. Bởi lẽ Toà án là cơ quan xét xử của Nhà
nước, thực hiện quyền tư pháp. Hiến pháp năm 2013 khẳng định chỉ Tòa án nhân
dân tối cao, các Tòa án khác do luật định là những cơ quan duy nhất thực hiện quyền tư pháp, tức có chức năng xét xử các vụ án, giải quyết các việc có tranh chấp theo thẩm quyền quy định. Với nguyên tắc xét xử độc lập là đội ngũ xét xử có chun mơn thì việc giải quyết bồi thường thoả đáng hơn so với các cơ quan trực tiếp quản lý người vi phạm.
Thứ hai, bổ sung, xây dựng cơ quan chuyên trách giải quyết vấn đề BTTH của Nhà nước nói chung và trong lĩnh vực thu hồi đất nói riêng. Cùng với hệ thống cơ quan này là Quỹ BTTH của Nhà nước. Quyền lợi cần được bảo vệ trước tiên là quyền của chủ thể bị thiệt hại. Nếu đã có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ trong việc thu hồi đất, chủ thể phải chịu trách nhiệm trước tiên là Nhà nước. Không thể để cho trường hợp người bị thiệt hại phải đi đến các cơ quan hành chính liên quan để yêu cầu bồi thường mà khơng có kết quả. Hơn nữa, giải quyết bồi thường không phải là cơng việc đơn giản nên liệu chính cơ quan quản lý người thi hành cơng vụ có đủ khả năng (hay chun mơn) để xử lý hay không. Hiện nay, xu hướng chung của cả Việt Nam lẫn các nước trên thế giới là đơn giản hoá bộ máy hành chính, loại bỏ những cơ quan nhà nước không cần thiết. Mặc dù kiến nghị bổ sung thêm một thiết chế riêng biệt nhưng tác giả cho rằng điều này không làm cồng kềnh thêm bộ máy nhà nước, mà quan trọng nhất chính là phân cơng rõ trách nhiệm, quyền hạn. Sự phức tạp trong giải quyết các sự vụ hiện nay không phải đến từ số lượng các cơ quan mà xuất phát từ những nhập nhằng trong phân định trách nhiệm, chức năng dẫn đến đùn đấy trách nhiệm. Nếu thiết lập được một cơ quan chuyên giải quyết các vấn đề về BTTH Nhà nước nói chung và BTTH do thu hồi đất trái pháp luật nói riêng thì đó lại là giải pháp để đơn giản hoá thủ tục yêu cầu cho người dân.
Thứ ba, xây dựng cơ quan chuyên trách giải quyết vấn đề bồi thường Nhà nước như thế nào cho hợp lý là điều phải tính tốn. Theo tác giả, có thể giữ lại hai nhóm cơ quan như hiện nay là cơ quan giải quyết bồi thường ở trung ương và cơ quan giải quyết bồi thường ở địa phương. Hệ thống cơ quan này hoàn toàn độc lập với các cơ quan hành chính đang tồn tại trên thực tế và thuộc hệ thống cơ quan tư
pháp. Trong lần sửa đổi Luật Trách nhiệm bồi thường Nhà nước trước đây, đã có
các ý kiến đề xuất giao nhiệm vụ bồi thường nhà nước về một cơ quan nhà nước cụ thể để thực hiện việc bồi thường nhà nước cho tất cả các cơ quan nhà nước theo hai cấp là trung ương và địa phương để tránh việc đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước khi có sai phạm xảy ra88, tức là không thiết lập một cơ quan mới mà chỉ tập trung lại về một cơ quan đang tồn tại. Hướng xử lý này chưa giải quyết triệt để những bất cập hiện nay do vẫn còn sự lệ thuộc giữa cơ quan giải quyết bồi thường và bên bị xử lý vi phạm. Do vậy, tác giả kiến nghị thành lập một cơ quan giải quyết bồi thường ở trung ương trực thuộc Toà án nhân dân tối cao, một cơ quan giải quyết bồi thường ở địa phương trực thuộc Toà án nhân dân cấp tỉnh. Do số lượng các vụ việc giải quyết hiện nay chưa nhiều cũng như cơ quan này chỉ chuyên trách trong một lĩnh vực nên không cần xây dựng hệ thống đến cấp huyện, xã.
Một trong những yếu tố quyết định tính khách quan và hiệu quả của việc giải quyết bồi thường Nhà nước là quy định thẩm quyền của cơ quan giải quyết. Mặc dù mới được ban hành nhưng LTNBTCNN 2017 chưa thể hiện tốt nội dung này, gây ra bất cập và khó khăn trong việc yêu cầu bồi thường của người dân. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
2.3.2. Thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường
Dưới góc độ bảo vệ quyền của bên bị thiệt hại, Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định: Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục
hồi danh dự theo quy định của pháp luật (Điều 30). Về bản chất, cơ chế bồi thường
của Nhà nước được quy định trên nguyên tắc và bản chất BTTH ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự. Việc xác định mức độ thiệt hại cũng như mức bồi thường đều mang bản chất của quan hệ dân sự, tức là bình đẳng và thực tế, trên cơ sở thương lượng, thoả thuận giữa người gây thiệt hại và người bị thiệt hại. Trong quan hệ bồi thường của nhà nước, Nhà nước khơng cịn là chủ thể của quyền lực công trong mối quan hệ mang tính “mệnh lệnh - phục tùng”, mà Nhà nước khi đó đóng vai trị như một chủ thể của quan hệ tư, khơng có quyền lực hành chính mà chỉ là một chủ thể dân sự bình đẳng với bên bị thiệt hại trong việc giải quyết BTTH89. Chính vì thế mà trong thủ tục này sẽ có một bước khá đặc trưng là thương lượng việc bồi thường, vốn không thể thấy trong các quan hệ mang tính chất hành chính nhà nước.
88 Phạm Thị Nhung, “Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, những vấn đề lý luận và bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành - hướng hoàn thiện thể chế pháp luật”, Toà án nhân dân tối cao, toaan.gov.vn
/portal/page/portal/tandtc/baiviet?p_page_id=1&p_cateid=1751909&article_details=1&item_id=25713456, truy cập ngày 20/4/2018.
89 Trần Minh Trọng (2017), “Đặc điểm và phân biệt trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 2017 và trách nhiệm bồi thường ngoài hợp đồng cuả Nhà nước theo Bộ luật Dân sự”, Trang thông tin về bồi thường Nhà nước của Bộ Tư pháp, http://btnn.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/
LTNBTCNN 2017 có một điểm mới so với Luật năm 2009 là việc xác định nguyên tắc bồi thường: “Việc bồi thường của Nhà nước được thực hiện theo quy định của Luật này”90, tức đã khẳng định khuôn khổ pháp lý điều chỉnh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, theo đó, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được điều chỉnh bằng một khuôn khổ pháp lý riêng là LTNBTCNN (và các văn bản hướng dẫn) mà không theo bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào khác. Quy định này cũng là phù hợp với quy định tại Điều 598 BLDS 2015 dẫn chiếu áp dụng LTNBTCNN đối với việc giải quyết trách nhiệm BTTH do người thi hành công vụ trái pháp luật gây ra. Đây cũng là một trong những thuận lợi cho chủ thể có yêu cầu bồi thường, tránh trường hợp nhiều văn bản pháp luật và nhiều cơ quan tham gia xử lý chồng chéo với nhau, làm việc bồi thường không được giải quyết đúng thời hạn quy định.
Thủ tục giải quyết các vấn đề hành chính cũng như tư pháp ln phải trải qua thời gian dài, với nhiều bước phức tạp và thậm chí là qua nhiều cơ quan khác nhau dẫn đến nhiều điểm tiêu cực, ảnh hưởng xấu đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Theo Báo cáo số 181/BC-BTP ngày 15/7/2016 của Bộ Tư pháp tổng kết 06 năm thi hành LTNBTCNN đánh giá: “Quy định về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường còn nhiều hạn chế, thủ tục hành chính rườm rà, thời hạn giải quyết không phù hợp, chưa tạo điều kiện cho cơ quan giải quyết bồi thường chủ động ra quyết định giải quyết bồi thường đối với thiệt hại đã rõ ràng, tính được ngay theo quy định của pháp luật nên chưa kịp thời đảm bảo quyền lợi của người bị thiệt
hại...”91. Khắc phục những bất cập nêu trên, LTNBTCNN 2017 đã sửa đổi, bổ sung
các quy định theo hướng cải cách, đơn giản hóa thủ tục hành chính trong việc giải quyết bồi thường92
.
Thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường được quy định tại Chương V LTNBTCNN 2017, trong đó việc giải quyết yêu cầu bồi thường tại cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại được quy định từ Điều 41 đến Điều 51. Các nội dung chính bao gồm: Chuẩn bị hồ sơ, giấy tờ yêu cầu bồi thường (Điều 41), thụ lý hồ sơ và cử người giải quyết bồi thường (Điều 43), tạm ứng kinh phí bồi thường (Điều 44), xác minh thiệt hại (Điều 45), thương lượng việc bồi thường (Điều 46), quyết định giải quyết bồi thường (Điều 47). So sánh với LTNBTCNN 2009, trình tự thủ tục giải quyết bồi thường gồm 6 bước: Thụ lý, cử người đại diện, tiến hành xác minh, tiến hành thương lượng, ra quyết định giải
90
Khoản 1 Điều 4 LTNBTCNN 2017.
91 Báo cáo số 181/BC-BTP ngày 15/7/2016 của Bộ Tư pháp tổng kết 6 năm thi hành Luật Trách nhiệm bồi